The Crux of the Problem on China's Educational Outhay and lts Sol 
    utions 
    （周貝隆 國家教育委員會，研究員 北京 １００８１６） 
    一、經費增幅不小，危機卻日益加劇 
    改革開放以來，國家對教育的投入逐年增加。全國財政預算內的教育經費１９８０年１１３億元、１９８ ５年２２５億元、１９８９年３４３億元、１９９１年４６０億元，直到１９９２年達５３９億元，大約每五 年翻一番。中小學預算內生均事業(yè)費也顯著增長：小學，１９８０年２４元，１９８５年４７元，１９９１、 １９９２年分別為１１５元和１３９元；中學，１９８０年６０元，１９８５年１２７元，１９９１、１９９ ２上分別達２５５和３０１元。盡管如此，近年來教育經費狀況卻空前惡化。 
    —一拖欠教師工資愈演愈烈。據報道，到１９９３年，除北京、西藏外，所有省、市、自治區(qū)都有拖欠。 對占５５３萬小學專任教師超過１／３的２０４萬“民辦教師”，政府只給為數甚少的生活補貼。 
    —一各級學校預算內公用經費的比重（除人員經費以外的辦學經費）降至１９７８年來的最低點，中、小 學分別由１９７８年的３７．４％和２５．３％下降到１９９２年的１８．６％和１２．０％。１９７８年前 公用經費已不敷應用，必備的教學設備、圖書欠帳累累。現在下降到甚至不足１９７８年的一半，大多數中小 學無錢購買圖書，科學實驗和音體美設備等教學必要設施嚴重缺乏，辦學條件日益惡化。 
    二、高入學率和低投入的強烈反差 
    解放后，我國的基礎教育以世界上任何大國所未曾有過的速度發(fā)展、普及。全國小學毛入學率１９４９年 為３８．１％，１９５３年達７２．９％，到７０年代就在全國基本上普及了小學教育。由于小學的普及，１ ９９０年１５～１９歲青少年的文盲率只有７．０％，不但遠低于印度（３４．４％）、巴基斯坦（５０．５ ％），甚至比中上收入的巴西（７．９％）還低些；成人文盲率之低，也為其他低收入國家難望其項背�，F有 ２．２億文盲中的約２億是小學未普及時期遺留下來的歷史遺產。隨著時間的推移，基本消滅青壯年文盲的前 景為期不遠。 
    表１ 公用經費在預算內教育經費中的比重 ％ 
    （附圖 {圖}） 
    表２ 教育投入和規(guī)模比較（１９９０年） 
    （附圖 {圖}） 
    ＵＮＥＳＣＯ在計算時仍沿用小學５年制為基礎，如考慮５．６年制并存的情況，實際數要低些，約為 １１５％ 
    早在６０年代，世界各國政府預算內的教育經費占ＧＮＰ的比重一度普遍顯著增長。工業(yè)化國家從約４％ 增到５～６％；發(fā)展中國家從約２．６％增至３～４％。我國到１９８０年，盡管教育規(guī)模已顯著增大，教育 經費只占ＧＮＰ的２．５％，１９８３、１９８５年稍升到２．７％，此后又逐漸回落，１９９１年１９９２ 年只有２．３％，甚至更低。 
    我國要維持比其他低收入國家高得多的入學率（比印、巴分別高約３０％和兩倍半，比中、印以外的低收 入國家平均高７０％），政府財政預算對教育的投入卻比這些國家低得多，這就是我國教育經費出現危機的癥 結所在。還應指出，在我國教育投入比重進一步降低的同時，十年來巴基斯坦卻從原來占ＧＮＰ２．０％提高 到３．２％。 
    有人認為，低投入、大規(guī)模，正說明我國教育投資效益不低。對此筆者不敢茍同。誠然，如達到同樣的效 果，規(guī)模大、投入少是效益高的表現。但是，我國由于教育經費長期短缺、導致教育質量嚴重低下，民族素質 堪憂，已危及我國社會主義現代化建設的根基。正是投入短缺，嚴重危害了教育乃至整個經濟、社會發(fā)展的效 益。 
    三、衡量教育經費水平的有效判據—一生均經費指數 
    如何對教育經費狀況進行歷史的、國際的比較，長期以來一直困擾著人們。 
    庫姆斯（philip H.Coombs）根據對美國、加拿大、瑞典三個工業(yè)化國家的考察，驚異地發(fā)現：“即使教 育質量依舊或下降，所有教育系統(tǒng)的實際生均成本呈逐年上升的反常（�。┶厔�。”（《The World Crisis In Education—一The View from the Eighties》,Oxford Univ.Press,1985）在我國，教育經費雖然基本做 到“兩個增長”，中小學生均經費也增幅不小，但辦學經費卻更加拮據。 
    “我國基礎教育是用占世界０．７８％的教育經費培養(yǎng)著占世界１９．８１％中小學生。”（王滸：《辦 大教育的出路何在—一關于教育投資的思考》，《北京日報》１９９４年１月４日）據此，我國基礎教育生均 投入只有世界水平的１／２５，難道這就說明教育經費短缺的程度，而需將生均經費增加２４倍嗎？顯然不能 。 
    千家駒等曾主張，發(fā)展中國家不能與發(fā)達國家比教育投入的絕對數，但教育經費占國民收入的比重應當做 到基本一樣。對這個問題，一方面理論界有爭議，另一方面也難以從各國實踐中找到例證。 
    如何正確認識教育經費增長的規(guī)律，尋求定量的、科學評價教育經費狀況的基本指標，已成為８０上代以 來亟待解決的重要課題。 
    十年前，我們提出了教育經費“兩個增長”的原理，并已成為我國政府的正式方針，是一大進步。質言之 ，教育是成本遞增的事業(yè)，生均成本將隨經濟水平的提高而遞增，這與物質產品生產迥然不同；教育投入受經 濟水平的限制，其在ＧＮＰ中的比重應當，也只能隨經濟（國民收入）的增長而增長（《關于教育體制改革的 決定》中將后者表述為“高于財政經常性收入的增長”。由于財政收入易受政策、體制調整的影響，這種表述 雖較易監(jiān)控，卻不夠科學、嚴密。后來的《綱要》就改為與ＧＮＰ掛鉤），因此發(fā)展中國家教育投入的比重很 難達到與發(fā)達國家相比擬的水平。同時，與此相聯系地，教育發(fā)展的規(guī)模和速度也不能不受收入水平的限制。 一般來說（如沒有還欠帳等問題）教育經費隨經濟同步增長的部分，只能用以補償生均成本的增加，教育投入 在ＧＮＰ中比重的增長才能用以發(fā)展規(guī)模。可以說，做不到“兩個增長”，必然會出問題，但做到了“兩個增 長”亦未必沒有問題，幾年來的事實證明了這一點。 
    作為“我國教育規(guī)劃和宏觀控制機制的研究”（“七五”國家重點課題）的重要成果，我們提出了生均經 費指數Ｃｅ（生均經費與人均ＧＮＰ之比）的概念，并正式納入我國教育統(tǒng)計評價指標體系。令人高興的是， ＮＵＥＳＣＯ從１９９１年開始出版的《World Education Report》正式列表公布世界各國三級教育的這項指 標數據，大大方便了比較研究。表３中的Ｃｅ數據即自該報告。 
    生均經費指數所依據的原理是，教育的投入主要是教職工的工資，人員經費在學校教育的各項支出中是大 頭，而教師的工資水平一般又與所在國的國民收入水平（通常以人均ＧＮＰ表示）相關聯（少數發(fā)展中國家或 地區(qū)，一些學校，特別是高等學校，以聘請發(fā)達國家的外籍教師為主辦學，當屬例外）。因此，不管國家貧富 如何懸殊，生均經費與人均ＧＮＰ之比應大體相若。Ｃｅ的大小反映教育投入狀況和資金利用效益。 
    統(tǒng)計表明，各國之間Ｃｅ有相當的趨向性和可比性。綜觀全世界的一般情況，小學生均經費（指財政預算 內）指數Ｃｅ［，１］（下標１、２、３分別代表小學、中學、高校三級教育）一般在０．１０～０．２０之 間，中學Ｃｅ［，２］在０．１５～０．２２之間，大學Ｃｅ［，３］在０．３０～０．７０之間。根據１０ ００萬人口以上國家的加權平均，Ｃｅ［，１］高收入國家為０．１７，中等收入國家為０．１３（其中中上 收入國家為０．１７），中國以外的低收入國家為０．１２。中下收入、低收入國家的Ｃｅ比工業(yè)化國家和中 上收入國家低些，主要是這些國家辦學條件一般較差，并不說明所需成本理應較低。以印度為例，盡管其Ｃｅ ［，１］為０．１２，超過我國一倍，但中小學缺乏必備辦學條件的情況仍然相當嚴重。根據“全印第五次教 育調查”（１９８８年）的材料，８０％的小學、７３％的中學沒有的足夠的教室，現有校舍近一半不合要求 ，還有一些學校在帳篷里甚至露天上課。學校其他設施更差，如有廁所的初小、高小、中學分別只占６．３％ 、２０．２％和４８．７％，有２７．９％的學校根本沒有黑板，多數學校缺乏圖書室和藏書，科學實驗、體 育設施等也很不齊全�？梢�，小學生均經費指數０．１２仍然未能保障其必備的辦學條件。 
    根據以上分析，要保證必備的辦學條件和較高的教育質量，小學的生均經費指數須大體相當于中上收入國 家或高收入國家（平均都是０．１７）水平。 
    在ＵＮＥＳＣＯ公布的世界１１５個有數據的國家中，只有多米尼加和巴拉圭兩個小國的Ｃｅ［，１］低 于我國。中學的情況，也好不了多少，我國的Ｃｅ［，２］為０．１４，排在倒數第１８名。如果提高到現有 低收入國家平均水平或更進一步滿足必要的需求，Ｃｅ［，１］須提高１．５～２．０倍。 
    表３ 各國三級教育１９８８年生均經費（財政預算內）指數比較 
    （附圖 {圖}）注：［１］表中將所有人口在４０００萬以上的國家單獨列出，其中尼日利亞、印尼、烏 克蘭、墨西哥等四國缺Ｃｅ數據，表中未列入，國家分組及排序系按世界銀行的最新數據，即１９９１年情況 。 
    ［２］不包括中國的、人口在１０００萬以上國家的加權平均，以下各類國家同。 
    ［３］根據國家教委財務司的計算，１９９２年為０．０６。 
    ［４］包括中學。 
    四、要在國民生產總值的宏觀分配上做文章 
    根據上面的分析，要根本解決我國教育投入不足的問題，并使經費來源有穩(wěn)定的保障，政府教育預算需翻 番，當前需至少增加到ＧＮＰ的４～４．５％，高于印巴３０～４０％，這是難以想象的。要從根本上解決我 國這樣高入學率、高發(fā)展目標教育體系的經費短缺問題，出路在于跳出當前財政預算的圈子，從ＧＮＰ的宏觀 分配做文章。 
    我國經濟高速增長的前提和代價之一，是維持很高的積累率。據世界銀行報告，１９９０年我國的國內投 資率高達３９％，在１２５個國家中名列前茅。同期，印度只有２３％，５８個中等收入國家平均也是２３％ ，工業(yè)化國家平均為２２％。根據國家統(tǒng)計局的公報，１９９２、１９９３年固定資產投資分別又增長３７． ６％和２２．０％（扣除物價因素），其數額已超過ＧＮＰ的１／３。加上配套的流動資金等，積累率當已突 破４０％！要大幅度增加教育投入，必須調整國民收入的分配。國民收入（這里用ＧＮＰ標志）這個大蛋糕， 切成了積累和消費兩大塊。問題是，增加的教育投入（如ＧＮＰ的２％），是去擠積累還是擠消費？既然我國 消費的比重大大低于其他國家，人民生活水平還很低，居民消費的恩格爾系數（食物支出的比重）相當高，還 有相當多的人有待解決溫飽問題，再從已經大為壓縮的消費上做文章，很難根本解決問題，也有悖于人民政權 的宗旨。出路在于，從積累中擠！ 
    進行基本建設投資是為了“明于”的擴大再生產。教育，特別是基礎教育，關系到今后幾十年國民的素質 和中華民族競爭能力的提高，這種為了“后天”的發(fā)展的投資不僅更為重要，而且如貽誤了時機，臨時將無法 補救。與其他國家相比，既然積累率能高出７０％或更多，教育投入占ＧＮＰ的比重也可相應高出７０％。印 、巴能達到３．１％、３．２％，我們就應有可能達到５．０～５．５％。這樣，教育經費就有了充分的保障 。作為第一步，先將教育投入增加ＧＮＰ的２％，在總積累率不變的情況下，用于經濟建設投資的比重只壓縮 約５％，由此可使國民收入分配更加合理，國民經濟發(fā)展進入良性循環(huán)，經濟發(fā)展的后勁加大，我國社會主義 現代化第三步的目標才真正有保障。當然，這們做絕非易事。但是，一旦目標明確，尋求妥善的對策，理順機 制，經過幾年堅持不懈的努力，也不是不可能做到的。這也正是政府宏觀調控的責任所在。 
    五、理順機制，使基礎教育必備的辦學條件規(guī)范化、法律化，使保障 
    制度化 
    基礎教育是很規(guī)范化的事業(yè)，教學要求、必備的教學環(huán)節(jié)、設備設施歷來都有明確的要求。但是，新中國 成立４５年來，我國絕大多數中小學幾乎從來沒有達到過必備辦學條件的要求。 
    —一盡管在校舍、設備設施、必備教學環(huán)節(jié)等方面都有具體的規(guī)范要求，長期以來一直將解決“一無兩有 ”（無危房，有教室，有木制課桌凳）問題作為最主要的奮斗目標，但迄今仍未在全國根本解決。中小學為完 成教學必需的科學實驗及各科教具設備、圖書資料所需費用僅要求占總投資的百分之十幾或百分之幾，但在絕 大多數學校仍達不到要求，甚至完全沒有。 
    —一有一個現象，一些地方４０年代的校舍還堅固耐用，而“大躍進”時期，乃至七八十年代的校舍卻需 重建或改建。四川一個百余萬人口的大縣，現有校舍７０余萬平方米。從表面數字看，為普及初中只需凈增２ ０余萬平方米，達１００萬平方米左右即可。令人為難的是，現有校舍只有２０余萬平方米能用到２０００年 ，因此實際需新、改建的校舍相當于現有校舍的全部。這種由于長期經費短缺造成的惡果在全國決不是個別現 象。 
    —一中小學教師的任職資格，歷來有明文規(guī)定。我國現行小學、初中、高中教師的起點學歷要求分別僅為 中師、師專、大學本科畢業(yè)，本已過低。但僅此規(guī)定，在全國范圍內也從未認真執(zhí)行過。近年來經多方努力， １９９３年秋小學教師中師畢業(yè)及以上的也只有６５％（加上高中程度的才８５％），初中教師合格率只有６ ０％。 
    —一實施義務教育，是雙方的義務。政府提供合格的學校，家長送子女上學。問題恰恰是，政府的義務是 軟的，合格的學校不多。“法”不約束政府，結果一方義務軟，另一方的義務也硬不起來。家長，“必須”送 適齡兒童入學”的規(guī)定也只能是動員家長時的“威懾性”口號。 
    問題的癥結在于，基礎教育是典型的長期行為，其后果要在以后若干年間才會陸續(xù)顯現出來。當前，某些 決策者可能感覺良好，而幾十年后出現的后果卻可能成為我國現代化事業(yè)的災難。教育的這種尷尬狀況說明短 期行為、表面文章對教育危害之深。 
    正是基于教育的特殊重要性和長期行為的特點，在宏觀管理機制上必須來一個轉變，不能停留在宣傳、號 召上，也不能僅依靠權威領袖的“教導”。否則，重視教育的程度、教育條件的保障將不可避免地依賴于當時 當地領導者個人的態(tài)度，淪落為所謂“跟著感覺走”，“憑感情辦教育”（某省教育部門負責同志語）。出路 在于規(guī)范化、法律化、制度化。 
    規(guī)范化，就要明確規(guī)定中小學必備的辦學條件和運行標準。這種規(guī)范要基于教育規(guī)律和保障教育質量和效 益的要求。不同省區(qū)可以因地制宜、有所區(qū)別， 同時期也應有調整變化，但都離不開保障教學要求和師生身 心健康這個前提。國家教委１９８７年曾制定過法規(guī)性文件（教規(guī)字００２號），少數省區(qū)（如近幾年江蘇的 情況）堅決地、創(chuàng)造性地貫徹執(zhí)行，筆耕論文，收到很好的效果。可惜的是，由于認識分歧和習慣勢力等原因，多數地區(qū) 半途而廢。 
    規(guī)范歷來就有（盡管不完善），不付諸實行，等于沒有。保證中小學按規(guī)范運行，應視為政府履行自己的 法律責任。使中小學符合規(guī)范的要求，是按規(guī)律辦事。嚴格地講，在學校辦學條件達不到標準的地方，強制適 齡兒童入學接受義務教育也就缺乏充分的法律依據。有了規(guī)范的準繩，教育經費是否短缺就有了判別的標準， 辦學經費來源也就有了保障的機制。實行了這種機制轉變，從效果而不是從動機去衡量教育投入，也就不必要 規(guī)定各地教育經費在財政支出中的比重（不可能找出一個全國各地都適用的標準），教育投入的節(jié)約才有可能 成為效益的標志之一。 
    六、人民教育政府辦，基礎教育經費應由中央和省級財政予以保證 
    以效益為中心的質量競爭是面向２１世紀的我國教育面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。政府應當是全國人民長遠、總體利 益的集中代表。人民教育政府辦，基礎教育經費應由中央和省級財政加以保證。 
    《中國教育改革和發(fā)展綱要》規(guī)定“基礎教育應以地方辦學為主”�；�礎教育的投入應由政府負責予以保 證，不但是各國的通例，在我國似乎也沒有爭議。把基礎教育的主要責任交給地方，有利于調動地方政府的積 極性。因地制宜，分級決策，這是一大進步。值得進一步研究的是基礎教育（特別是義務教育）的發(fā)展規(guī)模及 速度。中央自上而下提出指標要求，盡管留有一些因地制宜的余地，地方決策的自主性仍往往有限。在對上負 責（迎合中央要求）和對實際負責（特別是因地制宜，放慢一些方的速度）有矛盾時，往往不得不選擇前者。 另一方面，將經費支持的責任層層下放（當然，中央和省撥經費仍有一定基數），在“人民教育人民辦”的口 號下，一些經濟較困難的地區(qū)，教育經費不可能得到可靠的保障。 
    我國各地經濟狀況十分不平衡，主要表現在縣、鄉(xiāng)兩級。人均ＧＮＰ的差距，省與省只有一兩倍，鄉(xiāng)與鄉(xiāng) 可以上百倍，縣與縣也有差數十倍的。各地教育發(fā)展的要求固然不應一刀切，但面向２１世紀，現代化的社會 主義的中國不能再容忍在一些縣仍然存在大面積的青壯年文盲。因此中央政府確定在全國有步驟地普及義務教 育的目標是完全應該的。義務教育在全國統(tǒng)一的要求與地區(qū)之間經濟水平（相關聯的是對教育投入的能力）的 巨大差異，要求基礎教育投入的責任不能層層下放，應當以省為主，由中央和省兩級共同負擔起來，中央要承 擔起支持少數困難地方和在全國宏觀調控的責任。基于此，如把保證教育投入、教師工資的責任主要放在縣一 級不恰當的。 
    還要指出，前述生均經費指數概念不能簡單地推廣到省、地、縣，因為在國家內部，工資水平主要決定于 全國的國民收入水平，而不取決于各地的經濟水平。經濟較發(fā)達的地方工資可能稍高一些，而一些邊遠地區(qū)盡 管人均ＧＮＰ低于全國平均甚多，但教師工資水平卻往往趨高。這也進一步表明，基礎教育經費至少應由省一 級財政統(tǒng)籌。 
    保障基礎教育投入的主要責任在省和中央財政，并不排斥多方集資乃至收費學校的存在。認為義務教育階 段一律不應收費，于情于理都是一種誤解。義務教育、普及教育、免費教育是不同的概念。依法普及一定年限 的教育，固然是實施義務教育的最終目的，但實施義務教育直到普遍實現（普及）是一個需數十年努力的漸進 過程。新加坡沒實施義務教育，基礎教育的普及在世界上名列前茅；澳大利亞、美國等義務教育普及程度相當 高的國家都有不少收費比較高昂的私立學校，公立學校收取部分費用（如學生實驗課程所需費用）也屢見不鮮 。實施義務教育，政府的責任在于，為那些不愿上私立學�；蛏瞎�立學校無力交費的家庭的兒童、少年，提供 良好的學習機會�；�于此，提倡辦一些私立學校，甚至將部分熱門的公立學校改為收費學校，或者一些學校收 收取一定學費，并不悖于義務教育的宗旨。這樣，政府財政可以集中精力辦好所有的公立學校。 
    校辦產業(yè)對短缺的教育經費來說確實不無小補。但有的同志提出，校辦產業(yè)可以成為中小學生勤工儉學的 基地。對此，我們也要有清醒的認識。以創(chuàng)收（主要機制為減免稅收）為目的的中小學校辦廠，能在多大程度 上兼顧學生的勤工儉學，理論上有待商酌，實踐上也有待考察。按照現代社會分工原則，中小學的主要任務是 集中力量搞好教學，保證教育質量，其經費應由政府和社會予以保障。為了育人，現代中小學需要加強勞動和 技術教育，更多創(chuàng)造學生動手操作，聯系實際，了解社會的條件。要達到這些要求，非現在意義上的校辦企業(yè) 所能得兼的。何況，由于所處的地區(qū)環(huán)境，并不是多數中學都具有舉辦以贏利為目的的校辦產業(yè)的條件，因此 對此不能對全國中小學寄以不切實際的期望。