【摘要】 近年來，作為郊區(qū)快速城市化的特大城市代表,上海積極推進大型居住社區(qū)的建設，并取得了明顯的成效。隨著部分項目的落成，大型居住社區(qū)工作的難點和重心逐漸由基地建設為主逐步向社會管理轉(zhuǎn)移。郊區(qū)傳統(tǒng)社區(qū)管理模式已經(jīng)不能適應發(fā)展的需要。面臨城市建設運行和管理、民生服務保障方面的新情況、新問題，上海采取了“鎮(zhèn)管社區(qū)”的社區(qū)管理新機制，在保持鎮(zhèn)現(xiàn)有行政區(qū)劃和鎮(zhèn)建制不變的前提下，以“加強黨的領導、優(yōu)化社區(qū)服務、推進社區(qū)共治、促進居委自治”為要求，對鎮(zhèn)域內(nèi)區(qū)域較廣、規(guī)模較大的城市化社區(qū)或因保障性住房、市政項目建設動遷的城市化社區(qū)，采用與農(nóng)村社區(qū)相區(qū)別的政策和行政手段，著力緩解人口大量導入和公共服務相對不足的矛盾，實施直接或間接管理的一種模式。航頭鎮(zhèn)在城市化大背景下為完善基層群眾自治制度而選擇了“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式，積極搭建社區(qū)協(xié)商共治平臺，積極鼓勵社會組織參與社區(qū)公共服務，著力建設社會生活共同體。本文期望通過對浦東新區(qū)航頭鎮(zhèn)大型居住社區(qū)的研究分析，探索“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式在大型居住社區(qū)管理中的運用和探索。本文詳細論述了“鎮(zhèn)管社區(qū)”的含義，對“鎮(zhèn)管社區(qū)”在浦東新區(qū)的幾種主要模式和基本做法進行了概括和闡述，分析了大型居住社區(qū)發(fā)展面臨的內(nèi)外部因素，揭示了“鎮(zhèn)管社區(qū)”與傳統(tǒng)社區(qū)管理的區(qū)別。以航頭鎮(zhèn)為個例對“鎮(zhèn)管社區(qū)”的治理模式、運行機制等進行實證分析，提出“鎮(zhèn)管社區(qū)”的主要成效在于有效整合區(qū)域資源、體現(xiàn)基層民主自治的方向以及黨組織的核心作用。本文以公民社會理論、治理理論、社區(qū)共同體理論為基礎，探索在城市化進程中大型居住社區(qū)中社區(qū)管理的共性和規(guī)律性，致力于找到完善“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式的方法和途徑。以問題為導向，針對“鎮(zhèn)管社區(qū)”體制在實行過程中遇到的一些困境，提出了強化黨組織領導力、完善管理組織框架、構(gòu)建社區(qū)共享平臺、合理發(fā)揮社會組織作用這四項完善建議。 

第一章 導論

中國城市社區(qū)建設已經(jīng)走過 20 多年的歷程，不僅在滿足人民群眾生活基本需要、化解改革進程中的社會矛盾、倡導良好的社會風尚、保障改革順利進行等方面發(fā)揮了不可替代的作用，也為構(gòu)建社會主義和諧社會提供了有益經(jīng)驗。隨著改革開放的深入，中國原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在不斷加速的城鎮(zhèn)化進程中轉(zhuǎn)型。市場經(jīng)濟的發(fā)展促使社會流動性增強，傳統(tǒng)的單位體制逐漸瓦解。社區(qū)成為維持社會秩序的重要組織形式。我國社區(qū)建設興起于 20 世紀八九十年代，1986 年，民政部第一次在政府決策中引入“社區(qū)”這一概念。民政部在 2000 年發(fā)布的《關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》中指出：“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體。”當前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關鍵時期，經(jīng)濟社會的巨大變化、人們生活方式的改變、各類社會矛盾的暴露、居民生活需求的多樣化都在人際關系集中的社區(qū)內(nèi)反映出來，給社會管理帶來了新的挑戰(zhàn)。大型居住社區(qū)是在吸取上海居住區(qū)規(guī)劃發(fā)展歷程經(jīng)驗的基礎上，結(jié)合當前新市鎮(zhèn)規(guī)劃實施和周邊的建設發(fā)展條件，迎合社會需要而構(gòu)建起來的。無論在規(guī)劃理論、建設實踐和運行機制上都具有實驗性和前瞻性意義。早在 2003 年、2005年，上海分兩批規(guī)劃了用地面積約 25 平方公里的大型居住社區(qū)原基地，主要分布在寶山顧村、南匯周康航、嘉定江橋、浦東曹路、閔行浦江松江泗涇、青浦華新等地區(qū)，加上 2008 年推進的浦東三林經(jīng)濟適用住房基地，規(guī)劃總建筑面積約2600 萬平方米、住宅面積約 1900 萬平方米。自 1990 年開發(fā)開放以來，上海浦東新區(qū)經(jīng)濟的迅猛發(fā)展舉世矚目，而在經(jīng)濟開發(fā)和政策安排的雙重外力影響下，其城市化進程也異常迅速；2010 年底，浦東新區(qū)有 13 個街道、25 個鎮(zhèn)，752 個居民委員會和 393 個村民委員會，其中46%的城市化區(qū)域都分布在“城郊結(jié)合部”。浦東作為改革開發(fā)開放的前沿陣地和綜合配套改革示范區(qū)，針對快速城市化特點和大區(qū)域管理要求，為滿足大規(guī)模人口遷入和集中居住的服務需求，積極進行社區(qū)管理制度創(chuàng)新，探索實踐“鎮(zhèn)管社區(qū)”管理體制。“鎮(zhèn)管社區(qū)”概念是 1993 年浦東原嚴橋鎮(zhèn)（現(xiàn)屬于花木街道）最早提出的，指的是“在現(xiàn)有的行政架構(gòu)下，以黨的領導為核心，以社區(qū)共治為方向，以基層自治為基礎，在鎮(zhèn)與居委之間搭建覆蓋各居住區(qū)的綜合性管理平臺、網(wǎng)絡化服務平臺和協(xié)商式共治平臺，從而形成公共管理服務有效下沉、社區(qū)自治共治逐步發(fā)育的一種社區(qū)管理模式”1。

第一節(jié) 研究背景及研究意義

一、研究背景隨著城市化進程的不斷加快，上海積極推進大型居住社區(qū)規(guī)劃建設。自 2003年起上海先后在浦東、寶山、閔行、奉賢、嘉定、青浦、松江 7 個區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃、組織實施 37 個大型居住社區(qū)建設2。浦東新區(qū)范圍內(nèi)目前規(guī)劃布點有 12 個大型居住社區(qū)。圍繞上海市大型居住社區(qū)總體規(guī)劃和推進目標，浦東新區(qū)大型居住社區(qū)建設取得了積極成效，周康航、三林等大型居住社區(qū)基地基本建成，居民開始陸續(xù)入住。大型居住社區(qū)建設時間緊、基地多、任務重、要求高，人口結(jié)構(gòu)復雜，管理難度較大。隨著部分基地的建成，大居工作難點和重心由基地建設為主逐步向社會管理轉(zhuǎn)移。在“強鎮(zhèn)優(yōu)街”原則和“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式下，大居的社區(qū)服務和公共管理由所在鎮(zhèn)負責，使相應鎮(zhèn)建設和管理等公共支出大幅度增加。受到一些制度設計的先天性限制，“鎮(zhèn)管社區(qū)”運作也凸顯了一些問題。其中最顯著的問題在于，大居居民從市區(qū)搬到市郊，對社區(qū)運行和管理提出更高要求。因此迫切需要對大居“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式下的社會管理工作進行研究并作出制度性安排，在充分發(fā)揮鎮(zhèn)政府在大居建設及管理中作用的同時，明確區(qū)、鎮(zhèn)、社區(qū)各級相應的事權(quán)和財權(quán)。

第二節(jié) 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀分析

一、國外研究綜述國外社區(qū)的發(fā)展和管理是伴隨著資本主義的興起而開展的，最早可以追溯到西方社會的福利救濟活動。斐迪南·滕尼斯在《共同體與社會》一書中第一次系統(tǒng)地描述了社區(qū)，也標志著社區(qū)理論的誕生。滕尼斯認為，社會和社區(qū)都是被假設出來的極端的結(jié)構(gòu)，雖然它們都可以作為一種理想的社會關系，但是二者卻是截然不同的對立物。20 世紀初，許多歐美國家興起的“睦鄰運動”，旨在促進社區(qū)成員的溝通和融合，培養(yǎng)社區(qū)成員的自治和互助精神。到 20 世紀中葉，面對戰(zhàn)后重建的繁重任務，許多國家把社區(qū)建設和管理提上議事日程。20 世紀 90 年代前后，以美國學者奧斯特羅姆夫婦為核心的學者提出了多中心治理理論后，給西方國家的社區(qū)治理帶來了新的挑戰(zhàn)，治理理論由此興起。庫伊曼的《現(xiàn)代的治理》、全球治理委員會的《我們的全球伙伴關系》、羅茨的《新的治理》等研究成果相繼傳入我國。“治理”超過了傳統(tǒng)意義上國家對社會的“統(tǒng)治”概念，打破了社會科學中傳統(tǒng)的兩分法思維，即國家和社會、公共部門和私人部門、計劃和市場等。作為一種政治管理方式，它更加強調(diào)都是協(xié)調(diào)，是過程以及持續(xù)的互動，致力于兩者的合作管理。治理理論認為各國政府并不完全壟斷一切合法權(quán)利，政府之外還有一些其他機構(gòu)和單位負責維持秩序，參與經(jīng)濟和社會調(diào)節(jié)3。西方的社區(qū)治理認同社區(qū)存在多個治理主體，例如，政府、公眾、市場組織、非營利組織等，它們都有責任、有權(quán)力參與解決社區(qū)公共事務，這些主體相互合作并形成一個自治網(wǎng)絡。國外一般將社區(qū)治理模式分為行政主導型治理模式、混合型治理模式和自治型治理模式三種類型。行政主導型治理模式的主要特點是政府行為和社區(qū)行為結(jié)合緊密，政府部門設有專門的社區(qū)管理機構(gòu)，在社區(qū)中設有各種形式的派出機構(gòu)，行政性較強、官方色彩濃厚。采用這種模式的主要是新型的工業(yè)化國家，以新加坡為代表�；旌闲椭卫砟Ｊ浇Y(jié)合了自下而上的社區(qū)自治模式和自上而下的政府主導模式的特點，政府對社區(qū)工作進行規(guī)劃、指導、撥款，但這種干預比較寬松。采用混合模式的國家有日本、丹麥、瑞典、挪威、芬蘭等。

第二章 “鎮(zhèn)管社區(qū)”的興起

第一節(jié) 快速城市化下的大型居住社區(qū)

一、作為新生事物的大型居住社區(qū)住房問題關乎民生，是政府和公眾關切的重大社會問題，它與教育問題、醫(yī)療問題并稱為中國社會的新三座大山。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，人們的住房需求有增無減，并且對于住房的質(zhì)量提出了更高的要求。為了緩解住房問題，我國出臺了一系列的住房政策，尤其加大了保障性住房的集中建設。這些集中建設的保障性住房，相連成片，從而形成了新的社區(qū)。在很多情況下，這里居住的居民收入普遍較低，勞動技能水平也不高，因此，一定程度上講，保障性住房構(gòu)成了社會弱勢群體的集聚區(qū)。上海是全國住房改革的先行之地，近年來，為適應社會對于住房供給和保障的發(fā)展需求，在“兩規(guī)合一”的空間指導下，上海市探索出了一種住宅集群規(guī)劃和建設的新途徑，即開展大規(guī)模的保障房建設。自 2003 年起，上海開始規(guī)劃以保障房為主的大型居住社區(qū)建設，先后出臺了《上海市大型居住社區(qū)規(guī)劃設計導則（試行）》、《上海市保障性住房建設導則》等政策文件，目前已有三十多個大型保障性住房基地開工建設。大型居住社區(qū)在市域內(nèi)的布點和推行，是在回顧上海居住區(qū)規(guī)劃與建設的發(fā)展歷程和經(jīng)驗的基礎上結(jié)合當前的社會現(xiàn)實而進行的。大型居住社區(qū)用地規(guī)模一平方公里計算，導入人口大多在 5 萬到 10 萬或 10 人萬以上，而且多余城區(qū)或鎮(zhèn)區(qū)毗鄰相接。6大型居住社區(qū)的選址躲在市區(qū)周邊和郊區(qū)，它的建立對于城市中心區(qū)的人口疏散、地理空間內(nèi)人口的再分配、城市交通格局重構(gòu)、公共資源的重新配置等都產(chǎn)生著重要的影響。以上海市浦東新區(qū)為例，目前規(guī)劃有 12 個大型居住社區(qū)：其中四個由上海市政府負責建設，航頭、周浦、康橋三處已經(jīng)建成，三林大型居住社區(qū)也已竣工，逐步入住；浦東新區(qū)負責建設曹路南北塊、周康航拓展、航頭拓展及惠南民樂五個大型居住社區(qū)；川沙、臨港和惠南還在規(guī)劃中。上述 12 個大型居住區(qū)總建設用地面積 3520 公頃、可建住宅面積 3281 萬平方米，規(guī)劃人口 90 萬。

第二節(jié) “鎮(zhèn)管社區(qū)”的針對性

隨著改革開放的推進和社會轉(zhuǎn)型的加速，中國社會體制和社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了整體性變遷，經(jīng)濟社會發(fā)展的同時也增加了社會管理的難度和復雜性，這就使得社區(qū)在城市管理方面承擔更為重要的角色。2011 年，中國的城市化率達到 51.3%，中國城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口，中國城市化進入關鍵發(fā)展階段12。預計到 2020年，中國城市化將達到 55%，其間 1.5 億中國人將完成從農(nóng)民到市民的空間、身份轉(zhuǎn)換13。屆時，城市社區(qū)將成為各類社區(qū)中占主導地位的居民生活區(qū)域。中國城市社區(qū)建設已經(jīng)走過 20 多年的歷程，不僅在滿足人民群眾生活基本需要、化解改革進程中的社會矛盾、倡導良好的社會風尚、保障改革順利進行等方面發(fā)揮了不可替代的作用，也為構(gòu)建社會主義和諧社會提供了有益經(jīng)驗14。城市社區(qū)的主要特點：人口數(shù)量多，異質(zhì)性強；組織結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)復雜；社區(qū)居民生活方式差異性大；家庭的規(guī)模小且功能弱化；社區(qū)成員之間人際關系較為松散，血緣關系淡化；經(jīng)濟、政治、文化相對發(fā)達；社區(qū)服務設施、物質(zhì)條件相對齊全15。根據(jù)城市社區(qū)管理活動的主體不同，社區(qū)管理模式主要分為企業(yè)主導型、政府主導型、市場主導型和社區(qū)自治型四種類型。一是企業(yè)主導型管理模式。它形成于計劃經(jīng)濟時代，企業(yè)對社區(qū)內(nèi)包括房產(chǎn)、學校、娛樂設施等的各類基礎性設施享有所有權(quán)，在政府有關部門的參與下，企業(yè)直接或者間接地行使社區(qū)經(jīng)濟管理職能、社會事務管理職能和市政管理職能的管理模式16。二是政府主導型管理模式。它以政府為核心，以街道辦事處為主體，在居委會、中介組織、社會團體等各種社區(qū)主體的共同參與配合下對社區(qū)的各項事務進行管理。優(yōu)點在于：政府在社區(qū)建設中發(fā)揮主導作用，與社區(qū)內(nèi)各種組織機構(gòu)成為一體，共同擔負著對城建、環(huán)衛(wèi)、公安、文化等部門的協(xié)調(diào)和組織功能。不足之處在于造成機構(gòu)臃腫，降低了工作效率。

第三章 “鎮(zhèn)管社區(qū)”的體制比較 ..................................................................18

第一節(jié) “鎮(zhèn)管社區(qū)”管理體制......................................................................18

一、“鎮(zhèn)管社區(qū)”基本組織架構(gòu)....................................................................18

二、“鎮(zhèn)管社區(qū)”關系界定...........................................................................19

第二節(jié) “鎮(zhèn)管社區(qū)”的主要模式及基本做法...................................................19

一、東明模式...........................................................................................19

二、花木和川沙模式.................................................................................20

三、三林模式...........................................................................................20

第三節(jié) “鎮(zhèn)管社區(qū)”與傳統(tǒng)社區(qū)管理的比較分析............................................20

第四章 航頭鎮(zhèn)“鎮(zhèn)管社區(qū)”的實踐探索..........................................................22

第一節(jié) 實施“鎮(zhèn)管社區(qū)”的背景....................................................................22

一、航頭鎮(zhèn)大型居住社區(qū)概況.....................................................................22

二、航頭鎮(zhèn)“鎮(zhèn)管社區(qū)”建設反思..................................................................25

三、“鎮(zhèn)管社區(qū)”的落實...............................................................................25

第二節(jié) 航頭鎮(zhèn)“鎮(zhèn)管社區(qū)”治理模式分析.......................................................26

一、指導不干預：“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式下的政府角色...........................................26

二、社區(qū)自治機制：“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式的有益探索...........................................27

三、社區(qū)共同體：“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式下的社區(qū)本質(zhì)...........................................28

第三節(jié) 航頭鎮(zhèn)“鎮(zhèn)管社區(qū)”的問題與不足........................................................29

一、社區(qū)自身定位及其內(nèi)部關系有待明晰.....................................................29

二、政府職能還需明確和加強.....................................................................30

三、黨組織的作用有待進一步凸顯...............................................................31

四、社會管理有待進一步創(chuàng)新......................................................................31

第五章 完善“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式的對策建議........................................................33

第一節(jié) 強化黨組織的核心領導力..................................................................33

一、規(guī)范布局黨組織層級.............................................................................33

二、有效整合社區(qū)黨組織網(wǎng)絡.......................................................................34

三、合理推行網(wǎng)絡黨建工作..........................................................................34

第二節(jié) 完善管理組織框架............................................................................36

一、設置居委會、業(yè)委會.............................................................................36

二、建立“兩委一中心”.................................................................................36

三、合理配置組織資源................................................................................37

第三節(jié) 積極推進社區(qū)共享平臺的構(gòu)建...........................................................38

一、社區(qū)資源共享平臺................................................................................38

二、社區(qū)利益協(xié)調(diào)平臺................................................................................39

三、社區(qū)共商共治平臺................................................................................40

四、其他平臺.............................................................................................41

第四節(jié) 合理發(fā)揮社會組織作用.....................................................................41

第五章 完善“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式的對策建議

第一節(jié) 強化黨組織的核心領導力

探索“鎮(zhèn)管社區(qū)”在大型居住社區(qū)管理的新模式，應當從全局高度和長遠視角，深刻認識大型居住社區(qū)建設的重要意義，充分挖掘和強化其在區(qū)域發(fā)展中的正面效應和促進作用，不斷深化認識并創(chuàng)新領導體制和工作體制。要特別注重發(fā)揮鎮(zhèn)黨委在社區(qū)建設中的指導作用，從全盤統(tǒng)籌和良性互動的角度，研究和解決社區(qū)建設管理的關鍵問題，指導社區(qū)建設發(fā)展，促進區(qū)域聯(lián)動發(fā)展。探索“鎮(zhèn)管社區(qū)”新模式，雖然新居住社區(qū)鄰里關系建立、凝聚力工程等需要一定的時間，但最終居住地是居民衣食住行等日常生活展開的核心空間。居民的生活質(zhì)量、對社區(qū)的認同感和歸屬感，鄰里關系乃至社區(qū)的和諧穩(wěn)定都與社區(qū)的生活環(huán)境、便捷程度、管理服務水平等息息相關。上海市在郊區(qū)建設大型居住區(qū)是一種全新的民生保障型社區(qū)發(fā)展模式，并且管理層面總體還處于起步階段，無論是市級、區(qū)級還是承接地所在鎮(zhèn)，對所涉建設、管理和發(fā)展等問題的認識都處在逐步探索和深化階段，很多重大問題需要不斷完善。這就更加需要黨組織在這一體系中的增強核心領導力。黨組織對于遇到的各種問題，要敢于帶頭研究解決方法，對自身無法突破的困難，積極與上級黨組織溝通，共同破解。一、規(guī)范布局黨組織層級在《中國共產(chǎn)黨章程》的第五章第三十二條第一段規(guī)定，“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織，領導本地區(qū)的工作，支持和保證行政組織、經(jīng)濟組織和群眾自治組織充分行使職權(quán)。”從中可見社區(qū)黨組織應當發(fā)揮領導核心作用。社區(qū)管理體制改革要求從總體上建立“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的多元治理體制，也明確了“黨委領導”是社區(qū)管理體制改革的核心。社區(qū)內(nèi)黨建組織的載體包括領導載體（街道、社區(qū)黨組織）、協(xié)調(diào)載體（街道、社區(qū)黨建工作協(xié)調(diào)委員會或社區(qū)黨建聯(lián)席會）、群團載體（黨建帶團建、黨建帶工建、黨建帶婦建）31。

余 論

基層社區(qū)是人們生活和社會交往的地理空間載體，現(xiàn)代社區(qū)概念主要采用城市規(guī)劃中以鄰里單元為社區(qū)的劃分標準，作為社區(qū)管理體制分析而言，這樣的規(guī)劃意義上的劃分更有助于管理。但同時想指出的是，未來社區(qū)管理中，硬性的管理架構(gòu)固然必須，而以人為本的管理理念卻將是深植人心的。這和航頭鎮(zhèn)大型居住社區(qū)提出的“幸福居住”的理念也是相契合的。中華傳統(tǒng)文化造就了人們對地緣血緣所形成的親情鄉(xiāng)情的天然的凝聚力和感召力。在“鎮(zhèn)管社區(qū)”這樣一種創(chuàng)新的社區(qū)管理模式下，更應當進一步發(fā)揮情感在社會管理中的整合效用和約束能力。在人口不斷導入的過程中，致力于把社區(qū)建設成包容的小社會、溫馨和諧的大家園。只有依靠鎮(zhèn)政府的資源整合、協(xié)調(diào)調(diào)動、政策規(guī)范方面的綜合優(yōu)勢，搭建社區(qū)共治平臺，增強居民自治能力，鼓勵社會力量的參與，才能最大限度地發(fā)揮“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式的優(yōu)勢。鎮(zhèn)政府應當適時轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范政社事務分工、理順社區(qū)組織關系、加大社會組織培育，形成政府和社會的良性互動。航頭鎮(zhèn)“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式是新時期城郊社區(qū)治理的一個新的嘗試和探索，為整個上海乃至全國社區(qū)治理制度的改革拓展了一條新的思路。吸取和總結(jié)航頭鎮(zhèn)在探索創(chuàng)新社區(qū)治理模式中取得的經(jīng)驗，對整個上海的社區(qū)建設和發(fā)展都具有著十分重要的意義。航頭鎮(zhèn)結(jié)合自身的實際情況，采取了多種措施致力于實現(xiàn)社區(qū)自治和共治，突出了社區(qū)黨委的領導核心，發(fā)揮了社區(qū)共同體的共商共治機制，從而，為社區(qū)治理模式的創(chuàng)新作出了有益的探索。當然，就目前的實際狀況來看，“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式仍然需要不斷的完善和深化，在政府和社會的關系、行政權(quán)力界限、社區(qū)共治和居民自治等問題上還需要進行深入的研究和探討。

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