發(fā)布時(shí)間：2015-02-09 11:58

 

　　論文摘要 土地征收權(quán)包括征收申請(qǐng)權(quán)、征收審批權(quán)和征收?qǐng)?zhí)行權(quán)，它體現(xiàn)的是國家土地行政部門在管理土地配置活動(dòng)中與土地所有權(quán)人、土地使用權(quán)人及土地違法行為人之間所形成的法律關(guān)系。當(dāng)前我國土地征收權(quán)因?yàn)榕渲么嬖谏暾?qǐng)主體范圍過大、審批不嚴(yán)以及執(zhí)行操作不當(dāng)?shù)葐栴}，從而衍生了諸多的社會(huì)矛盾，甚至危及法治進(jìn)程，同時(shí)嚴(yán)重阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程和耕地保護(hù)的開展，本文試從我國傳統(tǒng)法律文化、法律價(jià)值取向、我國行政體系以及權(quán)力監(jiān)督的角度來分析土地征收權(quán)配置缺陷的原因，以期能夠拋磚引玉，盡快破解土地征收權(quán)配置之難題。

　　論文關(guān)鍵詞 土地征收權(quán) 配置缺陷 行政體系

　　一、土地征收權(quán)內(nèi)容

　　根據(jù)權(quán)力運(yùn)行的一般原理，權(quán)力的實(shí)現(xiàn)離不開主體的實(shí)踐，依據(jù)主體行使權(quán)力的過程我們可以總結(jié)出土地征收權(quán)的應(yīng)有內(nèi)容。根據(jù)2004年憲法修正案第21條的規(guī)定，為了公共利益的需要，國家可以依照法律的規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。也就是說國家是土地征收權(quán)的權(quán)力主體，但由于國家不是一個(gè)實(shí)體而欠缺行為能力，無法自己實(shí)施征地行為。為了滿足公益的需要來征地，必須將土地征收申請(qǐng)權(quán)賦予給一些主體，讓他們代表國家或者人民提出土地征收申請(qǐng)，同時(shí)還需要將土地征收審批權(quán)授予給一些政府機(jī)關(guān)，讓他們代表國家審核土地征收申請(qǐng)人的征收申請(qǐng)是否符合法律的規(guī)定，另外，還要將土地征收?qǐng)?zhí)行權(quán)賦予給一些主體，讓他們來代表國家具體實(shí)施獲得土地的行為。 因此，我們從征收權(quán)被行使的三個(gè)階段：申請(qǐng)、審批、執(zhí)行來分析土地征收權(quán)，這樣就可以涵蓋征收權(quán)的所有內(nèi)容了，即土地征收申請(qǐng)權(quán)，土地征收審批權(quán)以及土地征收?qǐng)?zhí)行權(quán)，特此說明的是關(guān)于申請(qǐng)權(quán)與審批權(quán)屬于土地征收權(quán)目前在學(xué)術(shù)界幾乎是沒有異議的，本文將執(zhí)行權(quán)納入土地征收權(quán)之中是考慮到我國強(qiáng)制拆遷、暴力拆遷以及其他在征地后期執(zhí)行過程中出現(xiàn)諸多困境的現(xiàn)實(shí)需要。

　　二、土地征收權(quán)配置缺陷及后果

　　（一）申請(qǐng)權(quán)配置缺陷及其后果
　　1.實(shí)際申請(qǐng)人范圍過寬，導(dǎo)致征地程序啟動(dòng)具有隨意性
　　根據(jù)有關(guān)土地征收管理辦法以及土地管理法的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)土地征收申請(qǐng)權(quán)的主體從1953年的國有組織到1998年的任何組織和個(gè)人，直至1998年之后名義上的征地申請(qǐng)人只能是政府，看似申請(qǐng)人范圍的總體趨勢(shì)是在縮小，但是這種縮小只是名義上的主體縮小，在實(shí)際上主體的范圍十分寬泛且具有一定的隨意性，即只要取得政府的支持，實(shí)際用地人即可輕松地在“幕后”間接啟動(dòng)征地程序。這類規(guī)定在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的弊端不會(huì)十分明顯，但是不適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。因?yàn)樵谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，任何組織都是利益共同體，其所占有的生產(chǎn)資料屬于公有，建設(shè)單位不能通過占有土地獲得增值利益，授予幾乎所有建設(shè)組織征收申請(qǐng)權(quán)，即使有缺陷，但是不會(huì)太嚴(yán)重，不會(huì)對(duì)占有土地的人造成很大的損害。但是，隨著改革開放的逐步推進(jìn)，特別是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善，加之土地固有的商品屬性日益顯露，各種組織和個(gè)人的利益日益獨(dú)立，相互之間的利益沖突日益加劇，就可能出現(xiàn)為了個(gè)人和組織的私利而損害土地財(cái)產(chǎn)權(quán)人的現(xiàn)象，導(dǎo)致征地程序的隨意啟動(dòng)，造成行政資源的浪費(fèi)和土地資源的濫用。
　　2.間接申請(qǐng)方式不當(dāng)，引發(fā)土地財(cái)政愈演愈烈
　　在直接申請(qǐng)的情形之下，申請(qǐng)人直接以自己的名義與被申請(qǐng)人發(fā)生關(guān)系，并且與審批機(jī)關(guān)接觸，審批機(jī)關(guān)可以更清晰的、準(zhǔn)確的審核土地申請(qǐng)的公益必要性，反觀間接申請(qǐng)，一方面因?yàn)檎�府本身的為公共服�?wù)的職能屬性導(dǎo)致其有濃厚公益色彩，當(dāng)政府以自己的名義來替其他主體申請(qǐng)之時(shí)，很容易給審批機(jī)關(guān)以及廣大群眾一個(gè)以申請(qǐng)人身份界定公共利益的誤導(dǎo)，最終致使公共目的條款失效；另一方面政府在間接申請(qǐng)中充當(dāng)經(jīng)紀(jì)人角色，在缺乏有效監(jiān)督之下很容易滋生土地征收權(quán)腐敗現(xiàn)象，或是政府為了政績(jī)而與開發(fā)商沆瀣一氣，只重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視百姓民生。更有甚者，低價(jià)征地高價(jià)賣出，以公益為名行土地財(cái)政之實(shí)，而政府從征地中獲取巨額利益也是造成公共利益被泛化的根本原因之一。
　�。ǘ�）審批權(quán)配置缺陷及后果
　　1.審批主體不適當(dāng)，導(dǎo)致被征收人救濟(jì)困境
　　目前我國土地征收審批主體只要是省級(jí)政府和國務(wù)院，這種權(quán)限集中上收主要是基于耕地保護(hù)的需要及對(duì)地方政府的不信任，國家這樣做的本意是上收權(quán)力，加強(qiáng)審批權(quán)威性和公正性，但是我國幅員遼闊，行政體系建設(shè)十分龐雜，在實(shí)踐中，在具體的土地征收中，征收審批機(jī)關(guān)只是根據(jù)書面材料進(jìn)行審查，，由于信息的缺乏和不對(duì)稱，并不能起到真正的審查作用，只能流于形式。層層上報(bào)的結(jié)果就是中央審核的審批資料與地方的實(shí)情可能并不相符。而且這種審批的強(qiáng)制程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于地方，基于我國的行政復(fù)議、行政訴訟等終局制度，被征收人并沒有有效地救濟(jì)途徑。
　　2.審批程序不當(dāng)，有礙征地決策公正性
　　“程序是看得見的正義”，沒有程序的正義就難以實(shí)現(xiàn)實(shí)體的正義，當(dāng)前我國審批程序不公開，缺乏公眾參與機(jī)制，被征收人并不能夠參與到土地是否被征收的決定中去。根據(jù)目前的規(guī)定，在土地被征收時(shí)，被征收人只能有限度地參與決定征地補(bǔ)償、安置辦法，或者是對(duì)于有關(guān)規(guī)劃提出自己意見，但是毋庸諱言，這些有限度的意見參與并不能發(fā)揮多大的實(shí)質(zhì)性作用。加之征收審批機(jī)關(guān)在進(jìn)行審批時(shí)僅根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)和政策對(duì)征收申請(qǐng)人提交的書面材料進(jìn)行形式審查，不需要進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，這種審批程序存在著一個(gè)很大的風(fēng)險(xiǎn)，即當(dāng)征收申請(qǐng)人提交的材料是虛假材料時(shí)，征收審批機(jī)關(guān)極有可能作出錯(cuò)誤決定，而且這種審批程序也為征地是否符合公共利益以及征地補(bǔ)償問題留下很大隱患。
　�。ㄈ�）執(zhí)行權(quán)配置的缺陷及后果
　　1.強(qiáng)制征收權(quán)主體不當(dāng)，危及法治公正
　　2011年《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》以司法強(qiáng)拆取代行政強(qiáng)拆后，很多人認(rèn)為這是強(qiáng)拆制度的一大進(jìn)步，但筆者認(rèn)為有待商榷。首先，行政強(qiáng)調(diào)的是執(zhí)行性，強(qiáng)制拆遷本來就是屬于社會(huì)行政管理層面，由經(jīng)驗(yàn)豐富的行政機(jī)關(guān)來處理更能夠提高效率、充分利用行政資源。其次，司法在強(qiáng)制拆遷中扮演的角色應(yīng)該是監(jiān)督者而非執(zhí)行者，讓居中裁判地位的法院來執(zhí)行強(qiáng)制搬遷，從某種程度上來說是行政機(jī)關(guān)對(duì)于近年來強(qiáng)制拆遷矛盾尖銳的責(zé)任規(guī)避，但是這種規(guī)避不僅加重了法院的業(yè)務(wù)壓力，而且折損了司法在拆遷中的監(jiān)督價(jià)值。最后法院作為公平正義的最后一道防線，一旦卷入這些矛盾和沖突中，其公信力和權(quán)威性將受到嚴(yán)重?fù)p害，甚至危及到法治建設(shè)。

　　2.執(zhí)行權(quán)行使程序不當(dāng)，促使征地矛盾尖銳
　　首先，我國在土地征收決定和補(bǔ)償方案審批之后的有關(guān)公告規(guī)定不完善，主要表現(xiàn)在沒有將公告的有關(guān)事項(xiàng)諸如公告對(duì)象、地點(diǎn)、違背告知義務(wù)后果等予以明確，在實(shí)踐中，往往會(huì)出現(xiàn)告知義務(wù)人不履行告知義務(wù)，侵犯被征收人知情權(quán)的情況。其次在強(qiáng)制拆遷方面，盡管《土地管理法》以及《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》都規(guī)定了違法要承擔(dān)相應(yīng)的民事、行政甚至是刑事責(zé)任，但是其具體界限或操作程序規(guī)定的并不具體，致使實(shí)際操作中無法做出準(zhǔn)確的考量。

 

 

　　三、土地征收權(quán)配置中存在問題的原因分析

　�。ㄒ唬┕�益必然高于個(gè)人的法律價(jià)值取向
　　土地所有權(quán)是土地所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式，一定的土地所有權(quán)形式，體現(xiàn)了一定土地所有制的內(nèi)容，在這種“二元”土地所有制結(jié)構(gòu)之下，對(duì)于個(gè)人來說，土地是間接財(cái)產(chǎn)，國家和集體是不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利主體，不存在個(gè)人所有，只存在個(gè)人占有，人們的行為模式、心態(tài)都受到這一土地所有制度的制約，人不是單個(gè)的個(gè)人，而是集體、國家中的個(gè)人。基于此種社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，個(gè)人對(duì)國家集體的依附性很高，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，這也就導(dǎo)致了無論何種情況之下，公益必然高于個(gè)人的義務(wù)本位傳統(tǒng)法律特征殘留明顯，出現(xiàn)對(duì)國家公權(quán)力的過分強(qiáng)調(diào)以及對(duì)私權(quán)保護(hù)的忽視，對(duì)私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的文化傳統(tǒng)和法律措施的缺乏，在土地征收權(quán)配置方面，就體現(xiàn)為具體制度設(shè)計(jì)上傾向于多征地，對(duì)公益不加嚴(yán)格區(qū)分，對(duì)公權(quán)力限制不足，對(duì)被征收者在征收中的權(quán)利賦予不夠，救濟(jì)途徑不暢。
　�。ǘ�）側(cè)重于法律價(jià)值合理性的傳統(tǒng)法律思想
　　自古以來，中國就是“重實(shí)體，輕程序。”即注重法律的價(jià)值合理性而忽略法律的工具合理性，這種傳統(tǒng)的法律思想也左右了土地立法的法律取向，使我國的土地征收制度更多傾向于保障公益的多征地，傾向于實(shí)體權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，但是忽略了程序保障的實(shí)體利益是無源之水、無本之木，實(shí)踐中，被征收人的知情權(quán)、參與權(quán)并沒有得到程序性的保障。至于審批公告也是在征地被批準(zhǔn)之后，此時(shí)被征地一方只有搬遷的義務(wù)，而沒有保護(hù)自己土地不被征收的權(quán)利。 剩下的，只有對(duì)補(bǔ)償、安置方案進(jìn)行一些討價(jià)還價(jià)的機(jī)會(huì)而已，而這些討價(jià)還價(jià)的機(jī)會(huì)并不能為被征收人帶來多大的實(shí)際利益，因?yàn)楸徽魇諜?quán)利人已經(jīng)在審批前程序中已經(jīng)在很大程度上喪失了談判主動(dòng)權(quán)。
　�。ㄈ�）以中央集權(quán)為基點(diǎn)生長(zhǎng)出來的行政體系
　　一個(gè)社會(huì)的行政體系是了解其行政法律關(guān)系的入口，我國行政體系的建設(shè)是基于我國的國情以及傳統(tǒng)行政系統(tǒng)文化的影響，其有利于國家對(duì)于中央與地方的協(xié)調(diào)和控制，但是這種以中央集權(quán)為基點(diǎn)生長(zhǎng)出來的行政權(quán)難免過于強(qiáng)勢(shì)，忽視對(duì)于公民權(quán)利的保障，改革開放后雖然大肆“放權(quán)”，但對(duì)于權(quán)力的劃分管理卻深受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的影響，按照事物的類別和產(chǎn)品的類型來設(shè)立管理權(quán)及相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。 在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相對(duì)簡(jiǎn)單、部門利益尚未形成時(shí)，這種做法的缺陷并不明顯，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是部門利益被強(qiáng)化之后，其弊端不斷暴露。首先是職責(zé)不清，各個(gè)機(jī)關(guān)職能混淆；其次就是審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)結(jié)合，導(dǎo)致執(zhí)法目的扭曲。 而放權(quán)后導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)膨脹，行政部門及工作人員數(shù)量大增，人員素質(zhì)參差不齊，部分行政機(jī)關(guān)工作人員素質(zhì)低下，粗暴執(zhí)法，那么土地征收權(quán)實(shí)際執(zhí)行之中被濫用、土地征收矛盾升級(jí)也就是不可避免的了。
　　（四）政策司法化下的權(quán)力監(jiān)督
　　從權(quán)力制約監(jiān)督角度看，我國雖然已經(jīng)初步建立了全面的行政監(jiān)督體系，但是實(shí)際操作中的法律監(jiān)督機(jī)制難以與行政權(quán)力抗衡，理論上司法應(yīng)是國家機(jī)關(guān)的專有活動(dòng)，任何個(gè)人或團(tuán)體不得染指國家司法領(lǐng)域。但是一定的司法文化現(xiàn)象只能是在一定的時(shí)間和空間的條件下形成和發(fā)展的，如前文所述中國歷來是一個(gè)行政主導(dǎo)的國家，甚至可以說，我國立法和司法權(quán)一直沒有與行政權(quán)力成功剝離。法律在多數(shù)場(chǎng)合下仍然只是黨和政府執(zhí)政和行政的工具，限制行政權(quán)力就更無從談起了。加之市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)加劇了利益的多元化，權(quán)力在資本的驅(qū)動(dòng)下“出租”尋求個(gè)體利益或是部門利益，產(chǎn)生土地征收權(quán)濫用的問題也不足為奇。
　　土地征收權(quán)配置是否合理關(guān)系到公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展，因此為了更好地協(xié)調(diào)土地征收中的公共利益與個(gè)人利益，我國需要盡快通過完善相關(guān)的立法， 優(yōu)化土地征收的外部環(huán)境，保障土地征收的公開、公正， 賦予被征地人更多的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)， 這是保護(hù)土地資源、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧、加快法治政府建設(shè)的應(yīng)有之義。

 

 

本文編號(hào)：13599