【摘要】 督察員(ombudsman)制度在西方已有200多年的歷史,該制度引入新聞業(yè)也有半個(gè)世紀(jì)之久。目前世界上已有100多個(gè)國家建立了該制度。中國部分城市雖然存在新聞社會監(jiān)督員,但是這一制度尚未在政府內(nèi)部形成。國內(nèi)有關(guān)該項(xiàng)研究的學(xué)術(shù)文章較少,現(xiàn)有的也基本是從政治學(xué)角度入手,缺乏深度和系統(tǒng)性。瑞典的督察員制度發(fā)軔于1809年,在其后的100多年中,該制度一直保持其獨(dú)特性,并于1969年將其引入新聞出版業(yè)。新聞督察員制度在瑞典經(jīng)過近半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展,已經(jīng)成為各國爭相效仿的典范。對于該制度的系統(tǒng)介紹,有助于我們借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn),對新聞事業(yè)的發(fā)展具有啟示意義。目前對于督察員制度的學(xué)術(shù)研究主要是在國外。多數(shù)相關(guān)研究主要是從政治學(xué)的角度來介紹和分析監(jiān)察專員制度,研究重心是這一制度的產(chǎn)生機(jī)制,及在全球的發(fā)展態(tài)勢。另外,在一些關(guān)于媒介倫理,媒體自制的專著中,也會發(fā)現(xiàn)關(guān)于新聞督察員的介紹和理論分析。本文試圖從瑞典新聞督察員制度本身入手,通過引介該制度的運(yùn)作機(jī)制,進(jìn)而分析其產(chǎn)生的原因和條件,并作進(jìn)一步的理論探討。文章結(jié)構(gòu)主要分為五個(gè)部分:首先介紹瑞典新聞督察員制度發(fā)展的基本情況,對其工作職責(zé),工作程序,典型案例和發(fā)展沿革一一作了介紹。然后對瑞典媒介問責(zé)制度進(jìn)行了介紹。這是由于新聞督察員制度是新聞自律體系的有機(jī)組成部分。對后者的大致了解,有助于我們更好地理解督察員制度的運(yùn)作機(jī)制。而自律與他律是一個(gè)問題的兩個(gè)方面,文章因而對瑞典的新聞法與政策進(jìn)行了簡要的介紹,并進(jìn)一步分析了自律與他律的有機(jī)互動關(guān)系。對瑞典新聞督察員制度的理論分析是本文的落腳點(diǎn)。用民主法團(tuán)主義理論對瑞典新聞事業(yè),尤其是極富特色的新聞督察員制度進(jìn)行分析,使得我們對督察員制度產(chǎn)生的根源,以及瑞典新聞事業(yè)運(yùn)行的模式有了深層次的認(rèn)識和理解,這將對我們研究,借鑒這一制度具有一定的促進(jìn)作用。本文的研究方法主要是文本分析。通過對國內(nèi)外有關(guān)文獻(xiàn)的閱讀分析,對相關(guān)法律條文的深入了解,以及對前人研究的參考借鑒,促成了文章的成形。
 
【關(guān)鍵詞】 瑞典新聞督察員； 媒介問責(zé)制度； 新聞他律； 民主法團(tuán)主義；

第一章瑞典新聞督察員制度發(fā)展情況

督察員制度（ombudsman,Allmanhetens）來源于憲法實(shí)踐和政府體制,年起源于瑞典,最先傳入北歐二戰(zhàn)后遍及西歐、英聯(lián)邦各國、美國、亞洲、非洲的國家和地區(qū)。今天,全世界有多個(gè)國家和地區(qū)設(shè)立了督察員制度。

督察員（ombudsman）是瑞典語,原意是指“代表”、“專員”或“受托人,',后來演化成由議會選舉產(chǎn)生的、具有相對獨(dú)立地位的、依公民投訴或依職權(quán)專門負(fù)責(zé)對行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的不合法、不合理行為實(shí)施監(jiān)察的受任者。督察員制度以一種非司法的手段來達(dá)到規(guī)制行政權(quán)、保護(hù)公民權(quán)的目的,是一種擴(kuò)大行政救濟(jì)內(nèi)涵并有助于行政救濟(jì)民主化的新制度。

目前,督察員制度已經(jīng)在瑞典的眾多領(lǐng)域中得到普及,如消費(fèi)者保護(hù),兒童權(quán)利保護(hù)和殘疾人保護(hù)等等,而新聞督察員(Press Ombudsman，Allmanhetens Press Ombudsman，PO )是其中較為獨(dú)特的一種。因?yàn)槠渌�各類督察員都是山議會或政府任命的,屬于公共機(jī)關(guān)的一部分,而新聞督察員卻是由新聞出版組織設(shè)立和任命的,屬于非政府機(jī)構(gòu)。這也是瑞典新聞行業(yè)高度自律的一個(gè)表現(xiàn)。

第一節(jié)工作職責(zé)

在瑞典實(shí)施新聞自山的法律原則過程中,有的出版物違反新聞道德,發(fā)表了不負(fù)責(zé)任的,甚至是誹謗的言論,對他人造成傷害,引起社會糾紛。于是,一個(gè)對新聞出版物進(jìn)行行業(yè)監(jiān)督的機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生.

1969年,瑞典新聞督察員公署成立,負(fù)責(zé)監(jiān)督新聞職業(yè)倫理守則的實(shí)施,調(diào)查有關(guān)報(bào)紙和刊物違反耳業(yè)倫理守則的投訴。值得注意的是,新聞督察員的工作是同報(bào)業(yè)評議會緊密聯(lián)系在一起的。報(bào)業(yè)評議會是年成立的負(fù)責(zé)接受公眾投訴媒體的機(jī)構(gòu)。年,出于社會對于犯罪新聞報(bào)導(dǎo)的憂慮、同時(shí)為避免議會立法直接管制媒體內(nèi)容,報(bào)業(yè)評議會成立了新聞督察員公署。自此,新聞督察員開始專門負(fù)責(zé)處理有關(guān)破壞新聞倫理規(guī)范的投訴。簡單地說,新聞督察員的工作只是確認(rèn)公眾的投訴是否足以提交至報(bào)業(yè)評議會進(jìn)行進(jìn)一步的審議裁決,而不對案件作出最后的決定。

新聞督察員的具體工作由《新聞督察員指令》作出規(guī)定。該指令開宗明義,指出了新聞督察員負(fù)責(zé)向認(rèn)為自己受到報(bào)紙,期刊或網(wǎng)絡(luò)出版物侵犯的個(gè)體提供咨詢與幫助�？梢愿鶕�(jù)申請,或是主動調(diào)查背離新聞職業(yè)規(guī)范的行為,然后交由報(bào)業(yè)評議會作出決定。通過參與公眾討論,進(jìn)一步推進(jìn)良好新聞規(guī)范的實(shí)現(xiàn)。

專員應(yīng)對培養(yǎng)公民對新聞職業(yè)倫理的普遍認(rèn)知負(fù)責(zé)。通過演說,講座,·文字等各種形式向公眾傳達(dá)有關(guān)新聞職業(yè)倫理的信息,并免費(fèi)接受其咨詢。

擔(dān)任新聞督察員的人必須對新聞職業(yè)倫理有全面的認(rèn)識。從年新聞督察員制度設(shè)立以來,瑞典共經(jīng)歷了五任督察員。前三位都是律師或者法學(xué)博十。直至年瑞典首次任用曾經(jīng)擔(dān)任報(bào)紙主編的吉真努斯補(bǔ)作為督察員,將新聞從業(yè)經(jīng)驗(yàn)考慮在內(nèi)。新聞督察員由一個(gè)特別委員會任命,任期三年,可連任三屆。該委員會由分別來自政府,行業(yè)協(xié)會以及媒體的代表組成。新聞督察員受雇于報(bào)紙督察員基金會。該基金會婦全國政論家俱樂部,瑞典新聞工作者聯(lián)盟場,報(bào)紙發(fā)行人協(xié)會五億以及雜志發(fā)行人協(xié)會如出資并管理�；�金會向新聞督察員提供經(jīng)費(fèi),以保證其工作自主權(quán),新聞督察員向基金會負(fù)責(zé)。以上機(jī)構(gòu)通過確立新聞道德準(zhǔn)則,約定“良善新荊實(shí)踐”即原則,并共同遵守,以此實(shí)現(xiàn)新聞行業(yè)的高度自制。比如,報(bào)紙發(fā)行人協(xié)會的所有成員—包括瑞典所有的日報(bào),都同意遵守新聞道德準(zhǔn)則。此規(guī)約對準(zhǔn)確性,隱私,及回答權(quán)等都作出了嚴(yán)格的規(guī)定。

第二節(jié)工作程序

從新聞出版物發(fā)表之日起三個(gè)月內(nèi),如果個(gè)人認(rèn)為文章內(nèi)容有違新聞道德準(zhǔn)則,或是“良善新聞實(shí)踐”原則,可以就報(bào)刊內(nèi)容。以書面形式向新聞督察員提出投訴。接到投訴后,督察員應(yīng)迅速聯(lián)系媒體并作出問詢,督促媒體作出更正或答復(fù),通過調(diào)解解決糾紛。如果不能通過這種方式解決問題,專員就應(yīng)將案件交由報(bào)業(yè)評議會裁決。指令》規(guī)定了符合提交評議會審議的案件的條件原告申請必須理由充分案件中涉及的出版文章需同時(shí)破壞了倫理原則,并造成了傷害涉案文章應(yīng)為近期發(fā)表。如果申請不符合以上條件,督察員將駁回申請。而如果原告不滿駁回,則可向報(bào)業(yè)評議會提出申訴。

任何人認(rèn)為出版物的報(bào)道有違新聞職業(yè)倫理時(shí),都可以向新聞督察員投訴。但如果原告不是相關(guān)文章的受害者,他需要在取得當(dāng)事人的書面同意后,督察員才'能將案件提交評議會。在申請被駁回的一個(gè)月內(nèi),原告可以直接向報(bào)業(yè)評議會上訴但如果原告不是案件的受害人則不得上訴。

對于由新聞督察員或者原告上訴的案件,報(bào)業(yè)評議會進(jìn)行審議裁決。如果證明投訴有效,評議會將發(fā)表聲明,譴責(zé)報(bào)紙或期刊違反新聞職業(yè)道德規(guī)范。而報(bào)紙等出版物也應(yīng)立即發(fā)表評議會決議,并繳納行政罰金,費(fèi)用相當(dāng)于英鎊。發(fā)行量少于一萬份的報(bào)紙罰金數(shù)額相應(yīng)減少�？铐�(xiàng)將被用于新聞督察員和報(bào)業(yè)評議會的日常工作。原告雖然得不到任何損失賠償,但是整個(gè)投訴過程是免費(fèi)的。根據(jù)瑞典新聞督察員年的年報(bào),當(dāng)年共接受份投訴,駁回份,并有份被提交到報(bào)業(yè)評議會。值得注意的是新聞督察員不能對案件作出最后的決定,他的工作只是確認(rèn)投訴是否足以提交報(bào)業(yè)評議會進(jìn)行進(jìn)一步的審議裁決。

新聞督察員每年接受大約一件投訴,內(nèi)容包括對刑事案件和侵犯隱私權(quán)的報(bào)道。其中被交由報(bào)業(yè)評議會復(fù)議。其余的大部分則因各種各樣的原因被駁回,例如投訴證據(jù)不足,或是報(bào)紙事先己發(fā)表更正或回復(fù)。在提交評議會處理的投訴中約有一受理成功,最終導(dǎo)致評議會對被訴媒體發(fā)表公開譴責(zé)。評議會的裁決將在報(bào)紙的相應(yīng)版面,以及《報(bào)界新聞》和《新聞工作者》上刊登出來。對被批評的新聞媒介或新聞記者來說,這種公開批評絕非一般的輿論譴責(zé),而是在社會大眾的密切關(guān)注下,由權(quán)威的報(bào)業(yè)評議會經(jīng)過慎重查證、反復(fù)審理并多方征求意見所作出的最終裁決。這種輿論制裁手段有著不可低估的作用。因?yàn)樵诂F(xiàn)代社會,一家報(bào)紙名譽(yù)的好壞,對該報(bào)的生死存亡具有直接影響所以自律監(jiān)督組織的輿論制裁就如同是在進(jìn)行名譽(yù)制裁。

新聞督察員和報(bào)業(yè)評議會在任何時(shí)候都會尊重合理的公共利益的需要,至于隱私權(quán)的保護(hù),自然也毫不亞于國家法律及其保護(hù)機(jī)制。在瑞典,“公共”和“隱私”的界限并沒有法律上的明文規(guī)定。而媒體也認(rèn)為這條界線最好不是基于立法或法庭審判的結(jié)果,而是因案而異,采用不那么法律化的手段來解決。因此,在審查過程中,新聞督察員和報(bào)業(yè)評議會在涉及侵犯普通公民隱私權(quán)的案件上對媒體要求非常嚴(yán)格。而如果對方是公眾人物,特別是政府高官,公司及各種協(xié)會的負(fù)責(zé)人時(shí),他們的尺度就會大大放寬。

第二章瑞典的新聞自律機(jī)制第一節(jié)媒介問責(zé)制度

瑞典是世界上最早實(shí)行新聞自律的國家,在建立新聞自律組織和制定新聞道德準(zhǔn)則方面,起步也很早。新聞督察員制度是瑞典新聞媒體行業(yè)自律的有效手段之一,但它井不足孤軍作戰(zhàn),自成一體的。事實(shí),瑞典的新聞自律機(jī)制是一個(gè)由三部分組成的體系。各部分互相配合,共同運(yùn)作,形成了·套便捷高效的自律機(jī)制。

一、行業(yè)組織

瑞典的行業(yè)社團(tuán)組織發(fā)展具有悠久的歷史和良好的傳統(tǒng),各行各業(yè)都擁有各種各樣的社團(tuán)組織,新聞出版界也不例外。瑞典全國政論家俱樂部于年成立,其主要目的有三建立新聞事業(yè)的工作標(biāo)準(zhǔn)維護(hù)新聞事業(yè)的尊嚴(yán)與責(zé)任,以免內(nèi)部腐化或遭受外界攻擊在國內(nèi)外代表主編和記者的共同利益。同時(shí),其他一些組織,如瑞典報(bào)紙發(fā)行人協(xié)會,瑞典新聞工作者聯(lián)盟,瑞典無線電廣播業(yè)者聯(lián)盟等也相繼成立。這些組織建立的初衷都是為了維護(hù)媒體的共同利益,協(xié)調(diào)不同媒體之間的利益關(guān)系。但是最初,各家社團(tuán)之間缺乏必要的聯(lián)系,處于分散狀態(tài),沒有形成行業(yè)合力。直到年,瑞典全國政論家俱樂部聯(lián)合報(bào)紙發(fā)行人協(xié)會及新聞工作者聯(lián)盟億共同創(chuàng)建了報(bào)業(yè)公正從業(yè)委員會后改稱為報(bào)業(yè)評議會,可謂是開創(chuàng)了新聞自律組織的先河。此后,又成立了范圍更為廣泛的報(bào)刊組織合作理事會枷。之前的報(bào)業(yè)評議會只是印刷媒體的自律機(jī)構(gòu),而報(bào)刊組織合作委員會則是由印刷媒體與廣播電視的民間組織共同組成的,囊括了瑞典的所有媒體。

二、新聞道德準(zhǔn)則

在瑞典傳統(tǒng)的非常自由的新聞法背景之下,自發(fā)的新聞道德原則逐漸形成。據(jù)歐洲新聞學(xué)中心的網(wǎng)站提供的資料,瑞典全國政論家俱樂部早在年就制定了一套新聞傳播規(guī)約。后幾經(jīng)修訂,到了年,全國政論家俱樂部正式采用《刊布守則》八''作為報(bào)刊發(fā)表新聞與評論的規(guī)范和依據(jù),并分別粘貼于各報(bào)編輯部。年,由于二戰(zhàn)中新聞實(shí)踐的影響,瑞典重新修訂了新聞道德規(guī)范。新的規(guī)范與舊規(guī)范有較大的區(qū)別。舊規(guī)范著重于新聞實(shí)踐中要避免什么,而新規(guī)范則指出了新聞實(shí)踐中應(yīng)遵循的一般性原則。比如保證新聞信息的準(zhǔn)確性,尊重個(gè)人隱私權(quán),在報(bào)道中涉及人名和發(fā)表照片必須謹(jǐn)慎等等。年,新聞工作規(guī)范被推廣到廣播,電視領(lǐng)域,并正式被稱為公開報(bào)道規(guī)則。歷經(jīng)數(shù)十年的發(fā)展,瑞典目前已形成了一套規(guī)范報(bào)刊,廣播和電視這三大新聞媒體的新聞道德準(zhǔn)則—《報(bào)刊廣播電視道德準(zhǔn)則》。該準(zhǔn)則由瑞典報(bào)刊組織合作委員會于年首次通過,并于年月和年進(jìn)行了修訂。除了制定新聞道德準(zhǔn)則,該委員會還制定了《報(bào)業(yè)評議會章程》及《新聞督察員指令》。

媒體自律意味著新聞媒體界自主確定行業(yè)的道德規(guī)范與專業(yè)準(zhǔn)則,并能夠加以遵守。在瑞典,報(bào)紙,廣播和電視作為新聞的傳播者和公共事務(wù)的監(jiān)督者,在法律規(guī)定的范疇內(nèi)享有最大程度的新聞自由。在這個(gè)前提之下,保護(hù)個(gè)人的相關(guān)權(quán)利就變得尤為重要。倫理不是由一系列條條框框的規(guī)則構(gòu)成,但卻是在新聞操作的過程中維持一種負(fù)責(zé)態(tài)度的保障。

本文編號：8992