[論文摘要]我國高等教育事業(yè)長期陷于財政支出不足的困境。追根溯源，一方面在于以“綜合定額加專項補助”作為主體的現(xiàn)行財政撥款方式難以應對實踐所需；另一方面在于既有立法過于綱領化、概括化，可操作性缺失致使政府責任缺位。鑒于此，引入“協(xié)商撥款”方式對財政撥款方式進行補充，從而建立綜合的財政支出方式，以及完善立法實現(xiàn)政府責任歸位是有效的法律規(guī)制手段。

　　[論文關鍵詞]高等教育 財政支出方式 政府責任 協(xié)商撥款

　　一、問題的提出

　　長期以來，我國教育經(jīng)費占GDP的比重相當?shù)�，不僅低于發(fā)達國家水平，甚至嚴重低于世界平均水平。令人扼腕的是我國為此所作的法律規(guī)制效果均不甚理想：
　　首先，國務院在1993年制定了《中國教育改革和發(fā)展綱要》（中發(fā)[1993]3號），其中提出國家財政性教育經(jīng)費應于20世紀末達到占國內(nèi)生產(chǎn)總值4%的目標。可是，這一目標迄今仍未實現(xiàn)。以1998年至2008年為例，我國財政性教育經(jīng)費占GDP的比重分別為2.59%、2.79%、2.86%、3.14%、3.32%、3.28%、2.79%、2.81%、3.01%、3.32%、3.48%。同時，需要指出的是，根據(jù)國際慣例，高等教育投入應占教育總投入的20%，而我國高等教育占教育總投入的比例卻長期低達僅約10%。
　　其次，《教育法》第54條規(guī)定，“國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例應當隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展和財政收入的增長逐步提高。具體比例和實施步驟由國務院規(guī)定。全國各級財政支出總額中教育經(jīng)費所占比例應當隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展逐步提高”；第55條規(guī)定，“各級人民政府的教育經(jīng)費支出，按照事權和財權相統(tǒng)一的原則，在財政預算中單獨列項。各級人民政府教育財政撥款的增長應當高于財政經(jīng)常性收入的增長”。與此相對應，《中國教育改革和發(fā)展綱要》（中發(fā)[1993]3號）也要求各級財政支出中教育經(jīng)費所占的比例，全國平均不得低于15%。然而，在前述1998年至2008年的十年之間，按照財政支出扣除國內(nèi)外債務還本付息支出來計算，1999年至2005年的全國預算內(nèi)教育經(jīng)費占財政支出比例均未超過15%，其中以2000年比例13.80%為最低。2006年起財政支出比例突破15%并呈逐步增長趨勢，可是增長速度過慢，至2008年比例也僅達到16.32%。此外，不容忽視的是在1999年、2000年、2003年、2005年這四年中，比例均較前一年出現(xiàn)下降。
　　再次，《教育法》第55條還規(guī)定，“按在校學生人數(shù)平均的教育費用逐步增長，保證教師工資和學生人均公用經(jīng)費逐步增長。”事實上，伴隨著1999年開始的高校擴招，我國普通高校生均預算內(nèi)教育費用支出在2000年至2005年間呈逐年減少趨勢，2005年時僅為5375.94元。2006年之后開始有所回升，直到2008年才重超2000年的水平，達到7577.71元。生均經(jīng)費偏低造成我國部分高校出現(xiàn)圖書資料短缺、實驗設備落后、教學科研經(jīng)費匱乏等堪憂現(xiàn)象，難以實現(xiàn)辦學宗旨和教育任務。

　　二、成因分析

　　（一）財政支出方式失之單一
　　1986年，根據(jù)國家教委、財政部頒布的《高等學校財務管理改革實施辦法》（[86]教計字162號），我國高等教育財政領域開始實行 “綜合定額加專項補助”的“公式法”支出方式，該支出方式以“包干使用、超支不補、結余留用”為特點。回顧往昔，以“綜合定額加專項補助”為主干的高等教育財政支出制度具有量化性強、透明度高的優(yōu)點。然而，過分依賴“綜合定額加專項補助”這一公式撥款方式，而忽視高等教育財政支出向綜合方式發(fā)展，將造成教育資源的極度匱乏以及高校對教育資源的惡性爭奪。
　　原因在于，“綜合定額加專項補助”是一種單一的、粗線條的財政投資方式，系為適應高校教學方面的撥款而設計，對學術科研方面的需求則缺乏保障和激勵，故此無法全面、真實、準確地反映高等教育成本的變化規(guī)律。換言之，現(xiàn)行撥款模式存在著計劃性過強的缺陷，無法協(xié)調(diào)國家與高校間信息不對稱的矛盾，導致?lián)芸畈块T擬定的投入量遠遠不能滿足高校紛繁復雜的現(xiàn)實需要。
　�。ǘ�）立法可操作性缺失致使有關部門責任缺位
　　高等教育財政立法過于綱領化、概括化，可供操作的細化規(guī)則較為缺乏，尤其在政府責任方面顯得空白。《教育法》、《中國教育改革和發(fā)展綱要》僅僅設定了高等教育財政支出的宏觀目標，而未明確其到達路徑。因此，厘清各級政府的支出責任，分別為目標實現(xiàn)、目標落空兩種情況建構激勵機制和問責機制刻不容緩�？疾鞂嵺`，不難發(fā)現(xiàn)矛盾集中在以下三方面：
　　第一，教育財政預算長期處于事權和財權分離狀態(tài)，造成程序繁瑣、環(huán)節(jié)過多、效率低下的困境。在實際運行中，教育行政的事權歸于政府的教育部門，而教育行政的財權則歸于財政部門和計劃部門——具體而言，教育事業(yè)費屬于財政部門，教育基本建設投資屬于計劃部門。根據(jù)管轄的不同，教育財政的撥款程序亦有不同：由教育部門舉辦、管理的各類教育，其經(jīng)費先從財政部門撥付教育部門，再從教育部門撥付學校；由政府的其他部門管轄的各類教育，其經(jīng)費則經(jīng)財政部門撥付這些部門的職能機構后，再撥付學校。一方面，事權和財權相分離易于出現(xiàn)教育部門與計劃部門、財政部門間互相推諉的僵局，并且，由于教育部門所行使的是事權，導致教育部門更可能處于不利境地；另一方面，相對于計劃部門、財政部門而言，高校同教育部門之間的信息更為對稱、聯(lián)系也更為密切，其經(jīng)費訴求在教育部門處更可能得到滿足，但是由于財權被計劃部門、財政部門所掌握，從而增加了訴求實現(xiàn)的曲折性。
　　第二，教育財政撥款部門怠于行使職能的情形并不鮮見，導致部分高校經(jīng)費緊張乃至出現(xiàn)債務危機。這一矛盾與前述教育財政預算的財權、事權相分離，以及財權由不同部門分享的矛盾關聯(lián)極為密切。長期以來，我國高校的辦學經(jīng)費主要來源于舉辦者，根據(jù)舉辦主體的不同，可以劃分為公立高校與私立高校，并且還可以將公立高校進一步劃分為中央部委直屬高校、部委與地方共建高校、地方高校三類。然而，高校的舉辦主體是可以發(fā)生改變的，尤其像我國1992年至2002年間的院校合并大潮這樣的高等教育探索改革階段。以吉林大學為例，2000年，吉林大學、白求恩醫(yī)科大學、長春科技大學、吉林工業(yè)大學、長春郵電學院五校進行合并，組成了新的吉林大學。合并后的吉林大學為教育部直屬高校，而合并之前的白求恩醫(yī)科大學、長春科技大學、吉林工業(yè)大學、長春郵電學院分別為當時的衛(wèi)生部、國土資源部、機械工業(yè)部（現(xiàn)工信部的組成部分）、信息產(chǎn)業(yè)部（現(xiàn)工信部的組成部分）的部屬高校。合并之后，教育部以外的四部認為自己不再對新的吉林大學負有財政支出的義務。于是，吉林大學的規(guī)模擴大反而導致其獲取的財政撥款減少，隨著開支的增加，2007年吉林大學竟然陷入負債30多億元的窘境。雖然吉林大學經(jīng)費緊張與負債有諸多原因，但是財政撥款部門的減少無疑是重要因素之一。

　　第三，教育撥款依賴行政命令的管理方式來進行，缺乏法律依據(jù)與保障，規(guī)范程度低。有學者指出，一所高校能否獲得較多的教育經(jīng)費，往往取決于有關領導對教育的重視程度、學校與上級領導或主管部門的關系、學校的名氣等。還有學者指出，我國專項資金的分配缺乏科學的依據(jù)和合理的分配標準，實際操作受人為因素的影響較大，帶有很大隨意性，容易產(chǎn)生“跑部錢進”的問題。

　　三、法律規(guī)制

　�。ㄒ唬┙�立綜合的財政支出方式——“協(xié)商撥款”與“綜合定額加專項補助”相諧
　　事實上，高等教育財政撥款方式除了公式撥款外還有“協(xié)商撥款”。“協(xié)商撥款”，亦稱為“合同撥款”，始于20世紀70年代末的法國。法國1984年制定的《高等教育法》為“協(xié)商撥款”奠定了法律基礎，1989年起法國教育部與高校之間的合同關系更從科研撥款領域擴展到高校預算的整體。所謂“協(xié)商撥款”，是指在中央政府與高校之間引入?yún)f(xié)商談判機制，兩者通過簽訂合同的方式來規(guī)定雙方權利、義務和職責，國家據(jù)此對高校進行撥款；協(xié)商撥款主要為研究經(jīng)費、設備費和教學公用經(jīng)費，但不包括教師工資。合同每四年簽訂一次，由教育部高等教育處代表政府與高校簽訂。合同簽訂之前，校方必須先提交一個四年計劃，教育部則須要研究該計劃，并派出專家對學校進行考察，在此基礎上教育部方與高校磋商合同內(nèi)容。綜合辦學宗旨、類別、規(guī)模、所處地域、近期發(fā)展目標等諸多因素，各校合同內(nèi)容將出現(xiàn)有益的差別。四年合同期限將盡時，高校還將接受來自獨立第三方亦即國家評估委員會對此前計劃和合同條款實現(xiàn)狀況的評估。高校如果未能完成合同條款之要求，則必須說明其理由，并且可能會導致下一個合同的撥款被削減。
　　誠然，高校并非是各項活動的簡單疊加，這些活動是有機聯(lián)系的；同時，高等教育財政預算的制定和實施也有賴于高校整體的戰(zhàn)略，這些都要求實現(xiàn)動態(tài)的預算管理。顯然，“協(xié)商撥款”的最大優(yōu)點正在于可以充分反映各學校的實際需要，從而有效實現(xiàn)教育財政支出項目與幅度的增加。近年來，我國財政收入總量可觀，從理論上來說實現(xiàn)《教育法》與《中國教育改革和發(fā)展綱要》所確立的教育財政支出目標并不困難，然而實踐中卻遠未達到，筆者認為與單一采用“綜合定額加專項補助”模式造成支出渠道不暢有巨大關聯(lián)。做一個形象的比喻，如果一個水庫擁有足夠的水源（高等教育財政資源），足以應對若干用戶（高校）的實際用水需求，卻因為供水管道（高等教育財政支出方式）的修建數(shù)量過少和管道口徑過小，從而導致自來水公司（政府）無法實現(xiàn)供水任務是讓人嘆息的。因此，用戶應當督促自來水公司，自來水公司也應自覺與用戶磋商，根據(jù)對于實際需水量的調(diào)查，增加供水管道和調(diào)整相應管道口徑。畢竟，在一個行政法治的時代，哪怕資源充足，有關部門也不能脫離法律上的依據(jù)而肆意在分配階段施加或增加對一個行政相對人的行政給付；同時，因為法治意味著一個社會的良法之治，所以立法機關代表公意與公益，針對社會日新月異的需要建構良好的法律制度亦是其題中之義。
　　綜上所述，“公式撥款”具有常規(guī)性、規(guī)律性的優(yōu)點，“協(xié)商撥款”則具有靈活性、激勵性的優(yōu)點，二者相輔相成。今后我國應兼容“公式撥款”與“協(xié)商撥款”，避免“一條腿”、“長短腿”走路的偏廢之舉，建構高等教育財政的綜合撥款方式，從而增強高等教育財政支出的力度、維系高等教育的良性運轉(zhuǎn)。
　�。ǘ�）完善立法，實現(xiàn)政府責任歸位
　　首先，應建立、完善教育經(jīng)費預算單列制度。事實上，，這也是《教育法》第55條的要求：“各級人民政府的教育經(jīng)費支出，按照事權和財權相統(tǒng)一的原則，在財政預算中單獨列項。”因為該條文是原則性的，《教育法》的其他條文也并未進一步進行制度架構，配套的立法亦十分缺乏，而現(xiàn)行的《預算法》等財稅法律并未與之呼應，故此數(shù)年來改革雖在進行卻尚未完成。筆者認為，我國應當為教育財政諸事項專門制定一部全國性的《教育投入法》，而教育經(jīng)費預算單列制度則將作為其重要組成部分，針對高等教育等具體領域還可以單獨制定補充性的行政法規(guī)和地方法規(guī)。考慮到法律層級的立法雖具有效力等級高、統(tǒng)一性強的優(yōu)點，但其所需的立法周期長、立法成本高，因此，不妨先由國務院制定一部在全國通行的行政法規(guī)作為過渡，并依此制定相應的地方法規(guī)和教育部的行政規(guī)章等。必須指出的是，法律、行政法規(guī)以及教育部的行政規(guī)章，著力點應當是程序性、準則性、普遍性的事項，對于一些地方性色彩較為突出、需要因地制宜的具體事項，應當賦予地方自主裁量和補充規(guī)定的余地。總之，教育經(jīng)費預算單列制度的設計需要體現(xiàn)三點內(nèi)涵：一是提高教育經(jīng)費預算的等級，即由原來的款級提高到類級，從而使其在國家預算支出中的第二次分配升級為第一次分配；二是將教育經(jīng)費預算的編制權賦予教育部門；三是教育經(jīng)費的分配權、管理權也應劃歸教育部門（亦即，教育經(jīng)費在各級各類教育和學校之間的分配、管理、監(jiān)控，均由教育部門負責）。筆者深信，將“高校——教育部門——財政部門、計劃部門”的互動模式簡化為“高校——教育部門”更能促進政府財政支出與高校資金需求之間的良性循環(huán)，完成法律賦予的教育行政給付任務。實踐證明，教育財政撥款的環(huán)節(jié)越多，其委托代理的鏈條也越長，則發(fā)生截留、擠占、挪用、設租尋租、教育腐敗等負面事件的概率也就越大、撥款的減損也越多。需要指出的是，此處的“教育部門”主要是指教育行政主管部門，因為絕大部分高校與之發(fā)生行政隸屬關系，但是并不排斥特殊情況下的其他高校行政主管部門，例如工信部之于北京理工大學。
　　其次，可以先對《教育法》、《高等教育法》進行條文增訂，待條件成熟后制定專門的《教育投入法》，建立起能夠引導行政主體及相關責任人積極履行財政支出職責的法律制度。我國自改革開放以來，GDP一直是考察政府職能行使情況、考核行政官員政績的重要指標，卻對教育、環(huán)境保護等不夠重視�？墒�，教育既關乎公民的基本權利，也是知識經(jīng)濟時代推動經(jīng)濟發(fā)展的主要動力，其重要性不言而喻。所以，我們理應將教育事業(yè)的發(fā)展狀況也列為一項重要指標。概言之，對政府、教育財政支出部門的財政支出行為的考評、監(jiān)督亟待標準化、法制化。我們應當綜合行政信息公開、審計部門審計、人大監(jiān)督等方式來查驗、評估兩個事項：一則相關行政主體的法定財政支出任務是否完成，二則透過財政支出，其管轄內(nèi)的教育事業(yè)實現(xiàn)了怎樣的量的、質(zhì)的發(fā)展。在此基礎上，再進一步對相關單位和負責人分別予以獎勵和懲罰。

　　再次，高等教育財政的撥款范圍、撥款標準、撥款公式、撥款程序和方法都必須納入法制化軌道。筆者以為，目前西方發(fā)達國家的教育經(jīng)費撥款委員會機制、世界銀行貸款項目操作機制、國際非營利（NGO）項目資金運作機制等都非常值得我國借鑒。
　　最后，還應對高校的財政撥款部門變更問題進行規(guī)范。例如，前述的吉林大學前身各高校由不同的國家部委主管，合并后統(tǒng)一由教育部主管；以及，中國政法大學由司法部主管調(diào)整為教育部主管等。筆者認為，隨著行政隸屬關系的變更，原主管機構的確不宜繼續(xù)承擔對該高校的撥款義務，然而這也意味著由原主管機構持有的相關款項理應發(fā)生轉(zhuǎn)移，從而由現(xiàn)主管機構進行支出。

　　四、結語

　　筆者對我國高等教育財政支出不足及其成因進行了剖析，并提出了相應的法律規(guī)制手段。需要指出的是，政府投入只是高等教育經(jīng)費來源的重要組成部分而非全部。為保證高等教育經(jīng)費的充裕，還應當注重在教育稅收、捐資助學（特別是建立各種教育基金會）、產(chǎn)學研合作、發(fā)展民辦教育和開拓國際教育市場方面進行新的探索和改革。