發(fā)布時間：2014-07-27 05:37

　　一、行政復議案前和解的適用階段
　　顧名思義，行政復議案前和解適用于行政復議機構收到行政復議申請后、決定受理之前的階段。實踐表明，在行政復議立案之前通過和解程序解決爭議，具有現實可能性和必要性。
　　第一，案前和解可以深入宣傳行政復議制度，增加申請人的信任和理解。由于行政復議制度在我國正式確立的時間不長，許多群眾對行政復議并不知曉；有的群眾雖然知曉行政復議，但是對其缺乏深層次了解，不知道如何利用這一法律渠道維護自己的合法權益。通過行政復議案前和解，既可以深度宣傳行政復議，又增加了群眾對政府工作的信任和理解，有利于矛盾的最終解決。
　　第二，案前和解快捷高效，具有案中和解所不具有的優(yōu)勢。行政復議接待人員直接面對不同利益訴求的群眾，第一時間接觸當事人，了解情況及時，與申請人溝通方便，有利于和解工作的開展；由于對矛盾和問題發(fā)現的早，掌握的信息時效性強，在遇有突發(fā)情況時反應迅速，可以發(fā)揮社會危情預警機制的作用，盡量將矛盾化解在初發(fā)階段，減少社會不穩(wěn)定因素。
　　第三，開展案前和解工作可以發(fā)揮行政復議法律專業(yè)上的優(yōu)勢，提高接待窗口單位化解爭議效能。行政復議機構工作人員的法律專業(yè)能力扎實，在案前和解過程中可以對爭議問題進行法律上的初步判斷，并充分及時地釋法明理，幫助當事人選擇正確的努力方向。充分發(fā)揮這種優(yōu)勢，可以提高接待窗口單位化解行政爭議效能，避免“和稀泥”式的調解，最大限度地維護申請人的利益。
　　第四，在審前程序中開展和解工作，可以有效地避免案中和解的一些弊端。一般而言，合意與審判是對立的，相互排斥的，因為合意體現的是當事人的意思自治，而審判強調的是正當程序和審判權力強制干預。如果和解的主持人與案件的審判人員為同一人，則審判人員容易將對案件處理的傾向強加到和解方案中，或者出于種種考慮“以和代裁”，甚至強行調解。而申請人一方往往由于擔心得罪審判人員，而犧牲一部分利益去接受和解方案，造成在程序上或者實體上的利益損失。理論上，這一弊端在行政復議案件審理過程中也可能存在。行政復議案前和解的主持者與案件審理人的分設、和解程序與審理程序的分離，從制度上避免了超職權主義的審理對當事人處分權的侵害，而申請人也沒有了擔心得罪審判人員的顧慮，更樂意選擇案前和解。
　　總之，筆者主張將案前和解從審理程序中分立出來，又不使其脫離整個行政復議程序，而置其于審理程序進行之前。這樣的設計，既有可能將合意解決糾紛機制的自治性、效率性與行政復議審理的權威性、公正性統(tǒng)一起來，又避免了和解與審理交叉同步進行所帶來的一些弊端。
　　二、行政復議案前和解的化解模式
　　通過調解手段促成雙方當事人達成合意，是行政復議案前和解的基本模式。和解，在現代漢語當中意指“不再爭執(zhí)或仇視，歸于和好”。而調解意指“勸說雙方消除糾紛”。和解與調解在化解行政爭議的語境當中有時意思十分接近，在實際工作中更是難分彼此。但是，只有分清二者不同的含義，才能更好地理解和在實踐中把握好行政復議案前和解制度。
　　和解更加注重雙方的溝通和理解。和解主要是當事人之間就糾紛自愿讓步，達成合意解決糾紛的活動。行政復議案前和解化解行政爭議的過程本質上是申請人與被申請人合意解決行政爭議的過程，調解是案前和解工作的重要方法和手段。正如一些國外的法官在類似的和解程序開始之前會表明：“這一程序不同于審判，因為我們并不是在對你們進行判決。我不會作出對你們有拘束力的決定。我在這里是作為一個中立的第三方，我將幫助你們找出爭議的問題，找出解決問題的方案，幫助你們有效地相互溝通、談判并解決糾紛”。
　　在考慮制度設計時，之所以強調把和解作為基礎性模式，把調解作為輔助性手段，研究“案前和解”制度而不是“案前調解”制度，主要有以下五點理由：
　　第一，和解以當事人意思自治為主導的特點，更有利于維護行政復議的公平正義價值。在案前和解程序中，和解協(xié)議的達成依賴于當事人雙方的合意，當事人為達成和解協(xié)議作出的讓步也是完全自主的讓步，體現的是申請人對其實體權利和復議權利的處分，也反映出被申請人自主行使其行政權力的過程。盡管復議機關的協(xié)調和調解可能在案前和解中發(fā)揮重要作用，但這是非強制性的輔助作用。這種尊重和保障當事人意思自治的思路，既有利于保障申請人程序、實體兩方面的權利，也有利于支持和保障行政機關正常履行職能，維護良好的行政管理秩序，從而維護行政復議制度應有的公平正義價值。
　　第二，調解解決方式在案前的適用具有一定局限性。在行政復議中通過調解化解行政爭議，在一定程度上離不開調解人員法律上的判斷力，以及行政復議制度本身權威的影響力。由于立案之前沒有條件展開正式的調查、質證、聽證等工作，對于比較復雜的案件，行政復議機關無法就案件事實以及適用法律等問題做出認定。在未經過正當程序進行法律判斷的情況下，單純地進行調解將難以避免草率性和盲目性。換言之，行政復議案前的調解適用于一部分事實清楚、法律關系相對清晰簡單的行政爭議案件，而不是所有的案件。這種局限性也限制了調解在行政復議案前適用的范圍。
　　第三，容易與現行法律框架相契合�，F行行政復議法規(guī)定了行政復議調解制度，并且將調解的范圍限定于行政機關行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權作出的具體行政行為、當事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛兩種。而行政復議案前和解面臨的情況是多樣的、復雜的，其范圍不可能僅限于這兩項。案前和解以當事人意思自治為基礎，行政復議機關在案前和解中的作用可以簡化成“傳遞和解意愿、搭建交流平臺”，履行的是行政復議工作的應有職能，并不違反法律的強制性規(guī)定，因而有助于擺脫法律上的障礙，并與現行法律框架相契合。
　　第三，有利于對和解協(xié)議進行監(jiān)督審查。在行政復議機關主導的調解中，調解協(xié)議如果出現瑕疵，當事人難以再通過行政復議途徑本身得到救濟。而在和解程序中，筆耕文化推薦期刊，和解協(xié)議是當事人之間自行達成的協(xié)議，行政復議機構可以通過履行審查職能對其進行監(jiān)督。如果被申請人按照和解協(xié)議內容重新作出具體行政行為，行政管理相對人不服，也可以申請行政復議。
　　第五，和解制度作為一種交流協(xié)商機制，比調解具有更寬泛的適用性。行政復議案前和解制度本質上是由行政復議機關搭建的、以當事人意愿為主導的對話和交流的平臺。作為對話和交流的平臺，和解的適用范圍較調解更為寬泛。因為在幾乎所有的行政爭議中，當事人之間適當的對話和交流對于解決問題都是有益無害的。而調解作為行政復議機關一種主導手段和方式，具有適用上的局限性，并非適宜作為主導方式解決所有行政爭議。從這一點看，和解比調解具有更寬泛的適用性，更適宜作為基礎性模式。
   

 

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