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普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制研究

發(fā)布日期： 2013-11-12 發(fā)布：  

  2013年9期目錄       本期共收錄文章20篇

　　高中教育在整個(gè)國(guó)民教育體系中處于一個(gè)十分特殊的位置，它是義務(wù)教育與高等教育的銜接口，在整個(gè)教育結(jié)構(gòu)中起著承上啟下的作用。基于教育經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀(guān)察視角，從公共財(cái)政學(xué)分析路徑出發(fā)，高中階段的教育經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，一直是深刻影響高中教育發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題，尤其是在義務(wù)教育和高等教育發(fā)展均處于歷史上較好態(tài)勢(shì)的情況下，探求高中教育處于尷尬發(fā)展境地的深層次原因，教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制的確是一個(gè)極為重要的觀(guān)察視角。迫于國(guó)際慣例、歷史傳統(tǒng)、民眾需求、輿論壓力和政策剛性等因素，在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，義務(wù)教育也比普通高中教育更受政府重視，而在高等教育大眾化的趨勢(shì)里，政府對(duì)高等教育的投資熱情高于基礎(chǔ)教育。高中階段教育經(jīng)費(fèi)投入不足、籌措渠道單一、保障機(jī)制不健全等系列問(wèn)題，已經(jīng)成為制約高中教育發(fā)展的一個(gè)瓶頸問(wèn)題。
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　　一、 普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入現(xiàn)狀
　　不可否認(rèn)，隨著國(guó)家政策對(duì)教育支持力度的加大和國(guó)家財(cái)政實(shí)力的增強(qiáng)，各級(jí)政府加大了對(duì)普通高中的教育投入，教育經(jīng)費(fèi)實(shí)現(xiàn)了快速增長(zhǎng)。按照基本的教育規(guī)律要求，一般來(lái)說(shuō)，特定時(shí)間段內(nèi)的教育投入應(yīng)與在校生規(guī)模保持同步增長(zhǎng)，這樣才能保證教育的可持續(xù)發(fā)展。如果考慮到教育質(zhì)量要求、物價(jià)上漲等因素，則教育投入的增長(zhǎng)應(yīng)高于在校生規(guī)模的增長(zhǎng)，才能保證教育教學(xué)的順利進(jìn)行。2009年，我國(guó)普通高中教育經(jīng)費(fèi)總投入達(dá)到1779.4億元，比2000年增長(zhǎng)2.9倍。各級(jí)政府預(yù)算內(nèi)教育撥款的增速更快，2009年達(dá)到985.3億元，相比同期在校生規(guī)模，教育經(jīng)費(fèi)投入的增速明顯快于在校生規(guī)模的增長(zhǎng)。與此同時(shí)，普通高中生均教育經(jīng)費(fèi)快速增加，普通高中生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)用支出為3757.60元，比上年的3208.84元增長(zhǎng)17.10%[1]。
　　但是，目前高中教育仍然存在經(jīng)費(fèi)總量投入不足、家庭和個(gè)人分擔(dān)比例偏高、學(xué)費(fèi)負(fù)擔(dān)地區(qū)差異明顯和非政府資金投資規(guī)模偏小等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
　　1.經(jīng)費(fèi)投入總量不足
　　教育經(jīng)費(fèi)投入不足是個(gè)老生常談的問(wèn)題，涉及到財(cái)政實(shí)力、政策偏斜、發(fā)展策略和操作程序等諸多方面。多年來(lái)，教育經(jīng)費(fèi)財(cái)政性支出占國(guó)民生產(chǎn)總值4%的目標(biāo)，一直是教育界和社會(huì)各界努力追求的方向。而1991年世界公共教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重平均為5.1%，發(fā)展中國(guó)家為4.1%，印度為3.5%，就連最不發(fā)達(dá)國(guó)家也有3.3%，更不用說(shuō)發(fā)達(dá)國(guó)家的5.3%[2]。即便在有限的財(cái)政投入里，在各級(jí)各類(lèi)教育“利益均沾”的份額劃分時(shí)，在與義務(wù)教育、高等教育和其他類(lèi)型教育的利益博弈中，高中教育所占比例不大，經(jīng)費(fèi)總量與高中教育發(fā)展需求仍有很大差距。以2009年為例，我國(guó)普通高中預(yù)算內(nèi)教育撥款為985.3億元，當(dāng)年國(guó)家預(yù)算內(nèi)教育撥款為12231億元，所占份額只有12.4%，而普通高校預(yù)算內(nèi)教育撥款達(dá)2191億元，普通高中不及普通高校的一半[1]。
　　2.家庭和個(gè)人分擔(dān)教育經(jīng)費(fèi)的比例偏高
　　隸屬于基礎(chǔ)教育范疇的普通高中教育實(shí)行“在中央政府領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)，分級(jí)管理，以縣為主”的體制，這種財(cái)政分擔(dān)主體過(guò)低的財(cái)政投入制度，在實(shí)踐中易受制于地方財(cái)力厚薄影響且無(wú)剛性制度約束，必然導(dǎo)致政府財(cái)政投入不足現(xiàn)象在一定程度上普遍存在。雖然同屬于基礎(chǔ)教育，但高中教育是非義務(wù)教育，從法理上說(shuō)應(yīng)該實(shí)行成本分擔(dān)的財(cái)政投入機(jī)制，這就導(dǎo)致了學(xué)生家庭和個(gè)人在教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)上的天然合理性。但是，教育成本加大、農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢、收費(fèi)制度不合理等諸多要素導(dǎo)致普通高中教育經(jīng)費(fèi)個(gè)人分擔(dān)比例過(guò)高，導(dǎo)致一系列家庭問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題和教育問(wèn)題大量存在，卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。據(jù)有關(guān)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，以縣域城鎮(zhèn)為計(jì)算對(duì)象，扣除物價(jià)等因素，學(xué)費(fèi)再加上在校生活費(fèi)、交通費(fèi)、資料費(fèi)和補(bǔ)課費(fèi)等，普通高中生一年的花費(fèi)大概在5000～6000元左右[4]。而且，高中階段教育收費(fèi)制度和教育費(fèi)用支出占家庭開(kāi)支比例不斷加大的事實(shí)直接影響到家庭對(duì)高中教育投資的信心，伴隨著高等教育就業(yè)難現(xiàn)狀的普遍存在，導(dǎo)致部分家庭在完成義務(wù)教育之后，就停止了對(duì)子女繼續(xù)接受高中教育的支持。
　　3.學(xué)費(fèi)負(fù)擔(dān)的地區(qū)差異比較明顯
　　上�？茖W(xué)教育研究院的沈百福研究員按照京津滬、東部、中部和西部四個(gè)等級(jí)，對(duì)全國(guó)31個(gè)省、市、區(qū)普通高中的生均教育經(jīng)費(fèi)、生均學(xué)費(fèi)及學(xué)費(fèi)占教育經(jīng)費(fèi)比例、生均教育撥款、普通高中教育經(jīng)費(fèi)中政府撥款所占比例等數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。結(jié)果顯示：我國(guó)普通高中生均學(xué)費(fèi)基本是發(fā)達(dá)地區(qū)高，欠發(fā)達(dá)地區(qū)低；普通高中教育成本個(gè)人分擔(dān)比例與城鄉(xiāng)居民的收入、支出沒(méi)有顯著的相關(guān)性；中部地區(qū)政府對(duì)普通高中教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)比例最低，導(dǎo)致了其普通高中經(jīng)費(fèi)總量中個(gè)人分擔(dān)比例最高，中部地區(qū)的農(nóng)民家庭在高中學(xué)費(fèi)方面負(fù)擔(dān)最重；財(cái)政投入力度與普通高中經(jīng)費(fèi)個(gè)人分擔(dān)比例是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。而且，運(yùn)用SPSS軟件，根據(jù)影響學(xué)費(fèi)的回歸模型進(jìn)行測(cè)算，得出山西、內(nèi)蒙古、安徽、湖北、湖南幾地普通高中生均學(xué)費(fèi)偏高，個(gè)人負(fù)擔(dān)過(guò)重[4]。
　　4.非政府資金的投資規(guī)模偏小
　　單純依靠政府投入進(jìn)行普通高中教育辦學(xué)，顯然也是不現(xiàn)實(shí)的，而目前民間資金和外資囿于制度安排和政策約束，對(duì)投資高中教育的意愿也不強(qiáng)。資本天生具有逐利性，而高中教育投資具有資金回報(bào)周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大、平均收益率低等特點(diǎn)，更為重要的是對(duì)于投資高中教育與辦學(xué)盈利之間關(guān)系上的爭(zhēng)論，導(dǎo)致民間資本望而卻步，不愿投資，或者是僅僅停留在資本的試探階段，不愿意開(kāi)展大規(guī)模資本投入和進(jìn)行深度的教育開(kāi)發(fā)。2000年左右，私人資本投資包括高中教育在內(nèi)的基礎(chǔ)教育比較活躍，但這十幾年的實(shí)踐經(jīng)歷證明，其辦學(xué)效果差強(qiáng)人意，資本的回收效益也與預(yù)期有不小的差距。利益誘致下的民間資本如何與高中教育的市場(chǎng)需求有機(jī)結(jié)合，仍是一個(gè)需要借力于體制改革和環(huán)境改善的系統(tǒng)性課題。
　　二、 普通高中經(jīng)費(fèi)投入問(wèn)題的原因分析
　　普通高中發(fā)展受制于教育經(jīng)費(fèi)投入，既有深層次的體制性因素，也有政府財(cái)力不足的原因；既有國(guó)家政策層面上的管理漏洞因素，也有監(jiān)管者認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)原因。
　　1.定性層面：高中教育的性質(zhì)定位不夠明確 　　關(guān)于高中教育性質(zhì)的爭(zhēng)論是與教育作為服務(wù)業(yè)態(tài)的產(chǎn)品屬性如何進(jìn)行界定息息相關(guān)的。根據(jù)薩繆爾森給公共產(chǎn)品進(jìn)行的特征界定，判定是否是公共產(chǎn)品，，一般有兩個(gè)基本依據(jù)，即是否存在消費(fèi)的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。同時(shí)具有這兩個(gè)特征的產(chǎn)品，則為公共產(chǎn)品；完全不具有這兩個(gè)特征的產(chǎn)品，則為私人產(chǎn)品；具有消費(fèi)上的部分競(jìng)爭(zhēng)性及排他性的產(chǎn)品，也就是說(shuō)，介于公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間的產(chǎn)品，則稱(chēng)之為準(zhǔn)公共產(chǎn)品[5]。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，高中教育具有私人和社會(huì)兩方面的屬性，應(yīng)該定位為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，一方面，普通高中教育具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，有私人產(chǎn)品的屬性，接受普通高中教育獲得的知識(shí)技能，可以增加受教育者的收益；另一方面，高中教育又具有公共產(chǎn)品的一些屬性，個(gè)人在接受高中教育后，素質(zhì)得到提高，有利于整個(gè)社會(huì)的進(jìn)步[6] 。長(zhǎng)期以來(lái)，一直糾結(jié)于教育在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的性質(zhì)判斷和高中教育的特殊性討論，沒(méi)有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致在理論界和社會(huì)各界存在一些認(rèn)識(shí)上的偏差，這也是責(zé)任主體出現(xiàn)缺位、錯(cuò)位等現(xiàn)象的源頭性因素之一。
　　2.認(rèn)識(shí)層面：高中教育的地位沒(méi)有引起重視
　　在整個(gè)教育體系中，高中教育處于承上啟下的紐帶位置，但與此同時(shí)，也導(dǎo)致部分人士把高中教育僅僅看成是“紐帶”，忽視了其作為一種教育層次的階段性特征和內(nèi)在發(fā)展要求。義務(wù)教育涉及到千家萬(wàn)戶(hù)，社會(huì)輿論關(guān)注度高，而且，基于重視基礎(chǔ)教育的慣性沿襲和政府對(duì)義務(wù)教育承擔(dān)根本責(zé)任的國(guó)際慣例，也由于地方教育行政主管部門(mén)受制于義務(wù)教育完成率的政績(jī)考核需要，所以不論在政策傾斜，還是資金投入上，義務(wù)教育均處于優(yōu)先發(fā)展位置。1999年高校大擴(kuò)招，掀開(kāi)了中國(guó)高等教育大眾化發(fā)展的序幕，基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)人才的需求、國(guó)民素質(zhì)提升的內(nèi)在需要和平衡市場(chǎng)與教育之間關(guān)系的諸多考量，政府投資高等教育的韌性和內(nèi)驅(qū)力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于包括義務(wù)教育在內(nèi)的基礎(chǔ)教育。在沒(méi)有總量增加的前提下，既有的教育利益格局不能合理進(jìn)行調(diào)整，這就導(dǎo)致在這十幾年的利益博弈過(guò)程中，在教育投資的份額分配中，高中教育一直處于被忽視和冷落的境地，“不上不下”、“不高不低”成為相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)社會(huì)對(duì)高中教育的形容。
　　3.經(jīng)濟(jì)層面：各級(jí)政府財(cái)力的確有限
　　改革開(kāi)放三十幾年，各級(jí)政府財(cái)政實(shí)力有著大幅度增強(qiáng)，但總體來(lái)說(shuō)，與教育和高中教育的內(nèi)在發(fā)展需要相比較，有限的投資的確讓高中教育發(fā)展捉襟見(jiàn)肘。有關(guān)數(shù)據(jù)表明，2002～2007年，我國(guó)人均財(cái)政收入從1472元提高到3884元，財(cái)政收入大大改善，普通高中生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)與人均財(cái)政收入比值卻從2002年的1.16∶1，降到2007年的0.71∶1[7]。導(dǎo)致政府財(cái)政投入不足的一個(gè)重要因素的確是財(cái)力有限，而且，在“發(fā)展就是硬道理”的政績(jī)觀(guān)和GDP考核制度驅(qū)動(dòng)下，政府投資經(jīng)濟(jì)發(fā)展既有應(yīng)有之義，也是理所當(dāng)然。排除急功近利的畸形發(fā)展觀(guān)和唯政績(jī)論的情緒化評(píng)論，地方政府把有限財(cái)力用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，的確無(wú)可厚非，只是在處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和教育發(fā)展以及各種類(lèi)型教育發(fā)展的關(guān)系上有所偏失罷了。
　　4.體制層面：教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制不健全
　　教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制存在著政策設(shè)計(jì)和操作程序上的漏洞，具體表現(xiàn)為教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算上的隨意性和經(jīng)費(fèi)劃撥使用時(shí)的貫徹不力，這與地方行政性因素干擾和人為力量的介入有很大關(guān)系。也就是說(shuō)，在高中教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)中，經(jīng)常存在無(wú)錢(qián)可用、移作他用、用不到位和利用效果極差等系列現(xiàn)象。
　　三、 構(gòu)建普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制的政策建議
　　為促進(jìn)普通高中的可持續(xù)發(fā)展，有效解決普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入的相關(guān)問(wèn)題，政府需要履行教育投入責(zé)任，不斷加大經(jīng)費(fèi)投入力度；鼓勵(lì)民間投資和社會(huì)投資，構(gòu)建多元化投資體系；擴(kuò)大資助對(duì)象范圍，完善普通高中學(xué)生資助體系；加大教育轉(zhuǎn)移支付制度，平衡高中教育發(fā)展的地區(qū)差距。
　　1.政府需要履行教育投入責(zé)任，加大高中教育經(jīng)費(fèi)投入額度和力度
　　近年來(lái)，盡管各級(jí)政府加大了對(duì)普通高中的教育投入，但政府的主要責(zé)任并沒(méi)有得到充分體現(xiàn)。在下一步發(fā)展中，應(yīng)該加大政府的投入責(zé)任，保證普通高中預(yù)算內(nèi)教育撥款占總投入的比例達(dá)到50%以上。參照國(guó)外部分國(guó)家高中教育免費(fèi)和廣東珠海等地12年基礎(chǔ)教育全部免費(fèi)的做法，隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的逐步增強(qiáng)，可以考慮實(shí)行高中階段義務(wù)教育免費(fèi)制度的推行，這是責(zé)任政府在教育擔(dān)當(dāng)上最根本的要求。
　　2.鼓勵(lì)民間投資和社會(huì)投資，構(gòu)建多元化投資體系
　　普通高中教育屬于基礎(chǔ)教育，是地方性準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有極大的外部正效應(yīng)，政府投資具有天然的正當(dāng)性，這也是參考發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展普通高中教育的有效做法得出的結(jié)論。目前，我國(guó)的普通高中教育屬于非義務(wù)教育的范疇，應(yīng)該努力構(gòu)建形成以政府財(cái)政投入為主，政府、居民和社會(huì)組織共同投資的多元化投資體制。鼓勵(lì)民間投資和社會(huì)投資，需要教育體制的創(chuàng)新、保障政策的完善和社會(huì)環(huán)境的改善，創(chuàng)設(shè)資本流動(dòng)和投入的體制環(huán)境，空間廣闊，前景遠(yuǎn)大。
　　3.擴(kuò)大資助對(duì)象范圍，完善普通高中學(xué)生資助體系
　　雖然不少地區(qū)關(guān)于高中教育階段貧困學(xué)生的資助政策有不少的實(shí)踐探索，但國(guó)家政策層面把高中階段的資助政策依然排除在國(guó)家資助政策體系之外，國(guó)家制訂了義務(wù)教育、職業(yè)教育和高等教育等較為完善的資助政策，但在普通高中貧困家庭學(xué)生的資助政策上仍處于空白。在教育發(fā)展依托項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)的態(tài)勢(shì)中，高中教育在專(zhuān)項(xiàng)工程依托方面也處于空白狀態(tài)。義務(wù)教育國(guó)家設(shè)有寄宿制學(xué)校工程、危改工程、“普九”工程等，高等教育國(guó)家設(shè)有“985工程”、“211工程”等，而普通高中教育國(guó)家沒(méi)有一項(xiàng)支持事業(yè)發(fā)展的工程項(xiàng)目，無(wú)疑，在教育大發(fā)展格局中，也處于被動(dòng)的弱勢(shì)地位。
　　4.加大教育轉(zhuǎn)移支付力度，平衡高中教育發(fā)展地區(qū)差距
　　區(qū)域間經(jīng)濟(jì)水平與財(cái)政發(fā)展的不均衡是教育區(qū)域發(fā)展不平衡的根本原因，為縮小區(qū)域間教育發(fā)展的差別，促進(jìn)教育公平，應(yīng)加大中央和省級(jí)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，規(guī)范教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，使地方政府有能力增加對(duì)普通高中的教育投入，縮小其與全國(guó)平均水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，促進(jìn)普通高中教育的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展[8]。
　　參考文獻(xiàn)
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　　[3] 唐麗靜.從財(cái)政學(xué)角度分析我國(guó)普通高中教育.教育財(cái)會(huì)研究，2008（6）.
　　[4] 沈百福.我國(guó)普通高中學(xué)費(fèi)的地區(qū)差異分析.當(dāng)代教育論壇，2006（5）.
　　[5] Samuelson，Paul A.The Pure Theory of Public Expenditure.Review of Economics and Statistics.36（November），1954.
　　[6] 陳文嬌.高中教育成本分擔(dān)的理論與實(shí)證分析.江西教育科研，2007（7）.
　　[7] 沈百福.我國(guó)普通高中教育投入評(píng)價(jià).上海教育科研，2009（1）.
　　[8] 李芙蓉.我國(guó)普通高中教育投入現(xiàn)狀分析.教育發(fā)展研究，2008（11）.

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