【摘要】 問題金融機構的動用財政資金救助方式,雖然其在實踐中使用較為頻繁,但其政救助資金退出工作卻相當滯后。表現(xiàn)為一方面財政救助問題金融機構本身缺乏立規(guī)制,另一方面在用于救助的財政資金退出方面也缺少相應法律機制的安排。而做好財政資金退出工作,就不能完全做好問題金融機構財政救助工作,因為財政資金大量損失,直接損害納稅人權益,加之金融業(yè)的特殊性,就會引起金融風險向財政險的轉移,最終后果不堪設想。問題金融機構財政救助資金退出機制是有關財政救資金退出的原則、實現(xiàn)方式等制度的總和,其在問題金融機構救助后續(xù)監(jiān)管中占有要地位,是保障財政資金安全、保護納稅人權益不受侵害,提升我國問題金融機構助水平,維護金融業(yè)安全穩(wěn)定的重要保證。文章共分為四部分：第一部分,主要闡述了問題金融機構財政救助資金退出機含義及其構建意義；第二部分主要從我國問題金融機構財政救助實踐出發(fā)分析財政助資金退出在政策性、法律性方面存在的問題；第三部分,介紹域外相關經(jīng)驗以期我國問題金融機構財政救助資金退出機制的塑造提供借鑒；第四部分,塑造我國問金融機構財政救助資金退出機制,并得出相關結論。 

1 問題金融機構財政救助資金退出機制的含義與意義

1.1問題金融機構財政救助資金退出機制的概念

1.1.1問題金融機構財政救助資金退出機制的含義

問題金融機構財政資金救助是政府救助的方式之一，指的是直接向問題金融機構提供財政援助資金（其實對于問題金融機構減免稅費也是財政資金向問題金融機構提供援助的方式，因為稅費減少，就造成財政資金從籌集之初的直接減少，這可以稱之為財政資金對于問題金融機構的間接救助）。本文所研宄的問題金融機構財政救助資金，是指政府救助問題金融機構所直接提供的財政資金，可以毫不夸大的說，國家財政是以財政資金為中心的，中央政府和地方政府的財政收支構成了財政資金的主要部分，此外，與國家財政有關系的企業(yè)、事業(yè)和行政單位的貨幣性收支也是財政資金的組成部分。財政資金的這些成分組成決定了其在一國社會資金中的主導地位，進而對社會資金的運營產(chǎn)生巨大的控制力和影響力。而我們財政救助恰恰動用的就是財政資金，稅收收入和企業(yè)上繳的部分稅后利潤則構成了財政資金的主體部分。財政資金的主要來源決定了其具有如下特點：首先，具有強制性，籌集財政資金是相關人的強制義務；第二，具有行政性，財政資金是政府及其所屬機構直接掌握支配的資金，其資金的使用是直接為行使和實現(xiàn)國家職能的需要；第三，具有無償性，資金的籌集和撥付是無償分配的，盡管有部分國家采取國家信用的方式，即以國家為債務人或債權人形式征集或發(fā)放，但多以無償為主；第四，國家作為財政資金使用的主體，繳納資金者或接受撥付資金者都是與國家政權直接發(fā)生關系。這也體現(xiàn)了財政資金具有調整資源分配以及國家與相關人之間的分配關系。上述財政資金特征也可以看出財政資金具有來源廣泛、可靠，數(shù)量充足等特點，這也是各國多次動用財政資金展開問題金融機構救助的原因之一。

鑒于國外已有公共資金救助體系（例如美國），為了更好地把握問題金融機構財政資金救助相關概念，需注意財政資金與公共資金的區(qū)分：從字面上理解，公共資金首先具有公共性，并且在國內外對其已達成共識，就是各級政府擁有其所有權、使用權，這一點與財政資金的屬性大同小異；第二，從公共資金用途來看，用途具有“公共性”，因為公共資金主要用于社會公共事業(yè)，與財政資金的用途也頗為一致。通過上述分析可見，公共資金與財政資金基本同義。如果從公共性的角度而言，國外的中央銀行的最后貸款和存款保險機構的資金援助，亦具有公共資金的屬性，但是立足我國金融業(yè)現(xiàn)狀，在中央銀行最后貸款人的立法尚不明確，存款保險機構缺位的情況下，本文所研究的是財政資金救助問題金融機構的退出機制，不包括最后貸款人和存款保險資金的退出機制。

1.2問題金融機構財政救助資金退出機制的意義

1.2.1問題金融機構財政救助資金退出機制的必要性

叢林法則、優(yōu)勝劣汰是市場的基本法則，只有進退有序的機制才能使得制度運轉有效，這已經(jīng)成為多數(shù)人的共識。雖然在問題金融機構救助領域，一直爭議有關“政府參與金融機構救助是否應當還是完全依賴市場機制”的話題，但各國基于類似金融業(yè)的特殊性和其他一些原因，大多國家面臨問題金融機構時，幾乎都采取了救助，其中當屬動用財政資金的救助效果最為顯著，使用次數(shù)也較為頻繁。然而在此過程中，我們不能忽略財政救助資金的退出問題，只有形成退出機制，才能保障財政資金的真正安全，進而實現(xiàn)財政資金的循環(huán)利用。問題金融機構財政救助資金退出機制之所以具有必要性，主要源于金融業(yè)的特殊性、財政資金救助問題金融機構具有合理性且財政資金救助問題金融機構效果顯著，以及財政資金救助問題金融機構后又會產(chǎn)生一系列負面效應，這些既是財政救助資金構建的必要性和意義所在，也是其得以構建的基本前提。

1.2.1.1金融業(yè)的特殊性

金融業(yè)具有區(qū)別于一般企業(yè)的特殊性。金融業(yè)在一國經(jīng)濟中居于重要地位，源于金融業(yè)是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，而作為金融業(yè)的微觀單元的金融機構，就往往成為整個經(jīng)濟體系的中心環(huán)節(jié)。金融業(yè)又是一個高度信息不對稱的公共行業(yè)，嚴重依賴外部資金來源和公共信任；因而相比其他行業(yè)，金融業(yè)又是一個高風險的行業(yè)；一旦出現(xiàn)問題金融機構，即可能產(chǎn)生風險傳遞，不僅會威脅金融業(yè)自身生存，也會影響著千家萬戶，更可能在金融市場上產(chǎn)生一種負外部性，更為嚴重的是造成金融系統(tǒng)性風險進而帶來整個經(jīng)濟社會的不穩(wěn)定，這也是其特殊性實質所在。鑒于金融業(yè)的特殊性，各國政府不得不對金融機構進行監(jiān)管，尤其當金融機構出現(xiàn)問題時，監(jiān)管機構還不得不慎重對待，小心處理，而不能像普通企業(yè)那樣任由其遵循“自由競爭，優(yōu)勝劣汰”的市場規(guī)律，而須對具有系統(tǒng)性影響的金融機構進行救助。

2 我國問題金融機構財政救助資金退出的問題

設計問題金融機構財政救助資金退出機制需要考慮一系列相關因素，而這些相關因素又成為分析問題金融機構財政救助資金退出機制在我國現(xiàn)狀的切入點。目前我國對于問題金融機構財政救助資金退出的關注，僅限于在具體的動用財政資金救助實踐中，為了保障財政資金能夠得到退出，而實行的一種限制性約束，比如國家?guī)椭鷩�有銀行改制期間，對銀行高層管理者進行約束，相關人不能在財政資金救助過程中獲利，從而保障財政資金的安全。但是并未把財政救助資金退出工作作為財政救助的考慮的關鍵節(jié)點，也并未形成一種長效機制，這樣的現(xiàn)狀就造成了如今我國法律上對財政救助資金退出的相關規(guī)定的缺失，救助實踐中缺乏對于保障財政資金退出的有效約束的約定條款，當然在具體財政救助之時不會因為考慮財政資金退出問題而充分選擇合適的資金救助方式（例如，注資這種財政資金救助方式可以轉化為股權，也可以轉化為債權，而具體轉化為何種權利形式更有利于保障財政資金的退出這是有很大差別的，而在財政救助問題金融機構之初，是并未做出如此考慮的）。具體而言，問題金融機構財政救助資金退出機制的問題主要表現(xiàn)為政策性問題和法律性問題。

2.1我國問題金融機構財政救助資金退出的政策性問題

政策性問題，與我國具體國情是分不開的，這些問題是歷史遺留，對此只能面對，而無從選擇，我們能做的就是將此類問題分析清楚后而將其產(chǎn)生的負效應，減至最低。

2.1.1政策性原因導致我國問題金融機構大量產(chǎn)生

只有弄清楚成因，才能找到正確的解決辦法，即能夠對癥下藥，對于問題金融機構的救助領域尤其如此。問題金融機構形成原因有很多，但在我國特殊體制下，其有很大部分原因是源于我國政策所引發(fā)的。主要表現(xiàn)為：第一，歷史遺留問題的拖累（例如四大國有銀行分設時資本金撥付不足造成國有商業(yè)銀行不符合相關穩(wěn)健運營的指標）；第二，計劃經(jīng)濟時代由政策性銀行承擔了大量財政職能而給金融機構造成巨大負擔；第三，當?shù)卣�府為了自身政績或利益而對金融機構不當?shù)男姓�干預；第四，國有局面下導致的金融機構所有人缺位進而造成有人花錢，無人承擔責任等。另外，監(jiān)管乏力、沒有完善的市場機制同樣會導致問題金融機構的形成。中國已有救助實踐中，在沒有清楚分析具體問題金融機構的成因基礎上，就想當然的進行救助，這樣的救助，不僅起不到救助效果，反而會造成財政資金的不應有浪費。當然，從另一個角度而言通過上述分析，采用財政資金救助問題金融機構具有合理性，但是這仍然造成對財政資金量上的損失浪費，長此以往，仍會產(chǎn)生一系列令人措手不及并心生畏懼的負外部性。只是明確了問題金融機構成因的救助可能將會從一定程度上保障財政資金使用的效益性，但仍然需要安排財政救助資金退出機制。

2.2我國問題金融機構財政救助資金退出的法律性問題

我國目前問題金融機構財政救助資金退出的法律性問題，主要表現(xiàn)為財政救助實踐中，相關人員的權責不明晰，例如財政救助本身權力缺乏法律約束，被救問題金融機構在接受救助期間具有何種權利、義務、責任沒有明確規(guī)范，更不用談及對財政資金退出的明確法律規(guī)范，進而導致實踐過程中用于救助的財政資金的有去無回。另一方面表現(xiàn)為財政資金救助過程中，違背了法律應有的公平、公開、透明等價值追求，表現(xiàn)為公眾對于財政資金救助問題金融機構使用過程和財政資金回收情況缺乏知情權，進而缺少監(jiān)督機制，更進一步加深了問題金融機構財政資金不退出問題。

2.2.1現(xiàn)行法律有關財政救助資金退出的規(guī)定的缺失

2.2.1.1財政資金救助主體不明確

財政資金救助問題金融機構有其合理性基礎，那么是否有其法律依據(jù)呢？我國目前的法律位階是憲法為國家第一大法，法律次之，行政法規(guī)再次之，相關的規(guī)章再次之，以此類推。從中，我們可以翻查，哪一條是規(guī)定了財政部救助問題銀行的職責呢？答案是否定的。財政部法律上能否作為財政資金救助問題金融機構的主體，及其具體職責在目前現(xiàn)行的我國法律中是沒有明確規(guī)定的。例如我國《憲法》中有規(guī)定國務院可以行使下列職權，其中的第（三）項規(guī)定：國務院有權規(guī)定各部和各委員會的任務和職責�！敦斦�法》和《國務院組織法》在我國理應作為規(guī)范國務院相關權力和職責的主要立法，卻沒有對“財政部應承擔救助問題金融機構的任務和職責”加以法律上的規(guī)定。在我國《預算法》也沒有規(guī)定財政部門關于問題銀行的處理問題�？傊�財政部門參與問題銀行處理的法律依據(jù)是不足的，至少是非常含糊的。對于財政部的救助職責缺乏法律規(guī)制，僅屬于具有合理性的發(fā)揮政府職能的應有之義，而負有怎樣的救助職責，有多大的救助權限，沒有明確立法，也沒有相應的法規(guī)、政策規(guī)定，而這種現(xiàn)狀會直接引發(fā)財政救助實踐中隨意性過大，標準，規(guī)則等的缺失，也會造成救助實踐中產(chǎn)生模棱兩可的局面，從而造成救助實踐中對財政資金的運用任意化嚴重，大有浪費財政資金之嫌，置財政資金處于不安全狀態(tài)。

3問題金融機構財政救助資金退出的域外經(jīng)驗..........17

3.1域外多樣化的財政資金救助方式的實踐.........17

3.1.1財政充當最后貸款人.......17

3.1.2財政資金直接撥付存款保險公司.........17

3.1.3以財政資金為基礎，成立臨時或專門的機構處理問題金融機構........18

3.1.4以財政資金為基礎的注資........18

3.1.5以財政資金為基礎，政府擔當保證人.......18

3.1.6政府為主體的發(fā)債方式........19

4塑造我國問題金融機構財政救助資金退出機制的建議......23

4.1確立問題金融機構財政救助資金退出基本原則.........24

4.1.1財政資金退出法治原則..........24

4.1.2維護穩(wěn)定原則........24

4.1.3信息公開與披露原則......25

4.1.4財政救助資金退出的準市場化原則.........25

4.1.5責任須追究原則.......26

4.1.6納稅人權益須保護原則........26

4.1.7合同退出與法定退出組合適用原則....26

4 塑造我國問題金融機構財政救助資金退出機制的建議

通過觀察美國、歐盟等國在問題金融機構公共資金救助方面的實踐，可見問題金融機構財政救助資金退出的實現(xiàn)形式有合同式退出和法定式退出兩種。具體而言，合同式退出，主要通過救助個案中，救助主體與被救方簽訂契約，在契約中約定一些有利于償還財政資金的限制性條款；而法定式退出，則主要通過立法規(guī)定了一系列有關救助原則、救助標準、救助條件、救助方式以及救助程序等來約束動用財政資金進行救助時最終能夠確保收回成本，從而讓合同式退出與法定式退出互相配合，實現(xiàn)二者優(yōu)勢互補，共同保證財政資金的安全退出。我國在塑造問題金融機構財政救助資金退出機制也可以借鑒這些方式，并確立退出的基本原則。

4.1確立問題金融機構財政救助資金退出基本原則

4.1.1財政資金退出法治原則

財政資金的退出須遵循法治原則。其法治原則第一要求退出要有法可依，以國家現(xiàn)行法律、法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)，并且不斷進行修訂來完善法律法規(guī)；第二要保障法得以實施，即在既有的法律體系框架內，執(zhí)法必嚴的決心和態(tài)度應是執(zhí)法部門的必備品質。這樣的有法可依、執(zhí)法必嚴勢必能夠保障法律的權威，實現(xiàn)財政資金退出工作的可預見，更能從一定程度上防范財政資金不退出。

4.1.2維護穩(wěn)定原則

問題金融機構財政救助資金退出機制的設計旨在化解風險，保障納稅人權益，然而這本身又會蘊含著一個悼論。為什么呢？財政資金的退出工作定然會牽涉到相關利益人（金融機構、存款人、貸款人的多方利益），這些相關利益人都是不愿意財政資金退出的，進而可能制造新的風險，這樣就可能引發(fā)金融體系的動蕩，甚至引起整個社會的震蕩，所以在問題金融機構財政救助資金退出工作中，處理好多方的利益關系是至關重要的環(huán)節(jié)當然更需要依法維護儲戶的合法利益，力爭把振蕩化解在萌芽中，從而實現(xiàn)努力維護經(jīng)濟社會的穩(wěn)定。

結論

問題金融機構財政救助資金退出機制是一個涉及金融、財政交叉領域的保障國家財政資金安全性的制度安排。塑造問題金融財政救助資金退出機制旨在，一則直接防范被救問題金融機構不退還財政資金造成的財政損失，從而保障了納稅人的權益；二則防范國有金融機構形成救助惰性和依賴性，造成更大的金融、財政風險而引發(fā)的系統(tǒng)性風險�？梢哉f我們救助的最終目的就是一是保障金融系統(tǒng)穩(wěn)定健康發(fā)展，二是保障財政資金安全，從而保障了納稅人權益。為此，我們不能停留在就機制談機制的層面，財政資金退出機制的有效塑造，還需要多方面的共同努力，有賴于我國資本市場的發(fā)達，有賴于我國市場經(jīng)濟的高度發(fā)展，國家金融救助體系的健全等，而當前首要要求中央銀行和政府方面及其他金融監(jiān)管機構協(xié)同努力，中央銀行對問題金融機構救助之初，要與各金融監(jiān)管機構協(xié)商，以期從最初維度降低國有資金使用頻數(shù)，從而避免發(fā)生動用財政資金救助的情形，可以說當動用財政資金救助時都是萬不得已之際才用之，正是財政資金這種代表納稅人權益的特殊性，所以我們要慎用之，才要建立退出機制保護它。

問題金融機構財政資金退出機制存在于問題金融機構獲得財政資金之后，即為問題金融機構的后續(xù)監(jiān)管過程中。為了完善財政資金退出機制，還有賴于相關配套措施的協(xié)助，例如我國目前存款保險制度缺位，對于央行充當最后貸款人職能也缺乏明確法律規(guī)范；因此須要健全整個動用公共資金救助問題金融機構的救助體系，進而保障作為重要組成部分之一的問題金融機構財政救助中財政資金的功成身退。
 

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