【摘要】 海南房地產(chǎn)業(yè)自1988年建省以來(lái),在經(jīng)歷著第一輪房地產(chǎn)熱引發(fā)的房地產(chǎn)泡沫后,在處置積壓房地產(chǎn)的同時(shí),逐步摸索以依托優(yōu)越的自然生態(tài)資源發(fā)展生態(tài)型房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展道路。2009年海南“國(guó)際旅游島”建設(shè)戰(zhàn)略的實(shí)施給海南房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)前所未有的大好機(jī)遇。年輕的海南房地產(chǎn)業(yè)不能再重蹈失敗的老路,如何通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策立法更好地促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展是擺在當(dāng)代建設(shè)者面前的課題。本文從對(duì)房地產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)研究出發(fā),明確指出了房地產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所具有的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、支柱性產(chǎn)業(yè)地位。在對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的本質(zhì)、目標(biāo)、制定影響因素進(jìn)行理論研究之后,結(jié)合房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn),指出了房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策制定的特殊性要求。海南房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策的制定必須站在建設(shè)“國(guó)際旅游島”戰(zhàn)略高度,將產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)定位于世界一流的休閑度假旅游房地產(chǎn)業(yè),走高端、多元化、可持續(xù)性發(fā)展的道路；打造國(guó)內(nèi)一流的服務(wù)型、開(kāi)放型、生態(tài)型房地產(chǎn)業(yè),在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)揮生態(tài)文明建設(shè)的示范和引領(lǐng)作用。調(diào)整房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),把握產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn),引入產(chǎn)業(yè)融合、產(chǎn)業(yè)集聚的發(fā)展模式。產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)政策立法存在著密切的關(guān)系,產(chǎn)業(yè)政策作為立法的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容,產(chǎn)業(yè)政策立法就是實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容的程序性保障。房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策法治化要求就是將產(chǎn)業(yè)政策的制定和實(shí)施納入法治化軌道,嚴(yán)格按照法定的程序制定,確保房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策立法過(guò)程的科學(xué)性與民主性、公開(kāi)性與透明性,在各方利益主體利益博弈的基礎(chǔ)上,產(chǎn)生出最為理性的產(chǎn)業(yè)政策。通過(guò)立法效果評(píng)估機(jī)制的建立與完善,提升海南房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策立法質(zhì)量,確保產(chǎn)業(yè)政策立法取得良好的實(shí)施效果,對(duì)促進(jìn)和保障海南房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展起到引導(dǎo)與規(guī)范的作用。全文共分為四部分：第一部分為房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策影響因素與房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策立法的總體要求,主要對(duì)房地產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵、特點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)與影響因素進(jìn)行理論上的研究,結(jié)合海南房地產(chǎn)業(yè)實(shí)際,總結(jié)出海南房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策的特殊性所在；第二部分為海南房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策及其立法的變遷。通過(guò)對(duì)海南建省以來(lái)房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策與立法的回顧,總結(jié)出海南房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策立法的經(jīng)驗(yàn)與不足；第三部分為當(dāng)前海南房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策立法面臨形勢(shì)及存在的主要問(wèn)題。分析新形勢(shì)下海南房地產(chǎn)業(yè)面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn),對(duì)房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策立法提出總體要求,指出了新形勢(shì)下海南房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策立法存在的不足；第四部分為完善海南房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策立法的對(duì)策。完善海南房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策立法首先必須明確房地產(chǎn)業(yè)及其發(fā)展的定位與目標(biāo),完善產(chǎn)業(yè)政策立法體系,促進(jìn)立法程序的科學(xué)性、民主性,建立與完善立法評(píng)估機(jī)制。 

一、房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策影響因素與立法的總體要求

（一）房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵、特點(diǎn)及其地位

1.房地產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵

從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制微觀(guān)運(yùn)行來(lái)說(shuō)，房地產(chǎn)業(yè)就是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“大市場(chǎng)”中的一個(gè)市場(chǎng)；如果從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全產(chǎn)業(yè)考察，房地產(chǎn)業(yè)就是指從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)、管理服務(wù)的一類(lèi)產(chǎn)業(yè)部門(mén)。根據(jù)三次產(chǎn)業(yè)劃分理論，房地產(chǎn)業(yè)屬于第三產(chǎn)業(yè)（即服務(wù)業(yè)，在聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)署《全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)分類(lèi)》以及我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)中，房地產(chǎn)業(yè)均作為一個(gè)獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)部門(mén)存在。房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對(duì)推動(dòng)我國(guó)的工業(yè)化、市場(chǎng)化、城市化、生態(tài)環(huán)境優(yōu)化等方面都有著十分重要的作用，已成為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要產(chǎn)業(yè)部門(mén)。我國(guó)由于土地所有權(quán)及使用權(quán)制度的不同，房地產(chǎn)可分為城市房地產(chǎn)和農(nóng)村房地產(chǎn)。農(nóng)村房地產(chǎn)在現(xiàn)階段其開(kāi)發(fā)及經(jīng)營(yíng)均受到政策限制，房地產(chǎn)幵發(fā)和經(jīng)營(yíng)主要集中在城市，因此本文主要討論城市房地產(chǎn)業(yè)方面的產(chǎn)業(yè)政策立法問(wèn)題。

2.房地產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)

（1）基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性

房地產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)性在于房地產(chǎn)業(yè)為國(guó)民經(jīng)濟(jì)各行各業(yè)的發(fā)展提供了基礎(chǔ)性生產(chǎn)資料，是各產(chǎn)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)承載基礎(chǔ)，同時(shí)房地產(chǎn)業(yè)為人民生活提供最基本的生活資料，是國(guó)民安居樂(lè)業(yè)的首要保障基礎(chǔ)。房地產(chǎn)業(yè)的先導(dǎo)性在于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)都必須以房地產(chǎn)業(yè)為先導(dǎo)，各產(chǎn)業(yè)的發(fā)展首先需要由房地產(chǎn)業(yè)提供生產(chǎn)用房，城市的建設(shè)首先要由房地產(chǎn)業(yè)提供各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等等。

（2）關(guān)聯(lián)帶動(dòng)性

房地產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)其他產(chǎn)業(yè)部門(mén)具有較強(qiáng)的帶動(dòng)作用，其發(fā)展可以帶動(dòng)冶金、建筑、建材、機(jī)械、設(shè)備、水泥、玻璃、木材、塑料、電器、家具等行業(yè)的發(fā)展，并具有促進(jìn)金融、商務(wù)、商貿(mào)、交通、旅游和休閑等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的綜合發(fā)展；據(jù)統(tǒng)計(jì)，與房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)和部門(mén)多達(dá)余個(gè)，相關(guān)產(chǎn)品種類(lèi)多達(dá)上千種。

（3）區(qū)域固定性

房地產(chǎn)業(yè)的區(qū)域性是指房地產(chǎn)業(yè)在空間分布上所具有的某些特性。房地產(chǎn)是房產(chǎn)與地產(chǎn)的結(jié)合，房屋建筑物依附于所在的土地之上。土地作為一種自然資源，具有著不可移動(dòng)性。房地產(chǎn)品的不可移動(dòng)性使房地產(chǎn)品不具有普通商品地域流通性，在房地產(chǎn)交易中流轉(zhuǎn)的不是房屋和土地而是相關(guān)的權(quán)利。由于每宗房地產(chǎn)所處區(qū)位的不同，世界上沒(méi)有兩宗完全相同的房地產(chǎn)，產(chǎn)品的不可替代性決定了房地產(chǎn)業(yè)具有區(qū)域壟斷性特征。

（4）地區(qū)發(fā)展差異性

由于房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)域性的存在，不同區(qū)域的房地產(chǎn)業(yè)由于其所具有的然資源特點(diǎn)和社會(huì)資源配置的不同，造成房地產(chǎn)市場(chǎng)無(wú)法形成全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)，房地產(chǎn)市場(chǎng)以地方性市場(chǎng)為主。從全國(guó)性房地產(chǎn)業(yè)來(lái)看，房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有不平衡性。首先由于各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的不同，房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也會(huì)呈現(xiàn)出一定的差晃性；其次，各區(qū)域自然資源稟賦的不同，區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局的不同，對(duì)房地產(chǎn)業(yè)中主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇上會(huì)有不同；另外，不同區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異，也會(huì)影響房地產(chǎn)業(yè)供需結(jié)構(gòu)、房地產(chǎn)品價(jià)格等等，房地產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)速度、規(guī)模、開(kāi)發(fā)時(shí)序也會(huì)存在區(qū)域差異性。

（二）房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)與影響因素

1.產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)

產(chǎn)業(yè)政策是國(guó)家宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策的重要組成部分。產(chǎn)業(yè)政策一詞起源于16—17世紀(jì)的重商主義學(xué)派，并最先為日本學(xué)者所使用。日本學(xué)者下河邊淳在《現(xiàn)代曰本經(jīng)濟(jì)事典》中指出，產(chǎn)業(yè)政策是國(guó)家或政府為了實(shí)現(xiàn)某種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目的，以全產(chǎn)業(yè)為直接對(duì)象，通過(guò)對(duì)全產(chǎn)業(yè)的保護(hù)、扶持、調(diào)整和完善，積極或消極參與某個(gè)產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的生產(chǎn)、營(yíng)業(yè)、交易活動(dòng)，以及直接或間接干預(yù)商品、服務(wù)、金融等的市場(chǎng)形成或市場(chǎng)機(jī)制政策的總稱(chēng)。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展后起國(guó)家，我國(guó)對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的研究深受日本產(chǎn)業(yè)政策的影響，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策就是為實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)，所實(shí)施的旨在調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，合理產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的一系列政策的總和。

產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)。這些目標(biāo)通常有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)振興與經(jīng)濟(jì)趕超；實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換；保持經(jīng)濟(jì)領(lǐng)先地位與維持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的勢(shì)頭�？疾飚a(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)應(yīng)注重把握初級(jí)目標(biāo)與終極目標(biāo)、近期目標(biāo)與遠(yuǎn)期目標(biāo)、短期目標(biāo)與長(zhǎng)期目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與社會(huì)目標(biāo)的關(guān)系。產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)體系從微觀(guān)來(lái)看包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化和高級(jí)化、產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)形成、產(chǎn)業(yè)布局合理及產(chǎn)業(yè)科技水平的提升等等；中級(jí)目標(biāo)包含了產(chǎn)業(yè)整體競(jìng)爭(zhēng)力的提升、市場(chǎng)資源達(dá)到最佳配置效率等；終極目標(biāo)則是協(xié)調(diào)國(guó)家整體利益、社會(huì)公共利益、經(jīng)濟(jì)個(gè)體利益之間的利益沖突，增進(jìn)社會(huì)公共利益的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

2.產(chǎn)業(yè)政策制定的影響因素

（1）以資源稟賦為基礎(chǔ)的比較優(yōu)勢(shì)因素

產(chǎn)業(yè)政策制定的比較優(yōu)勢(shì)理論主要包括亞當(dāng)斯密的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)理論、大衛(wèi)李嘉圖的比較優(yōu)勢(shì)理論、赫克歇爾俄林的要素稟賦理論。要素稟賦理論揭示出各國(guó)的土地、勞動(dòng)力和資本等資源要素的差界決定了比較成本的存在。比較優(yōu)勢(shì)理論認(rèn)為各國(guó)應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身不同的資源稟賦，優(yōu)先發(fā)展自身具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)。德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家李斯特提出了“動(dòng)態(tài)比較成本優(yōu)勢(shì)理論”，認(rèn)為如果后進(jìn)國(guó)家對(duì)尚處于“成本劣勢(shì)”的“幼稚產(chǎn)業(yè)”進(jìn)行保護(hù)、扶持，“成本劣勢(shì)”可以轉(zhuǎn)化為“成本優(yōu)勢(shì)”，從而路身于高附加值產(chǎn)品的生產(chǎn)行列。這為工業(yè)后進(jìn)國(guó)家實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超提供了理論依據(jù)。在“比較優(yōu)勢(shì)”和“培育優(yōu)勢(shì)”理論的基礎(chǔ)上，日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家筱原三代平提出了“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”理論。當(dāng)時(shí)日本具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，其市場(chǎng)和技術(shù)進(jìn)步的前景都不樂(lè)觀(guān)，且依托這些產(chǎn)業(yè)又無(wú)法使日本經(jīng)濟(jì)趕上歐美發(fā)達(dá)國(guó)家；而且在市場(chǎng)自發(fā)機(jī)制的運(yùn)行下，不可能改變自己的比較優(yōu)勢(shì)，因此，需要通過(guò)制定產(chǎn)業(yè)政策，通過(guò)扶持等手段促進(jìn)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)，從而實(shí)現(xiàn)后起趕超。

以資源稟賦為基礎(chǔ)的比較優(yōu)勢(shì)理論指出產(chǎn)業(yè)政策的制定必須以產(chǎn)業(yè)發(fā)展所具有的資源特點(diǎn)為基礎(chǔ)，制定適合于自身發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策。同時(shí)，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中具有資源優(yōu)勢(shì)的幼稚、新興產(chǎn)業(yè)，暫時(shí)沒(méi)有達(dá)到競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，應(yīng)當(dāng)制定產(chǎn)業(yè)政策通過(guò)扶持、保護(hù)，培育成為具有優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)。以地區(qū)資源稟賦特點(diǎn)為基礎(chǔ)，通過(guò)制定并實(shí)施有效的產(chǎn)業(yè)政策，可以達(dá)到產(chǎn)業(yè)超速發(fā)展。

二、海南房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策及其立法的變遷

(一）海南房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策及其立法變遷的基本情況

1.建省之初房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策與立法（1988—1991年）

1988年第七屆全國(guó)人大會(huì)議決定海南建省，并設(shè)立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)。海南省政府樹(shù)立“大開(kāi)放、大開(kāi)發(fā)、大建設(shè)、大發(fā)展”思路，極大地吸引海內(nèi)外投資者、創(chuàng)業(yè)者涌入海南島。當(dāng)時(shí)的海南處于建省初期，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次低、基礎(chǔ)設(shè)施落后，開(kāi)發(fā)資金有限，為了在最短的時(shí)間內(nèi)盡快的將海南開(kāi)發(fā)起來(lái)，省委、省政府制定了以工業(yè)為主導(dǎo)、工農(nóng)貿(mào)旅并舉、三大產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。海南房地產(chǎn)業(yè)作為先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)并沒(méi)有得到重視發(fā)展，僅出臺(tái)了土地使用政策，缺乏必要的產(chǎn)業(yè)政策及立法。由于大量投身海南建設(shè)的企業(yè)、人員對(duì)辦公、生活用房需求量急劇增加，引發(fā)建省后第一輪房地產(chǎn)業(yè)熱，然而投入的資金及各類(lèi)開(kāi)工項(xiàng)目缺乏產(chǎn)業(yè)政策指引，房地產(chǎn)業(yè)呈無(wú)序發(fā)展?fàn)顟B(tài)。此時(shí)期，海南省政府依據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)建設(shè)海南島的文件內(nèi)容，結(jié)合本省實(shí)際，制定了《關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院(1988)26號(hào)文件加快海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的若干規(guī)定》，該文是海南建設(shè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)具有基礎(chǔ)性、指導(dǎo)性的政策性文件。文件規(guī)定海南土地實(shí)行優(yōu)惠的有償使用政策，鼓勵(lì)外商成片承包、綜合開(kāi)發(fā)工業(yè)區(qū)及本省沿海島均，簡(jiǎn)化土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓的手續(xù)和環(huán)節(jié)。建立土地市場(chǎng)，土地出讓采取公開(kāi)拍賣(mài)或競(jìng)投的方式。為適應(yīng)土地開(kāi)發(fā)的實(shí)際需要，1988年海南省頒布《海南土地管理辦法》，在全國(guó)率先一批開(kāi)始實(shí)行土地使用制度改革，土地使用由無(wú)償、無(wú)限期政府劃撥，改為冇償、有限期使用土地制度，土地使用權(quán)可以依法有償出讓、轉(zhuǎn)讓和抵押。這一時(shí)期，海南省制定了地方法規(guī)《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地使用權(quán)有償出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)定》（1990年）、《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)外商投資條例》（1991年）。為確保各項(xiàng)法規(guī)的實(shí)施，政府制定了具體的政府規(guī)章，如《海南省城鎮(zhèn)土地使用權(quán)申報(bào)登記實(shí)施發(fā)證實(shí)施辦法》、《海南省調(diào)處土地糾紛確定土地權(quán)屬的若干規(guī)定》等等。

2.短暫以房地產(chǎn)業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)時(shí)期的產(chǎn)業(yè)政策與立法（1992年）

建省后第一輪房地產(chǎn)熱隨著1990年中央開(kāi)展經(jīng)濟(jì)秩序整頓工作而漸至回落。1992年鄧小平南方講話(huà)后，房地產(chǎn)業(yè)呈快速發(fā)展勢(shì)頭，全省各地掀起一輪大開(kāi)發(fā)、大建設(shè)熱潮，并推動(dòng)旅游、建筑、金融、商貿(mào)等相關(guān)行業(yè)的發(fā)展。1992年在海南建省周年房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展概況中指出：“房地產(chǎn)業(yè)是海南的新興產(chǎn)業(yè)，建省5年來(lái)，依靠特區(qū)省優(yōu)惠政策以及不斷擴(kuò)大的對(duì)外開(kāi)放，逐步形成了一套完整的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)體系，商品房市場(chǎng)初步形成，建設(shè)規(guī)模和經(jīng)營(yíng)實(shí)力不斷增強(qiáng)，成為海南省重要支柱產(chǎn)業(yè)之一”。房地產(chǎn)業(yè)遵循著統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一出讓的政策開(kāi)發(fā)建設(shè)，在房地產(chǎn)企業(yè)審批方面，海南實(shí)行“審批從寬、管理從嚴(yán)”的方針，旨在營(yíng)造寬松的投資環(huán)境，同時(shí)在統(tǒng)一規(guī)劃、引進(jìn)外資、成片開(kāi)發(fā)、綜合補(bǔ)償政策指引下，土地成片開(kāi)發(fā)規(guī)模加大。1994年海南省人大制定《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》將土地開(kāi)發(fā)管理的各項(xiàng)政策以法規(guī)的形式固定下來(lái)，同時(shí)廢止了《海南土地管理辦法》、《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地使用權(quán)有償出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)定》。關(guān)于土地使用權(quán)冇償使用及流轉(zhuǎn)制度的各項(xiàng)立法，為海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)提供了強(qiáng)大的法律制度保障，各級(jí)政府規(guī)章在實(shí)際工作中起到了細(xì)化法規(guī)條文，增強(qiáng)法規(guī)可操作性的作用。

（二）海南房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策立法的經(jīng)驗(yàn)與不足

1.海南房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策及其立法的經(jīng)驗(yàn)

（1）善于運(yùn)用特區(qū)立法權(quán)，為海南“大特區(qū)”建設(shè)服務(wù)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與不同的國(guó)情條件相結(jié)合的產(chǎn)物，這也決定了我國(guó)建設(shè)具有中國(guó)特色社會(huì)主義不能簡(jiǎn)單的運(yùn)用制度重復(fù)和法律移植來(lái)完成。海南建設(shè)全國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，就是要作為我國(guó)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的窗口、排頭兵和試驗(yàn)場(chǎng)。海南建省初期，房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策立法充分運(yùn)用特區(qū)立法權(quán)，率先確立了土地使用權(quán)有償使用制度以及土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，為投資者使用土地及對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行商業(yè)運(yùn)作提供法律保障。在“統(tǒng)一規(guī)劃、成片開(kāi)發(fā)、綜合補(bǔ)償、分期實(shí)施”的發(fā)展戰(zhàn)略指引下，海南洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)一次性出讓開(kāi)發(fā)土地達(dá)到了30平方公里的土地項(xiàng)目。該項(xiàng)投資成為全國(guó)首例由外商成片開(kāi)發(fā)土地面積最大、出讓時(shí)間最長(zhǎng)（70年）的土地出讓開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，曾一度引起受到廣泛關(guān)注的洋浦風(fēng)波，海南運(yùn)用特區(qū)立法權(quán)出臺(tái)《海南省洋浦經(jīng)濟(jì)幵發(fā)區(qū)條例》，為投資幵發(fā)洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)提供了法律支持。在全國(guó)范圍內(nèi)處置積壓房地產(chǎn)時(shí)期，海南作為處置積壓房地產(chǎn)試點(diǎn)地區(qū)，通過(guò)出臺(tái)各項(xiàng)房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策立法有力地促進(jìn)了處置工作的順利進(jìn)行。通過(guò)特區(qū)立法先行、先試的特點(diǎn)，海南逐步積累房地產(chǎn)業(yè)立法經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)立法實(shí)踐中的不足，為全國(guó)房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策立法實(shí)踐提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

（2）注重發(fā)揮地方立法權(quán)，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的地方性特色

海南房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策立法同樣注重發(fā)揮地方性立法的特點(diǎn)，突出地方特色。海南作為一個(gè)島省份，島均經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)決定了整個(gè)海南島應(yīng)被作為一個(gè)“獨(dú)立的生態(tài)地理單元”進(jìn)行統(tǒng)籌發(fā)展。海南房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策立法過(guò)程中堅(jiān)持對(duì)海南城鄉(xiāng)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，一體化開(kāi)發(fā)與利用的立法思路。2011年海南出臺(tái)全國(guó)首個(gè)省級(jí)城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃，在房地產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局上，形成“兩大中心、三大區(qū)域、五種地域類(lèi)型”的空間格局，即以�？�、三亞為兩大中心，東部、中部、西部地區(qū)均衡發(fā)展，因地制宜差異化發(fā)展中心城市型、濱海度假型、山區(qū)度假型、產(chǎn)業(yè)配套與旅游度假結(jié)合型、大城市周邊型（郊區(qū)型）等五種地域類(lèi)型房地產(chǎn)。通過(guò)區(qū)域一體化產(chǎn)業(yè)布局形成以“南北帶動(dòng)、兩翼推進(jìn)、發(fā)展周邊、帶動(dòng)中部”的產(chǎn)業(yè)區(qū)域化發(fā)展戰(zhàn)略。良好的房地產(chǎn)業(yè)布局使各地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合當(dāng)?shù)氐馁Y源環(huán)境稟賦、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等因素，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，通過(guò)各“點(diǎn)”的特色發(fā)展成功帶動(dòng)了海南房地產(chǎn)業(yè)“面”的整體發(fā)展。

（3）房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策立法促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展

海南省作為與大陸分離的熱帶海洋島，其自然資源有限，生態(tài)環(huán)境脆弱，一旦開(kāi)發(fā)過(guò)度造成生態(tài)平衡的破壞，后果將不堪設(shè)想。海南省于1999年在全國(guó)率先提出“生態(tài)省建設(shè)”戰(zhàn)略。房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策立法始終注重生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)，堅(jiān)持“三不原則”即不污染環(huán)境、不破壞資源、不搞低水平重復(fù)建設(shè)。將人居環(huán)境建設(shè)與生態(tài)保護(hù)結(jié)合起來(lái)，建設(shè)具有海南特色的生態(tài)小區(qū)和生態(tài)文明村，突出“三低一高”即低樓層、低容積率、低建筑密度、高綠化率的特色，并有序開(kāi)發(fā)利用土地、森林、海灣、岸線(xiàn)、海島、水域等重要資源。房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策立法先后出臺(tái)了森林旅游資源、沿海海岸帶資源、園林綠化、森林、林地保護(hù)等地方性法規(guī)。海南“十二五”規(guī)劃綱要中指出了強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)，適度供應(yīng)土地，合理調(diào)控房地產(chǎn)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、幵發(fā)時(shí)序和空間布局，使房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人口規(guī)模、資源和環(huán)境容量、城鎮(zhèn)發(fā)展、公共服務(wù)體系建設(shè)相協(xié)調(diào)。海南建設(shè)國(guó)際旅游島戰(zhàn)略上升為國(guó)家戰(zhàn)略后，海南省人大常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)綠色崛起，全面加快海南國(guó)際旅游島建設(shè)的決議》，決議中指出海南產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)當(dāng)走以人為本、環(huán)境友好、集約高效、開(kāi)放包容、協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的綠色起之路。

三、當(dāng)前海南房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策立法面臨形勢(shì)及存在的主要問(wèn)題........20

（一）當(dāng)前海南房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展所面臨的形勢(shì).....20

1.海南房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì).........20

2.產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制約因素.......22

（二）新形勢(shì)下海南房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策立法的總體方向.......23

1.海南房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策立法必須突出“生態(tài)建省”戰(zhàn)略的重要位置........24

2.海南房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策立法必須圍繞全面建設(shè)“國(guó)際旅游島”戰(zhàn)略實(shí)施......24

3.海南房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策立法必須與海南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)..........24

四、完善海南房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策立法的對(duì)策.......30

（一）明確海南房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策立法宗旨........30

1.立法目標(biāo)必須明確房地產(chǎn)業(yè)在海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位........30

2.房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策立法需要定位海南房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)......30

3.房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策立法需要明確海南房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路.......31

四、完善海南房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策立法的對(duì)策

（一）明確海南房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策立法宗旨

1.立法目標(biāo)必須明確房地產(chǎn)業(yè)在海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位

海南房地產(chǎn)業(yè)在海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一以貫之地處于支柱產(chǎn)業(yè)的地位。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，居民收入增長(zhǎng)，特別是黨的十八大提出的國(guó)民收入倍增計(jì)劃，將極大地促進(jìn)海南房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年1-9月，海南省固定資產(chǎn)投資累計(jì)完成1871.39億元，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資完成814.45億元，占投資總量43.5%。海南房地產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)地區(qū)投資規(guī)模，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，海南房地產(chǎn)業(yè)都將是海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)。因此產(chǎn)業(yè)政策立法中必須明確海南房地產(chǎn)業(yè)在海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位。立法的明確規(guī)定將有助于擺脫房地產(chǎn)業(yè)是不是支柱產(chǎn)業(yè)，要不要發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)的爭(zhēng)論，有助于明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和目標(biāo)，齊聚一心謀發(fā)展。

2.房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策立法需要定位

海南房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)海南建設(shè)“國(guó)際旅游島”，海南房地產(chǎn)業(yè)必須在平穩(wěn)健康發(fā)展的同時(shí)，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)定位于世界一流的休閑度假型房地產(chǎn)業(yè)，展現(xiàn)中國(guó)休閑度假房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平以及與國(guó)際交流發(fā)展的水平高度。大力促進(jìn)服務(wù)型、開(kāi)放型、生態(tài)型房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在建設(shè)生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、文化魅力獨(dú)特、社會(huì)文明祥和的海南國(guó)際旅游島的同時(shí)，發(fā)揮出海南生態(tài)房地產(chǎn)業(yè)建設(shè)的示范和引領(lǐng)作用。旅游房地產(chǎn)業(yè)在充分利用海南得天獨(dú)厚的自然生態(tài)資源的同時(shí)，注重引進(jìn)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的開(kāi)發(fā)建設(shè)理念和技術(shù)，構(gòu)建未來(lái)世界旅游房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的標(biāo)桿。房地產(chǎn)業(yè)要發(fā)揮生產(chǎn)服務(wù)性產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，在多領(lǐng)域構(gòu)建契合海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多元化房地產(chǎn)業(yè)。既發(fā)展一流的房地產(chǎn)業(yè)，又達(dá)到人與自然的和諧相處，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境融合促進(jìn)。

3.房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策立法需要明確海南房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路

海南房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策立法宗旨還應(yīng)明確海南房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路。海南房地產(chǎn)業(yè)必須走高端、多元化、可持續(xù)性發(fā)展的發(fā)展道路。房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必須走高端發(fā)展的道路，這是由于海南所具有的自然生態(tài)資源、土地資源等產(chǎn)業(yè)發(fā)展資源都具有不可再生性及稀缺性，海南必須利用良好的資源，集約高效使用產(chǎn)業(yè)發(fā)展資源，提高優(yōu)質(zhì)資源的產(chǎn)業(yè)利用率和勞動(dòng)生產(chǎn)率，提升房地產(chǎn)品附加值，增強(qiáng)房地產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，打造具有國(guó)際一流水準(zhǔn)的房地產(chǎn)業(yè)，開(kāi)拓島外包括國(guó)內(nèi)、國(guó)外兩個(gè)市場(chǎng)，帶動(dòng)海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展，真正起到海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)的作用。海南房地產(chǎn)業(yè)還必須堅(jiān)持多元化發(fā)展的道路，這是由于海南正在實(shí)施建設(shè)“國(guó)際旅游島”戰(zhàn)略，大力發(fā)展以旅游業(yè)為龍頭的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。海南房地產(chǎn)業(yè)作為基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)，必須為包括旅游業(yè)在內(nèi)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)提供優(yōu)良的房地產(chǎn)品，房地產(chǎn)基礎(chǔ)配套設(shè)施，探索房地產(chǎn)業(yè)與各產(chǎn)業(yè)、多產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，如旅游房地產(chǎn)的發(fā)展、會(huì)展房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展等等，構(gòu)造海南房地產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展的格局。海南房地產(chǎn)業(yè)必須堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，這是由于海南房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須立足于海南獨(dú)特的地理區(qū)位、生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)，島均經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征要求房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必須考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的平衡，清醒認(rèn)識(shí)到不斷創(chuàng)新對(duì)島經(jīng)濟(jì)下的房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略意義所以海南房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必須堅(jiān)持發(fā)展生態(tài)型房地產(chǎn)業(yè)，將產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的承載能力相適應(yīng)。房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必須堅(jiān)持改革開(kāi)放的發(fā)展思路，結(jié)合自身資源優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)，緊跟當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的腳步，打造世界一流的房地產(chǎn)業(yè)。

結(jié)語(yǔ)

依托海南“國(guó)際旅游島”建設(shè)的良好機(jī)遇，海南房地產(chǎn)業(yè)作為海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)必將擁有更加宏偉的發(fā)展前景。在不遠(yuǎn)的將來(lái)，海南房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展將成為具有國(guó)際一流水準(zhǔn)的休閑度假房地產(chǎn)業(yè)，成為我國(guó)向世界展示中國(guó)旅游房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的平臺(tái)。

當(dāng)前，我們必須深刻把握海南房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀(guān)規(guī)律，在尊重市場(chǎng)機(jī)制在房地產(chǎn)業(yè)資源配置中的基礎(chǔ)性地位的同時(shí)，緊密依托海南優(yōu)越的自然生態(tài)資源，制定出符合海南房地產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策，進(jìn)一步明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，適應(yīng)不同發(fā)展時(shí)期對(duì)房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策的立法需求，不斷完善和豐富產(chǎn)業(yè)政策立法體系；在房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策立法過(guò)程中，要更進(jìn)一步建立起協(xié)調(diào)多種利益訴求表達(dá)的協(xié)商機(jī)制，不斷調(diào)和在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同時(shí)期，房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段，社會(huì)群體、房地產(chǎn)企業(yè)、房地產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)、房地產(chǎn)業(yè)管理部門(mén)等多種利益訴求。在給予房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展中各方利益主體充分的利益表達(dá)的基礎(chǔ)之上，通過(guò)法定的立法程序，強(qiáng)化立法的公開(kāi)性、透明性，增強(qiáng)立法的科學(xué)性、民主性，以期能夠制定出促進(jìn)海南房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最佳的、最為理性的房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策立法。
 

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