1 引言

1.1 選題背景和研究意義
2008 年，由美國次次貸危機引起的金融危機席卷全球，并由金融領域迅速波及到實體經濟領域。導致了全球性的經濟大衰退，各個國家都積極采取政府干預措施使本國經濟迅速復蘇。在這場全球性的金融危機中，已經深深融入市場經濟大潮的中國也未能幸免于難。世界范圍內的經濟疲軟，使中國這種主要依靠出口拉動經濟的國家受到了嚴重的沖擊，國內經濟一片蕭條、大量企業(yè)紛紛倒閉或面臨破產，消費者恐慌心理加劇，對經濟的信心指數大幅下降。民間資本出于保守考慮，也相應的放緩和減少，經濟增長率急劇下滑。為挽救中國蕭條的經濟環(huán)境，防止中國經濟崩盤，2008 年 11 月 9 日，國務院制定出臺了擴大內需的十項措施，推出高達四萬億元人民幣政府投資計劃，主要用于民生工程、基礎設施、生態(tài)環(huán)境建設和災后重建等方面，力求用政府投資資金吸引民間資本投入，起到擴大內需的作用。另外，為提高城鄉(xiāng)居民的收入水平，鼓勵城鄉(xiāng)居民積極消費，擴大內需，促進國民經濟迅速恢復，彌補出口的不足，使國民經濟保持平穩(wěn)較快發(fā)展。在政府投資資金中，大約有 1000 億元人民幣將用于中央政府投資工作，也即用于政府投資項目。時隔五年，四萬億人民幣政府投資資金使得中國率先從經濟危機中復蘇過來，但也產生種種不良后果，通貨膨脹、物價上漲、房地產泡沫、環(huán)境破壞以及產能過剩等問題，許多人認為政府進行如此大規(guī)模的投資不僅違背了經濟規(guī)律，使中國錯失了最佳的經濟結構調整機會，同時帶來一系列不可逆轉的問題。但是，溫家寶總理在作政府報告時提出，四萬億經濟刺激計劃是完全正確的，在當時的經濟背景下，如果政府不出面挽救市場，那么帶來的將是中國企業(yè)的大量倒閉，中國經濟的徹底崩潰，雖然在計劃實施的過程中帶來了一系列的問題，但從總體來講，四萬億經濟刺激計劃是功大于過，利大于弊的。綜合分析雙方觀點，我認為，四萬億資金刺激計劃的初衷是好的，也是正確的，在挽救中國經濟方面確實起到了很重要的作用，造成之后種種不良后果，更多的是因為在資金運用過程中的各種不規(guī)范行為造成的。政府在毫無內部和外部監(jiān)管機制的條件下，將大量資金下放給各級政府，各級政府為爭取更多的撥款，毫無計劃和規(guī)制的審批項目，不僅造成了產能過剩，更滋生了大量腐敗現象。
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1．2 國內外研究現狀
公共選擇理論來源于西方，第二次世界大戰(zhàn)后，凱恩斯的國家干預理論盛行，認為政府干預是彌補市場缺陷的唯一辦法。但隨著政府對市場干預的加強，其弊端和缺陷也日益凸顯。從 20 世紀 50 年代起，布坎南等人開始對公共選擇進行研究，并在不斷揭示“政府失靈”和克服政府干預的缺陷的過程中，創(chuàng)立了公共選擇理論1。布坎南等人的公共選擇理論認為，與經濟市場相類似，政治也是一個經濟學意義上的市場，提供公共產品和服務的是政府，公眾是消費者，購買或享受政府提供的公共產品和服務。只是在形式上，經濟市場以貨幣進行購買，政治市場上，公民則用選票來決定由誰為其提供公共產品及服務。公共選擇理論認為，政治家們實質上與經濟領域的個人是同一個人。同一主體，在經濟領域是為自己利益服務的，那么在政治領域也必然是自私自利的，并不會因為政治角色的變化而改變其本性，變得大公無私。那么在定位政府角色時，就不應當將其定義為一個理性、全能的人，一個集體利益的代表，而應當定義為一個提供“商品”的“商人”。一個政黨最終取得國家的管理權，實質上是政黨與公眾雙方利益權衡的結果，政黨依然要追求自身利益的最大化，在此過程中，與公眾之間形成博弈，雙方均從自身利益出發(fā)，選擇有利于自身利益最大化的組合形式。
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2 問題的提出

2.1 政府投資決策過程與宏觀調控法相關規(guī)定背離
我國是典型的社會主義國家，受傳統(tǒng)計劃經濟的影響至深。雖然改革開放以來已逐步進行市場經濟體制改革，但在計劃與市場結合的過程中并非一帆風順。我國政府在職能定位時中并不能很好的把握政府在市場經濟中的角色和地位，計劃與市場的比重不能得到很好的平衡，有時干預過多，有時又放任自流。政府投資項目就是一個計劃與市場相結合的產物，政府既不能完全壟斷這些政府投資項目，也不能完全交由企業(yè)建設，這就需要政府進行有效的宏觀調控，有計劃、有目的的進行投資建設，進行經濟規(guī)劃調節(jié)。政府投資的必要性來緣于市場失靈，即市場機制在無法充分發(fā)揮其對資源的有效配置作用時，政府及時介入以調節(jié)經濟運行，合理配置社會資源16。這與宏觀調控的作用相類似，因而，政府投資行為理應由宏觀調控法予以規(guī)制，在投資時要符合宏觀調控的目的，遵循宏觀調控的原則。宏觀調控法調整經濟運行的基本原則包括總量平衡與結構優(yōu)化原則，政府調控法定原則，政府調控適度原則，注重調控效益原則17。宏觀調控原則是指導政府投資行為的基本原則和標準，作為宏觀調控手段的政府投資行為應當在決定投資項目時嚴格按照宏觀調控的政策方針進行，在決策過程中嚴格依照法律的規(guī)定進行，注重宏觀調控利益的實現，達到促進經濟發(fā)展的目的。然而，我國政府在投資決策時往往并不能充分遵守這些原則，公共項目由于工程規(guī)模大，建設周期長，見效慢、收益低等特點，不利于凸顯政府政績，因而政府決策者并不愿意將大量資金投向這種“出力不討好”的項目。反而，那些能迅速解決就業(yè)和加快經濟增長等能夠突顯個人政績的項目更易受到決策者的青睞。但這種只從自身利益出發(fā)，不進行長遠規(guī)劃，也不考慮社會利益、公共利益和可持續(xù)發(fā)展利益的行為，嚴重違背了政府進行宏觀調控的初衷。
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2.2 政府投資決策過程缺少必要的行政內部監(jiān)督制度
政府投資決策過程包括立項、審批、決定三個方面，首先，在立項時要提請政府投資主管部門進行審查和批準，對符合立項條件的重大項目，政府主管部門要提請相應的各級政府審查批準或提請相應的各級人大或其常委會審查批準。其次，在項目建議書獲得審核批準后，建設單位要委托有資質的咨詢機構對項目進行可行性研究并編制可行性研究報告，包括信息處理、擬定建設方案、對方案的可行性進行研究并編制研究報告，最后，報建設單位對報告進行審批。第三，在項目可行性報告獲得批準后，建設單位還應委托有資質的設計單位按照可行性報告的要求進行初步的設計，以及編制項目總概算，提交政府投資主管部門審批，作為項目總投資的依據。在項目初步設計和概算獲得批準后，該項目即納入政府投資項目年度計劃，由政府部門提請人大常委會審批，一經批準即具有法律效力，必須嚴格執(zhí)行，未經法定程序，任何單位和個人不得擅自變更。
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3、原因分析 ...........18
4 國外政府投資決策制度比較分析 .........20
4.1 美國政府投資決策機制......20
4.2 英國政府投資決策機制......21
4.3 德國政府投資決策機制......22

4.4 對我國政府投資決策體系建設的啟示......23
5 問題解決方案 .......25
5.1 完善政府投資決策法律體系........25
5.2 完善政府投資決策內部行政監(jiān)督法律制度........26
5.3 完善政府投資決策外部監(jiān)督法律制度......28

5 問題解決方案

5.1 完善政府投資決策法律體系
政府投資的主要作用在于彌補市場失靈，作為宏觀調控的有效手段，政府投資的范圍也應當嚴格控制在市場失靈的范圍內，遵循宏觀調控的政策與方針，達到宏觀調控的目的和效果，不進行盲目投資、任意投資。政府在決定一個項目是否提交決策層進行審議時也要嚴格遵守市場失靈理論的要求，對于涉及公共利益、社會利益的項目進行投資，對于市場暫時無法承擔的建設項目進行投資，其他投資項目則主要交由企業(yè)進行建設，政府僅進行支持和引導。政府投資由于資金投入大，涉及百姓切身利益，因而在制定政府投資法律制度時要提高相應法律的位階，提高法律的權威性、擴大適用范圍，不能僅停留在政策、規(guī)章層面，而應當制定專門的法律制度，最好出臺專門的《政府投資監(jiān)管法》，以提高政府部門在決策時的謹慎性、規(guī)范性，防止投資決策失誤。法律在規(guī)定政府投資決策程序時，應當在對可行性報告審批的基礎上，加入對項目進行不可行性論證和風險性論證的制度，由專業(yè)咨詢機構提供可行性研究報告的同時，再由專門小組對項目進行不可行研究、風險性研究，并制作不可行性研究報告提交審批部門審核，在綜合二者結論的基礎上，平衡利弊，最終做出科學合理的決策。
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結論

政府投資行為是關系國計民生，關系社會發(fā)展的重大舉措，成則造福百姓，敗則禍及多方。政府投資決策在項目建設中更是起到了至關重要的作用，對決策過程的監(jiān)管是保證決策的正確性、科學性、合理性的有效途徑。本文在研究我國現有政府投資決策體制的基礎上，結合以往政府投資項目經驗，分析現階段我國政府投資項目決策中出現的失誤，得出我國政府投資決策過程中主要存在立法不足、機制不健全、監(jiān)督不到位等問題，這些問題產生的原因來源于政治、經濟和社會等多個方面。這些問題要想得到妥善解決需要吸收和借鑒國外發(fā)達國家制度設計中的積極經驗，并積極探索適合我國國情，符合市場經濟發(fā)展規(guī)律的解決方案，可以通過加強對政府投資領域的立法，提升立法等級，以提高法律的針對性和專業(yè)性。通過完善行政內部監(jiān)督制度和外部監(jiān)督制度來提高我國政府投資決策的科學化、合理化水平，減少決策失誤，降低失誤率，保證決策項目符合經濟長遠發(fā)展和社會可持續(xù)發(fā)展的要求。政府投資決策監(jiān)管是一個多部門合作，多方面共同努力，系統(tǒng)性的制度建設過程。要完善我國政府投資決策監(jiān)管體系，需要立法機關、行政機關、司法機關相互配合，立法機關進行制度設計、法律法規(guī)建設，行政機關進行機制調整，轉變政府職能，司法機關進行嚴格審判和監(jiān)察，起到對立法機關和行政機關約束的作用。需要來自經濟領域、政治領域、社會領域共同支持，創(chuàng)造良好的法律環(huán)境和社會環(huán)境，保證決策各個環(huán)節(jié)有法可依、監(jiān)督有力。更加需要來自人民的監(jiān)督和督促，提高人民的法制意識，推進民主建設進程，發(fā)揮人民當家作主的作用，為自身的利益，國家的利益共同努力。由于能力有限，本文對于政府投資決策的分析并不全面，有許多更加深層次的原因沒有發(fā)覺。法學、經濟學、管理學的理論運用還不深入、不到位。政府投資決策問題的解決方案還不夠完善。今后將通過更多的學習和研究，對政府投資決策中的問題進行更深入的分析，提出更加行之有效的法律建議。
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參考文獻（略）