【摘要】 近年來,關(guān)于我國政府公務(wù)用車問題社會(huì)各界討論甚多。公務(wù)用車問題成為社會(huì)熱點(diǎn)問題,原因是人們更多地把公務(wù)用車問題與黨政機(jī)關(guān)廉政建設(shè)及公務(wù)人員的工作作風(fēng)聯(lián)系起來。筆者認(rèn)為,公務(wù)用車問題不僅僅關(guān)系到政府的廉潔,更為現(xiàn)實(shí)的是關(guān)系到財(cái)政開支,乃至公共財(cái)政體制確立的問題。我國目前的財(cái)政狀況：國進(jìn)而民退。一方面,財(cái)政收入快速增長,財(cái)政收入從2005年的3萬億元增長到2012年的11.7萬億元；另一方面,居民收入占國民收入分配的比重卻是呈下降的趨勢(shì)。在這種國進(jìn)民退的財(cái)政狀況下,公務(wù)用車經(jīng)費(fèi)導(dǎo)致的行政成本難以控制,自然引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。我國在公務(wù)用車管理方面出臺(tái)過一些制度措施,也在全國各地展開階段性的改革探索,這些都在一定程度上起到積極的作用,但是,我國公務(wù)用車使用管理過程中產(chǎn)生各種矛盾沒有得到徹底解決。本文立足公共財(cái)政視角,對(duì)我國公務(wù)用車問題進(jìn)行深度剖析,并提出解決公務(wù)用車問題的財(cái)政措施。第一部分是導(dǎo)論,梳理了相關(guān)的國內(nèi)外的文獻(xiàn)研究,闡述了研究目標(biāo)、方法及本文的創(chuàng)新和不足。第二部分介紹公共財(cái)政理論,著重闡述公共財(cái)政的特征和我國公共財(cái)政進(jìn)程。第三部分從公共財(cái)政視角分析我國公務(wù)用車現(xiàn)狀。在第三部分中,首先闡述了公共財(cái)政理論對(duì)公務(wù)用車管理的啟示,接著介紹我國公務(wù)用車制度的改革進(jìn)程與實(shí)施現(xiàn)狀,最后剖析我國公務(wù)用車管理實(shí)踐過程中存在的各種問題及成因。在這一部分中建立公共財(cái)政理論與公務(wù)用車管理之間的邏輯聯(lián)系,特別值得提出的是,通過公共財(cái)政指標(biāo)體系的分析,建立公務(wù)用車制度的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。第四部分介紹其他國家和地區(qū)公務(wù)用車管理實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)。第五部分從整體思路到具體對(duì)策研究解決公務(wù)用車管理中存在的問題。該部分具體在理念轉(zhuǎn)變、制度完善和加強(qiáng)監(jiān)督等方面提出具體的對(duì)策建議。 

一、導(dǎo)論

（一）研究背景

1.現(xiàn)實(shí)要求

我國公務(wù)用車配備使用管理過程中主要存在著四種問題：一、超標(biāo)、超編配備公務(wù)用車。二、公務(wù)用車缺乏集中管理和統(tǒng)一調(diào)度，公車使用效率低下。三、一些領(lǐng)導(dǎo)干部公車私用，滋生較為嚴(yán)重的腐敗浪費(fèi)現(xiàn)象。四、公車的運(yùn)行和維修費(fèi)用居高不下。種種問題無疑導(dǎo)致同一個(gè)后果：提高行政成本，增加財(cái)政負(fù)擔(dān)。毫無疑問，這違背了構(gòu)建服務(wù)型、節(jié)約型政府的總體目標(biāo)，違背了利用有限的財(cái)政資源發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)的基本原則。

近年來，雖然財(cái)政部門圍繞加強(qiáng)行政經(jīng)費(fèi)管理、降低行政成本這一目標(biāo)，釆取一系列措施，尤其是在壓縮和控制一般性支出方面，財(cái)政部門不斷細(xì)化預(yù)算編制，嚴(yán)格控制“三公”經(jīng)費(fèi)支出。例如在對(duì)中央部門2011年“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算按照零增長政策嚴(yán)格控制的同時(shí)，按照的比例對(duì)中央部門2011年公務(wù)用車購置及運(yùn)行費(fèi)用作了進(jìn)一步壓縮。這些具體的措施在一定程度上控制了公務(wù)用車購置及運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的增長速度，但是在面臨著現(xiàn)有公務(wù)用車運(yùn)行經(jīng)費(fèi)基數(shù)龐大，增幅可控性較弱等問題時(shí)，現(xiàn)行的公務(wù)用車管理制度和財(cái)政預(yù)算制度仍然無法有效地約束公務(wù)用車使用不規(guī)范的行為。

在總量一定的財(cái)政“蛋糕”中，如何節(jié)約行政成本，降低公務(wù)用車費(fèi)用，使有限的公共財(cái)政資源更好地服務(wù)社會(huì)保障、公共衛(wèi)生及公共教育等社會(huì)公共事業(yè)上，讓更多人共享發(fā)展改革的成果，是擺在我們面前的一項(xiàng)重要研究課題。當(dāng)前，我國正處于構(gòu)建服務(wù)型、節(jié)約型政府的關(guān)鍵時(shí)期，從公共財(cái)政角度出發(fā)研究公務(wù)用車問題具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

2.理論需要

由于公務(wù)用車問題涉及的不僅是經(jīng)濟(jì)層面上關(guān)于行政支出的成本收益的研究，而且還是政治意義上的政府行政管理合法化的探索。為此，我們對(duì)國內(nèi)外在公務(wù)用車管理問題上的理論研究和經(jīng)驗(yàn)借鑒成果進(jìn)行梳理，進(jìn)而為本文奠定較為扎實(shí)的理論基礎(chǔ)。

（1）國外相關(guān)研究

雖然筆者未查閱到國外文獻(xiàn)有關(guān)于公共財(cái)政視角下公務(wù)用車管理的研究，但是筆者認(rèn)為，關(guān)于公務(wù)用車管理的一些國外經(jīng)驗(yàn)，還是值得我們學(xué)習(xí)借鑒。德國政府從聯(lián)邦到州，都為一定級(jí)別的官員配備公務(wù)用車，配備公車的標(biāo)準(zhǔn)因官員級(jí)別大小而異。普通官員辦理公務(wù)時(shí)，可使用單位公車，也可以乘坐出租車，公務(wù)人員在選擇用車上沒有受到具體的限制，但在公務(wù)用車的使用范圍上有明確的限制。舉個(gè)例子在柏林的公務(wù)員通常只可在市區(qū)或附近執(zhí)行公務(wù)活動(dòng)時(shí)使用公車，如果到外地公務(wù)出差，就應(yīng)當(dāng)乘坐長途公共交通工具。政府官員上下班原則上乘坐公共交通工具，單位發(fā)放適當(dāng)?shù)慕煌ㄑa(bǔ)貼。德國實(shí)行因私用車收費(fèi)制度。各個(gè)政府的主管部門在因私用車上都有明確的收費(fèi)規(guī)定。還是以柏林為例，所有因私用車產(chǎn)生的費(fèi)用都必須向使用者收費(fèi)，包括汽油、維修、保養(yǎng)、停車等費(fèi)用。德國政府明文規(guī)定不允許購買歐盟以外生產(chǎn)的車輛�？傊�，德國的公務(wù)用車管理可以概括為：配備標(biāo)準(zhǔn)詳盡具體；使用范圍嚴(yán)格限定；實(shí)行因私用車收費(fèi)；發(fā)放適當(dāng)交通補(bǔ)貼。

（二）研究目標(biāo)、內(nèi)容和方法

1.研究目標(biāo)

本文研究目標(biāo)就是從公共財(cái)政的視角出發(fā)，探索可行、有效的公務(wù)用車管理機(jī)制。這套管理機(jī)制主要分為三個(gè)部分：一是依托我國公共財(cái)政的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系的研究，建立一套公務(wù)用車管理指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，用以衡量我國公務(wù)用車管理目標(biāo)時(shí)提供參考；二是通過財(cái)政預(yù)算約束機(jī)制，指出黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車預(yù)算管理過程中存在的弊端，從公共財(cái)政的角度提出相應(yīng)的可行、有效的解決措施。三是在考核公務(wù)用車管理的結(jié)果方面，不僅要對(duì)公務(wù)用車成本支出壓縮程度的考量，而且對(duì)建立壓縮公務(wù)用車成本長效性機(jī)制進(jìn)行考核。

2.研究內(nèi)容

第一部分導(dǎo)論，梳理了相關(guān)的國內(nèi)外的文獻(xiàn)研究，闡述了研究目標(biāo)、方法及本文的創(chuàng)新和不足。第二部分主要介紹公共財(cái)政理論的有關(guān)內(nèi)容和我國公共財(cái)政的進(jìn)程。第三部分從公共財(cái)政視角闡述我國公務(wù)用車制度及實(shí)施中存在的問題。在第三部分中，首先闡述了公共財(cái)政理論與公務(wù)用車管理之間的邏輯聯(lián)系，簡要介紹我國公務(wù)用車制度的演變，最后分析公務(wù)用車制度實(shí)施過程中存在的問題及成因。在這一部分中建立公共財(cái)政與公務(wù)用車管理問題之間的聯(lián)系，運(yùn)用公共財(cái)政的思想指導(dǎo)我國公務(wù)用車問題治理工作，利用公共預(yù)算約束機(jī)制作為治理公務(wù)用車問題的手段，以實(shí)現(xiàn)公務(wù)用車使用規(guī)范化管理為目標(biāo)切實(shí)有效地降低行政成本，使得財(cái)政在公務(wù)用車使用過程中的支出發(fā)揮最大效益。第四部分介紹國內(nèi)外公務(wù)用車制度并立足公共財(cái)政總結(jié)國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)。第五部分從整體思路到具體對(duì)策研究解決公務(wù)用車管理中存在的問題。該部分提出從“大包大攬”模式向“效率公平”模式轉(zhuǎn)變的整體思路，具體到財(cái)政工作中，從預(yù)算編制、預(yù)算動(dòng)態(tài)執(zhí)行及預(yù)算監(jiān)督等方面提出具體的對(duì)策建議。

3.研究方法

文獻(xiàn)研究法。本文通過引用著作、學(xué)者發(fā)表的學(xué)術(shù)文章和官方數(shù)據(jù)、相關(guān)文件資料，介紹研究問題的現(xiàn)狀，為所提出的對(duì)策建議提供理論基礎(chǔ)和論據(jù)支撐。

理論聯(lián)系實(shí)際的方法。本文采用理論聯(lián)系實(shí)際，從實(shí)踐中來，到實(shí)踐中去的研究方法，筆者在從事公務(wù)用車專項(xiàng)治理和行政事業(yè)單位部門預(yù)算編制工作中，對(duì)公務(wù)用車管理及公共財(cái)政預(yù)算工作有直接的工作體會(huì)，因此筆者在本文的研究中把公共財(cái)政理論與公務(wù)用車管理實(shí)踐緊密聯(lián)系起來。

比較分析法。本文采用比較分析的方法進(jìn)行研究。既有對(duì)我國自建國以來不同時(shí)期的公務(wù)用車制度進(jìn)行縱向比較，也有對(duì)不同國家的公務(wù)用車管理制度和現(xiàn)狀的橫向比較。力求找出差距，發(fā)現(xiàn)問題。

二、公共財(cái)政理論

（一）公共財(cái)政的內(nèi)涵

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不可避免地存在某些缺陷需要政府調(diào)節(jié)，而市場(chǎng)與政府的互補(bǔ)則直接決定著一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)模式及財(cái)政關(guān)系。不同的經(jīng)濟(jì)模式會(huì)形成與其相適應(yīng)的財(cái)政模式。（表1）

（二）公共財(cái)政的基本特征

1.公共性

首先，公共財(cái)政具有促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)社會(huì)公正運(yùn)行的本質(zhì)特征，為社會(huì)提供公平的分配規(guī)則；其次，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，權(quán)利和義務(wù)是對(duì)稱的，一方面公民具有履行憲法規(guī)定的各項(xiàng)職責(zé)的義務(wù)，另一方面公民也具有享受政府提供的公共服務(wù)的權(quán)利。

2.彌補(bǔ)性

政府承擔(dān)著彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的基本職能財(cái)政作為政府實(shí)施宏觀調(diào)節(jié)最重要的經(jīng)濟(jì)手段之一，直接承擔(dān)著彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的職能（提供公共品、抑制外在不經(jīng)濟(jì)、防止壟斷和分配懸殊等）。

3.法制性

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以法制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)行為與政府行為都要依法規(guī)范。財(cái)政作為基本的政府規(guī)范，其法制性體現(xiàn)在：一是為整個(gè)社會(huì)提供基本的分配性法制規(guī)則，創(chuàng)造大致公平的分配秩序，規(guī)范政府、企業(yè)及公民之間的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則與利益分配關(guān)系；二是依法規(guī)范各級(jí)財(cái)政的分配關(guān)系，規(guī)范各級(jí)財(cái)政的財(cái)權(quán)、事權(quán)及利益界限。

【學(xué)位級(jí)別】：碩士

三、公共財(cái)政視角下我國公務(wù)用車管理現(xiàn)狀分析.......10

（1）公共財(cái)政理論及對(duì)公務(wù)用車管理的啟示.......10

（二）我國公務(wù)用車制度的改革進(jìn)程與發(fā)展現(xiàn)狀.......14

（三）公務(wù)用車管理實(shí)踐中的問題及成因.......17

四、公共財(cái)政理論指導(dǎo)下其他國家和地區(qū)的公務(wù)用車管理實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn).......25

（一）德國：公務(wù)用車配備有嚴(yán)格的規(guī)定，提供公務(wù)用車租賃服務(wù)........25

（二）美國：實(shí)行公務(wù)用車統(tǒng)一預(yù)算和集中采購管理，嚴(yán)懲公車私用.......25

五、公共財(cái)政視角下我國公務(wù)用車問題的對(duì)策建議......30

（一）理念的轉(zhuǎn)變........30

（二）制度的完善...........31

（三）加強(qiáng)監(jiān)督.....35

五、公共財(cái)政視角下我國公務(wù)用車問題的對(duì)策建議

不論是面對(duì)我國長期實(shí)行的公務(wù)用車實(shí)物配給制管理模式，還是剛剛啟動(dòng)的“取消一般公務(wù)用車，實(shí)行公務(wù)用車市場(chǎng)化、社會(huì)化”的管理模式，筆者始終堅(jiān)持一個(gè)觀點(diǎn)：在公務(wù)用車管理上引入公共財(cái)政理念，利用公共財(cái)政的預(yù)算約束、政府采購、財(cái)政監(jiān)督等手段控制公務(wù)用車支出成本，并形成一套長效性的財(cái)政管理機(jī)制。

（一）理念的轉(zhuǎn)變

公務(wù)用車的管理改革首先應(yīng)從理念的轉(zhuǎn)變開始。延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“大包大攬”的后勤保障體制，我國現(xiàn)有的公務(wù)用車制度仍然存在原有的運(yùn)行模式，即便各地區(qū)已經(jīng)探索了諸多模式的公車改革，但對(duì)公務(wù)用車存在的問題也只能“治標(biāo)不治本”。在構(gòu)建公共財(cái)政體制的同時(shí)，我國原有的公務(wù)用車管理顯然已經(jīng)不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的要求，也使得黨政機(jī)關(guān)的公信力受到質(zhì)疑。在中央做出“取消一般公務(wù)用車”的決定后，我國今后的公務(wù)用車管理的方向已經(jīng)明確，如何利用公共財(cái)政理念指導(dǎo)公務(wù)用車社會(huì)化、市場(chǎng)化改革，更是顯得尤為重要。

在文章第二部分的分析論述中提到，我國公務(wù)用車問題的成因之一就是公共財(cái)政理念的缺失。筆者認(rèn)為，在公務(wù)用車管理過程中，公共財(cái)政理念必須貫穿始終。

1.嚴(yán)格遵循政府預(yù)算的理念

政府預(yù)算制度是公共財(cái)政制度的核心，是公共財(cái)政制度賴以存在和運(yùn)轉(zhuǎn)的基本制度。如果沒有政府預(yù)算的約束，也就沒有政府及其財(cái)政行為的公共化。政府預(yù)算在公務(wù)用車管理中的困難和問題不在于制度框架建設(shè)，而在于制度的執(zhí)行和落實(shí)。政府預(yù)算約束的軟化，加大對(duì)公務(wù)用車成本控制的難度。無論是執(zhí)行取消一般公務(wù)用車政策前的黨政機(jī)關(guān)，還是實(shí)行公務(wù)用車市場(chǎng)化后，財(cái)政部門和使用公務(wù)用車的各黨政機(jī)關(guān)部門，都必須堅(jiān)持政府預(yù)算的理念。

結(jié)語

本文將公務(wù)用車管理問題置于公共財(cái)政框架下進(jìn)行研究，以公共財(cái)政理論為理論依據(jù)，對(duì)我國公務(wù)用車管理現(xiàn)狀、管理過程中存在的問題及制度成因進(jìn)行比較系統(tǒng)地分析。本文的主要研究結(jié)論：

一、強(qiáng)調(diào)財(cái)政預(yù)算管理理念在公務(wù)用車管理問題中的重要作用。這種預(yù)算理念不僅有利于公務(wù)用車使用單位規(guī)范公務(wù)用車使用行為、減少公務(wù)用車開支，而且明確財(cái)政部門在公務(wù)用車管理問題中作為政府預(yù)算管理者的作用。

二、規(guī)范化的管理需要完善的制度保障。我國公務(wù)用車問題要實(shí)現(xiàn)有序、規(guī)范的管理，實(shí)現(xiàn)降低行政成本、預(yù)防腐敗等管理目標(biāo)，就必須有一套完整的管理制度，其中包括預(yù)算管理制度、公務(wù)用車管理制度等。只有建立完善的制度約束機(jī)制，公務(wù)用車改革才能從根本上走出“治標(biāo)不治本”的境地。

三、加強(qiáng)監(jiān)督是規(guī)范公務(wù)用車管理的重要手段。公務(wù)用車管理的透明、公開是強(qiáng)化對(duì)政府部門監(jiān)督的要求和必然結(jié)果。充分發(fā)揮人大、審計(jì)、社會(huì)的監(jiān)督作用，使公務(wù)用車管理在完善的制度制約之下，能夠接受來自各方面的監(jiān)督，最終形成良性的社會(huì)互動(dòng)。
 

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