【摘要】 管理體制是組織目標得以實現(xiàn)的機構(gòu)載體和行為工具。隨著中國事業(yè)單位改革在高等教育領域的不斷深入，中國高等教育管理體制改革取得了不小的成績，但同時也暴露出不少的問題。本文從這一問題意識出發(fā)，站在政事分開的研究角度，基于中國高校貢獻地方經(jīng)濟社會發(fā)展、輸出杰出人才和人文精神的價值定位，去探討中國高等教育管理體制的困境與發(fā)展方向，分析并理順政校關系，從而為中國高等教育發(fā)展提供一個可供借鑒的理論思路和實踐出路。第一部分具體交代了研究思路。在闡述了研究緣起與意義的基礎上，系統(tǒng)交代了本文的研究思路與方法，即從國內(nèi)外高等教育管理體制改革綜述的出發(fā)，在簡短梳理中國事業(yè)單位改革歷程的基礎上，系統(tǒng)梳理了中國高等教育管理體制改革的歷史沿革，說明其成績，分析其不足，從這一問題意識出發(fā)，借鑒國外高等教育相對發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗，并汲取其教訓，用政事分開的思路，嘗試找尋中國高等教育管理體制的改革與發(fā)展路徑。第二部分詳細厘清了理論基礎。在闡述了事業(yè)單位改革和政事分開的概念，以及高等教育管理體制的概念及其理論的基礎上，分析政事分開與高等教育管理體制改革的邏輯關系。高等教育管理體制是包括全部高等教育形式的職能定位、機構(gòu)設置、權力關系和運行機制的總稱，事業(yè)單位改革的歷程也正說明，作為“分”“合”博弈的政事分開是事業(yè)單位分類改革的初衷和出發(fā)點，也是作為高等教育載體的高校的管理體制改革的根本落腳點。而邁出改革步子、前往“政事分開”這一目的地的基本理論載體是發(fā)展中的高等教育理論，根本動力的來源則是在去中心和多中心實現(xiàn)“否定之否定”發(fā)展的協(xié)同治理理論。第三部分系統(tǒng)梳理了改革過程。在計劃經(jīng)濟體制下，事業(yè)單位自身呈現(xiàn)出政府包辦、政府統(tǒng)管、財政統(tǒng)包、不實行經(jīng)濟核算，與社會生產(chǎn)部門脫節(jié)、資源配置效率低、行政化傾向嚴重等問題，由此在市場經(jīng)濟條件下，事業(yè)單位開啟了恢復探索階段、全面開展階段、綜合推進階段和分類改革階段的改革歷程。政事分開成為事業(yè)單位改革的首要原則，亦即在分類改革原則的指導下，強調(diào)事業(yè)單位和政府形成最大合力的基礎上，盡可能給予事業(yè)單位更大的管理自主權。在事業(yè)單位改革的影響下，高等教育管理體制改革也經(jīng)歷起步、探索、突破和鞏固四個階段，政事分開也逐漸成為高教改革的核心指導原則，亦即找尋政府與高校之間最佳的關系契合點，授予高校最大的發(fā)展自主權，同時注重高校與社會、高校與內(nèi)部關系的處理。第四部分深入剖析了改革現(xiàn)狀。圍繞高等教育管理體制改革過程的具體環(huán)節(jié)，即職能定位、權力關系、機構(gòu)設置、決策體制和運行機制等，系統(tǒng)分析了目前高等教育管理體制改革取得成績、存在的問題及其成因�？v觀高等教育管理體制改革的現(xiàn)狀我們可以看出來中國高校管理體制存在問題的重要源泉在于高校與政府的權力關系、社會需求的變動、高校自身的機構(gòu)設置和職能定位存在問題。這三個方面是交織在一起的，不可能只單獨解決其匯總一方面而不顧其他方面。第五部分辨證汲取了國外經(jīng)驗。在具體分析美國的分權模式、法國的集權模式和日本的綜合模式三種主流模式的基礎上，結(jié)合中國具體國情，嘗試從三個角度辨證汲取國外高等教育管理體制改革的經(jīng)驗和教訓。筆者認為，堅持走內(nèi)涵式發(fā)展道路與“拿來主義”式的借鑒吸收，不失為中國高等教育管理體制改革的一個思路和方法。通過適度分權、擴大社會參與度是分權模式給予我們最大的啟示，在傳統(tǒng)管理模式下尋求行政管理與大學自治的平衡點是集權模式給予我們最大的啟示，而堅持文化傳統(tǒng)、廣泛學習各國先進經(jīng)驗是綜合模式給予我們最大的啟示。第六部分理性思考了路徑選擇。在前五部分研究分析的基礎上，嘗試從堅持正確的改革理念、堅持精準的職能定位、構(gòu)建制衡的權力結(jié)構(gòu)、構(gòu)建科學的決策體制、實施合理的機構(gòu)設置和保障高效的運行方式六個方面找尋中國高等教育管理體制改革的出路和突破口。中國高等教育管理體制改革首先需要樹立正確的改革理念即堅持政府統(tǒng)籌的辦學理念，堅持社會參與的管理理念，堅持公共利益取向的教育理念和堅持質(zhì)量至上的學習理念。在改革理念的支持下，發(fā)揮中國高校的四大基本職能，突出教書育人目的，注重科研輸出手段，秉持個性發(fā)展精神，明確服務行政模式。構(gòu)建市場權力、政治權力、行政權力、學術權力四大權力行使參與權、問責權，管理權、專業(yè)權的權力結(jié)構(gòu)，通過科學的決策體制和合理的機構(gòu)設置，以大學章程為中心和紐帶，處理好高校與政府、高校與社會以及高校內(nèi)部多層運行方式，形成符合時代發(fā)展、地域特色、人文內(nèi)涵的中國高等教育管理體制改革的發(fā)展道路。我們在探索體制改革的同時，還存在一個機制創(chuàng)新的問題未做深入探討。機制與體制創(chuàng)新如鳥之雙翼，協(xié)力驅(qū)動于高等教育建設全局，而“‘建設’則意味著，是積極主動的而不是消極被動的，是動態(tài)發(fā)展的而不是靜態(tài)停滯的，是統(tǒng)籌謀劃的而不是孤立推進的，是常抓不懈的而不是一蹴而就的。”而這里的積極主動、動態(tài)發(fā)展、統(tǒng)籌謀劃和常抓不懈，最終的支點與歸宿就在于高校的內(nèi)涵發(fā)展，因為其立足于系統(tǒng)論思維、兼顧于階段與長遠、出發(fā)于統(tǒng)籌兼顧與協(xié)調(diào)發(fā)展，是在整體推進中謀求突破，在速度與質(zhì)量、規(guī)模與效益中尋求契合。這當為筆者后續(xù)研究的核心與重點。 

第一章   相關概念解析與理論闡釋

理論是系統(tǒng)化的理性認識，中國高等教育管理體制改革是依據(jù)中國獨特的國情背景而開展的，其間涉及到學術層面，也涉及到政策實務層面，同時也涉及到西方理論在中國的消化、吸收與創(chuàng)新。這里我們從概念界定和基礎理論兩個方面展開，概念界定更多涉及的學術層面和政策實務層面的交叉，基礎理論層面更多的是西方理論（學術）中國化問題。

一、高等教育管理體制改革

教育是一種社會現(xiàn)象，是培養(yǎng)人的一種社會實踐活動，也是人類傳遞生產(chǎn)經(jīng)驗和社會生活經(jīng)驗的必要手段，它起源于勞動，隨著社會的發(fā)展而發(fā)展。通常來講，教育依據(jù)主體的不同可以分為四種形式，學校教育、家庭教育、社會教育和自我教育，1在時間序列上根據(jù)層次的不同可以分為普通教育和專業(yè)教育兩個大類。高等教育在不同的國家、不同的時期有著不同的含義。美國和日本把中學以后的教育統(tǒng)稱為高等教育，而英國的高等教育只是指大學，在美日被列入高等教育范疇中的，中學以后學習某項專業(yè)技術的教育，只是被稱為進一步教育。在我國，高等教育泛指一切建立在普通教育基礎上的專業(yè)教育，亦即，在完全的中等教育的基礎上進行的各種層次、各種形式的專業(yè)教育的總稱。

（一）事業(yè)單位改革

“我國劃分企業(yè)和事業(yè)的依據(jù)是傳統(tǒng)政治經(jīng)濟學的生產(chǎn)勞動與非生產(chǎn)勞動的理論，即直接從事物質(zhì)資料生產(chǎn)的部門創(chuàng)造價值，而各種服務性勞動不創(chuàng)造價值，前者為生產(chǎn)勞動，后者為非生產(chǎn)勞動;以生產(chǎn)勞動為主的部門是生產(chǎn)部門，實行企業(yè)管理，以非生產(chǎn)性勞動為主的部門是事業(yè)部門，實行事業(yè)管理。”由此，我們可以對事業(yè)單位的概念加以界定，即從事為黨政機關和國民經(jīng)濟、社會生活各個領域服務的，為國家創(chuàng)造或改善生產(chǎn)條件，增進社會福利，滿足人民文化、教育、科學、衛(wèi)生等方面的需要，而不以為國家積累資金為直接目的的單位。它不同于國家機關、黨派、人民團體，也不同于企業(yè)單位。其主要包括教育事業(yè)單位、科研事業(yè)單位、文化藝術事業(yè)單位、廣播電視新聞事業(yè)單位、綜合技術服務事業(yè)單位、衛(wèi)生事業(yè)單位、體育事業(yè)單位、社會福利事業(yè)單位和農(nóng)業(yè)林業(yè)水利氣象事業(yè)單位等。

二、高等教育管理體制改革的基礎理論

高等教育管理體制改革所涉及的基礎理論主要有高等教育管理和公共管理理論兩個理論體系。之所以還涉及公共管理理論，主要考慮是公共管理的研究對象是涉及到一切個人、集體或國家利益的公共事務，高等教育是典型的公共事務。 

（一）高等教育管理理論

高等教育管理理論是以高等教育中的管理現(xiàn)象為研究對象的理論，新中國的高等教育經(jīng)歷六十多年的發(fā)展，逐步形成了“以科學主義為導向、以效率為核心的科學管理理論，以人本主義為導向、以民主為核心的人際關系學說和以倫理主義為導向、以道德為核心的倫理管理理論三個基本管理理論”，體系逐步健全，并日益完善。作為高等教育管理理論的集大成的《高等教育管理學》教材或著作也相繼問世。

 從總體上來說，高等教育管理理論一般依據(jù)兩個標準來展開，一是管理過程，二是管理體制。管理過程派是以高等教育為“偏”，以具體管理過程為“正”，形成了涵蓋高等教育計劃、組織、人事、領導和控制，再輔以概述、管理原則、內(nèi)部管理、管理方法與技術，這樣的知識體系（代表如高天翔等）。管理體制派是圍繞體制的概念——即職能定位、機構(gòu)設置、權力關系、決策體制和運行機制——來展開，圍繞內(nèi)外“兩個兼顧”，亦即外部注重探討政府、市場、社會、高校幾者關系探討，內(nèi)部注重學校內(nèi)部權力關系的分析（代表如姚啟和等）。

筆者傾向于后者，首先以過程為主線逃脫不了管理理論框架的束縛，“兩張皮”的簡單疊加而不是最優(yōu)擬合，是這一學派的最大詬��；其次，以體制為切入點，以小見大，符合中國高等教育的發(fā)展思路和中國高校的發(fā)展現(xiàn)狀，因為體制一直是束縛高校發(fā)展最大的桎梏；最后，以體制為切入點，在方向性、整體性、民主性、多樣性、動態(tài)性和效益性原則的指導下，突出宏觀和微觀的結(jié)合，注重教育功能的發(fā)揮，這也正是諾亞與�？怂固贡容^教育功能理論的所強調(diào)的相契合，即“教育信息的普及功能、教育認識的普及功能、教育規(guī)劃的決策功能和教育規(guī)律的推到功能”。

第二章   中國高等教育管理體制改革的歷史沿革

系統(tǒng)把握事物的發(fā)展過程是做好一項科學研究的重要手段，也是歷史比較法的精義所在。探討高等教育管理體制改革的過程，旨在從縱向時間序列的角度去考察和研究體制改革的起源和發(fā)展、歷史類型和經(jīng)驗、不同時代背景下的改革特點等，并從中總結(jié)規(guī)律性的東西。這也恰恰印證了卡爾?波普爾的科研思想，亦即“科學的發(fā)展顯示出兩幅互補的圖景：從遠處看，在試探錯誤、批判選擇、不斷革命；從遠處看，則是從特殊到普遍的不斷上升。個別環(huán)節(jié)上的演繹過程在整體上卻表現(xiàn)為嚴格的歸納方向，局部的間斷和革命，卻淹沒在整體的平滑進化之中”。

一、事業(yè)單位發(fā)展及改革歷程

事業(yè)單位是一種極具中國特色的社會組織形式。前文述及，它肩負著“為黨政機關和國民經(jīng)濟、社會生活各個領域服務的，為國家創(chuàng)造或改善生產(chǎn)條件,增進社會福利,滿足人民文化、教育、科學、衛(wèi)生等方面的需要”的重要歷史使命。其產(chǎn)生和發(fā)展時刻伴隨著中國政治與經(jīng)濟體制的不斷變革。

（一）計劃經(jīng)濟時期

新中國建立之初，面對百廢待興的社會局面，國家采取了高度集中的經(jīng)濟與社會管理體制，并建立起與之相配套的事業(yè)單位管理體制。國家編制委員會于1963年草擬的《關于編制管理的暫行辦法》（草案）中，將事業(yè)單位定義為“為國家創(chuàng)造和改善生產(chǎn)條件，促進社會福利，滿足人民文化、教育、衛(wèi)生等需要，其經(jīng)費由國家事業(yè)經(jīng)費開支的單位”；于 1965 年草擬的《關干劃分國家機關、事業(yè)、企業(yè)編制界限的意見》(草案)中，又將其定義為“凡是直接從事為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民文化生活等服務活動，產(chǎn)生的價值不能用貨幣表現(xiàn)，屬于全民所有制的單位，列為國家事業(yè)單位編制”。兩份文件雖然最終沒有正式頒布，但從其概念界定可見，建國初期，對于事業(yè)單位的內(nèi)涵和外延一直沒有明確的法律規(guī)定。

一方面，在高度集權的中央計劃經(jīng)濟體制下，中央政府統(tǒng)一配置社會資源，同時控制著主要社會組織的人事權和財權，并相應地承擔職責，行使事權。由于缺乏社會事業(yè)管理的經(jīng)驗，中央政府只能將解放區(qū)的管理模式與從蘇聯(lián)借鑒的管理經(jīng)驗相結(jié)合，建立起以中央集權為主要特點的計劃經(jīng)濟下的事業(yè)單位管理體制。這一管理體制使政府部門與事業(yè)單位界限模糊，政府成為兩者所負社會事務的共同主體，造成了政事不分、政企不分的管理狀態(tài)。另一方面，作為主要的社會組織，企業(yè)與事業(yè)單位的主要劃分標準是傳統(tǒng)政治經(jīng)濟學中的生產(chǎn)勞動與非生產(chǎn)勞動理論：“直接從事物質(zhì)資料生產(chǎn)的部門創(chuàng)造價值,而各種服務性勞動不創(chuàng)造價值,前者為生產(chǎn)勞動,后者為非生產(chǎn)勞動”。以生產(chǎn)勞動為主的社會部門即為企業(yè)，以非生產(chǎn)勞動為主的社會部門即為事業(yè)單位。這一理論劃分方式使事業(yè)單位的內(nèi)涵和特性表述不清，并使其外延日漸龐雜，不利于其自身的管理與發(fā)展。

二、高等教育管理體制改革沿革

上世紀90年代以來，為適應改革開放需要、滿足經(jīng)濟社會高速發(fā)展對人才和科學技術需求，我國高等教育開始嘗試弱化政校關系，扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)的人才培養(yǎng)觀念，變革落后的專業(yè)設置模式，按需培養(yǎng)、因需設事，由此開啟了管理體制改革的序幕。

（一）改革背景

我國原來的高等教育管理體制是一種國家集中計劃、中央部委(俗稱為“條”)和地方政府(俗稱為“塊”)分別辦學并直接管理的體制。這個體制是新中國建立初期在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下形成并發(fā)展起來的，基本上滿足了當時經(jīng)濟建設和社會發(fā)展對專門人才的需要。但是，隨著經(jīng)濟、社會的發(fā)展，科學技術的進步和經(jīng)濟體制的變革，我國高等教育管理體制的問題日益凸顯出來。李嵐清同志將問題集中概括為“條塊分割，部門分割，專業(yè)過窄，規(guī)模過小，低水平重復設置高等院校和專業(yè)，產(chǎn)學研脫節(jié)，包得過多，統(tǒng)得過死”。這種體制已不能適應改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的需要，不能適應我國實施科教興國戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略以及經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的需要。

在這種歷史背景下，必須大力深化高等教育管理體制改革。第一，在條塊分割的原有體制下，各部門、各行業(yè)的高校自成系統(tǒng)，封閉發(fā)展，高校雖設在地方，卻很少與地方發(fā)生關系，為地方發(fā)展服務不到位。而市場經(jīng)濟發(fā)展將不再主要由行業(yè)的業(yè)務主管部門以條條的形式來規(guī)劃和組織，相應的人才培養(yǎng)就應該改變過去那種主要由行業(yè)的業(yè)務主管部門進行規(guī)劃和組織的做法。因此，只有改革原有的高教管理體制，才能適應建立社會主義市場經(jīng)濟體制的需要。第二，現(xiàn)代科技的發(fā)展越來越呈現(xiàn)出綜合化的趨勢，學科之間的交叉、滲透日益增多，，經(jīng)濟、社會的發(fā)展也越來越需要更多的復合型人才。這種形勢很多高等學校都看到了，紛紛增設新學科、新專業(yè)，增強綜合性，這其中造成的重復建設、人才浪費、教學質(zhì)量滑坡是非常嚴重的。用何種方式來實現(xiàn)高等學校向多學科或綜合的方向更好地發(fā)展？只有改革原有的高教管理體制，才能順應現(xiàn)代高等教育的發(fā)展規(guī)律，避免造成高等教育的新一輪重復建設。第三，中央部門和各地方分別辦學、分頭管理、自成體系，使本來已十分有限的經(jīng)費因分散投入而力度更小，而人才培養(yǎng)的行業(yè)針對性過強，但基礎薄弱，也影響了人才培養(yǎng)質(zhì)量，也難以適應人才流動的需要。只有改革原有的高教管理體制，才能全面提高高等教育的辦學質(zhì)量和效益。

第三章   中國高等教育管理體制改革的現(xiàn)狀審視..............44

一、職能定位............44

（一）職能側(cè)重定位上：重教學而輕實踐..........44

（二）職能關系定位上：重眼前利益而輕長遠發(fā)展...............47

（三）職能方式定位上：重形式而輕實質(zhì)...................49

第四章   發(fā)達國家高等教育管理體制改革的經(jīng)驗借鑒................76

一、分權模式的美國...............76

（一）管理體制簡介................77

（二）可借鑒經(jīng)驗梳理..........79

第五章   中國高等教育管理體制改革的路徑選擇................86

一、堅持正確的改革理念.............87

（一）政府統(tǒng)籌的辦學理念......................87

（二）社會參與的管理理念..................89

第五章   中國高等教育管理體制改革的路徑選擇

自20世紀 90年代，中國高等教育建設和發(fā)展出現(xiàn)了“井噴”現(xiàn)象，高校辦學規(guī)模和在校人數(shù)逐年增加，在“建設世界一流大學”的目標號召下，中國高等教育的基礎設施建設和學科建設步伐大大加快。其中“211 工程”和“985 工程”作為中國高等教育發(fā)展的先行軍，為中國高等教育吹響了前進的號角。

中國高等教育追尋的“世界一流大學”的精神內(nèi)涵需要著重指出，大學的詞根是“universus”，即“普遍”、“整體”、“世界”的意思，大學精神氣質(zhì)的這種普遍主義精神主要表現(xiàn)為：首先，大學知識傳播者應該包羅萬象，全面而又專研；其次，大學知識獲得者也應遍布全球各地，尊重接受學生個性；最后，大學的內(nèi)部管理和科研教學必須能夠與時俱進。

但在中國這樣一個擁有幾千所大學的國家，謀求國際高水平大學的理想需要的不僅僅是政策性支持、教育資源投入和就業(yè)環(huán)境改善等外在條件，更重要的是中國高等教育進一步發(fā)展改革所選擇的管理體制如何更好地適應新時代和新環(huán)境的需要。正如現(xiàn)任香港科大校長朱經(jīng)武講的“一流的大學源于一流的老師教出一流的學生，一流的學生造福回饋一流的社會”。目前中國大學，教師隊伍的素質(zhì)、研究水平、研究成果，決定了大學的高度與地位。如何在改革環(huán)境中梳理出政府與高校、社會與高校以及高效內(nèi)部的種種關系，成為中國高等教育管理改革的出發(fā)點和立足點。因此當代中國高校的發(fā)展需要理順師資管理制度、科研管理制度、后勤社會化管理制度、教務管理制度等高校管理體制創(chuàng)新，迫切需要理順大學與政府、政治與行政和學術、學生與教授以及就業(yè)與畢業(yè)等多重關系�？梢娭袊�高等教育管理體制改革是我國政治體制改革的延續(xù)，只有建設和完善中國高等教育管理體制的一系列改革，中國高等教育才能在公正、民主、自由、法治的前提下獲得健康持續(xù)發(fā)展的動力。

余論

堅持用改革的辦法解決前進中的問題，是我們黨和國家一貫堅持的方針，高等教育的前進和發(fā)展也是如此。只有不斷堅持高等教育管理體制改革，才能從根本上破解中國高等教育發(fā)展所面臨的難題，走出“我們的學�？偸桥囵B(yǎng)不出杰出人才”的怪圈、解答“錢學森之問”。當然，我們在探索體制改革的同時，還有一個機制創(chuàng)新的問題未做深入探討。

機制是組織內(nèi)部各組成要素、經(jīng)營要素之間的組合，高校機制創(chuàng)新即是在謀求要素與要素之間的協(xié)調(diào)與優(yōu)化以提高效率和效益。一般來講，高校機制創(chuàng)新主要包括六個方面，即利益機制、激勵機制、競爭機制、經(jīng)營機制、發(fā)展機制和約束機制的創(chuàng)新。利益與經(jīng)營機制側(cè)重于管理與師資層面，講求利益均衡博弈和科學經(jīng)營發(fā)展；激勵和約束機制側(cè)重于學生層面，講求“和而不同”的因材施教與“嚴肅活潑”的相對自由；競爭和發(fā)展機制側(cè)重于學校整體層面，講求在校際、國內(nèi)和國際三個不同層面的合作與多贏。

機制與體制創(chuàng)新如鳥之雙翼，協(xié)力驅(qū)動于高等教育建設全局，而“‘建設’則意味著，是積極主動的而不是消極被動的，是動態(tài)發(fā)展的而不是靜態(tài)停滯的，是統(tǒng)籌謀劃的而不是孤立推進的，是常抓不懈的而不是一蹴而就的。”而這里的積極主動、動態(tài)發(fā)展、統(tǒng)籌謀劃和常抓不懈，最終的支點與歸宿，就在于高校的內(nèi)涵發(fā)展，因為其立足于系統(tǒng)論思維、兼顧于階段與長遠、出發(fā)于統(tǒng)籌兼顧與協(xié)調(diào)發(fā)展，是在整體推進中謀求突破，在速度與質(zhì)量、規(guī)模與效益中尋求契合。這當為筆者后續(xù)研究的核心與重點。

參考文獻（略）