【摘要】 財政法治作為法治建設的核心內(nèi)容之一,隨著法治建設的不斷深入,在取得了各種成果的同時,也凸出了各種亟待解決的難題。目前,我國財政法治化程度相對較低,制約著我國宏觀調(diào)控水平的提高、市場經(jīng)濟的有序發(fā)展以及最廣大人民群眾根本利益的維護,因此,如何促進財政法治便成為我們眼下必須要重點思考的問題。基于此,本文擬在財政法治的前提下,在對財政法與財政政策的關(guān)系進行分析的基礎(chǔ)上,提出二者只有交織進化才能實現(xiàn)財政法治。財政法與財政政策的關(guān)系是法與政策關(guān)系的一部分,法與政策的關(guān)系主要包括三個方面的內(nèi)容：第一,什么是法,什么是政策,即二者的內(nèi)涵與外延問題,以及二者具體是什么關(guān)系；第二,法與政策各自具有什么樣的優(yōu)勢和劣勢,二者博弈的結(jié)果如何；第三,法與政策之間是否可以相互借鑒、為什么要相互借鑒以及如何相互借鑒。矛盾具有普遍性和特殊性,本文在法與政策關(guān)系這種矛盾普遍性的基礎(chǔ)上,在財政這一特殊領(lǐng)域中,在國內(nèi)外學者已有研究的鋪墊下,對財政法與財政政策的關(guān)系進行分析。具體而言,本文主要包括如下內(nèi)容：第一部分在界定財政法與財政政策概念和范圍的基礎(chǔ)上,對財政法與財政政策的關(guān)系進行簡要分析,二者具有共同性,也具有差異性,此外二者還表現(xiàn)為一種交叉關(guān)系,這是財政法與財政政策間的現(xiàn)有表現(xiàn)；然后介紹了財政法與財政政策之間的矛盾與不協(xié)調(diào),財政政策的繁多與財政法的稀少、財政政策的成熟與財政法規(guī)范的缺乏之間形成鮮明的對比,全國人大1985年的稅收立法授權(quán)仍現(xiàn)行有效與財政法治建設需要確保財政法的基礎(chǔ)性地位、需要財政法的不斷完善之間長期以來產(chǎn)生的種種矛盾,這些都造成了目前財政法與財政政策間的失衡,也是財政法治建設的困境。第二部分主要對財政法與財政政策的優(yōu)、劣勢進行分析,表明二者各自具有自身難以避免的缺點和不容忽視的價值,那么在財政法治建設的過程中會面臨一個二者如何取舍的兩難問題：當國家進行宏觀調(diào)控、處理財政問題時,是選擇適用財政法還是適用財政政策,是優(yōu)先適用財政法還是優(yōu)先適用財政政策。本文接著通過對二者博弈的實質(zhì)進行分析,得出結(jié)論：二者博弈的實質(zhì)是立法機關(guān)與行政機關(guān)間的權(quán)力分配關(guān)系,財政法治建設要優(yōu)先適用財政法,并且積極重視財政政策的輔助性作用。第三部分首先從應然與實然的角度對財政法與財政政策的關(guān)系進行了詳細分析。應然,實現(xiàn)財政法治,財政法要優(yōu)先發(fā)揮積極、有效的作用,相比之下,財政政策的效力處于低位階；實然,財政法的缺失,導致財政政策經(jīng)常出現(xiàn)“越位”現(xiàn)象,國家往往優(yōu)先并直接適用財政政策進行宏觀調(diào)控,這與財政法治建設的宗旨是相悖的。接下來重點介紹了財政法與財政政策需要交織進化、二者交織進化的可行性和必然性以及二者如何交織進化才能促進二者的共同完善和發(fā)展、共同促進財政法治實現(xiàn)的問題。第四部分在重申了財政法與財政政策如何適用的情況后,主要討論了在憲法和基本法層面提升財政立法層次的問題,這也是進行財政法治建設必然要思考的問題。本文在對各種國外經(jīng)驗的分析之后從憲法與法律兩個層面出發(fā)對財政基本制度給予支持,建議全國人大收回稅收立法授權(quán)。緊接著在完善財政法律體系上提出,一方面建議制定財政(狹義)和稅收基本法,確立基本原則和程序,確立責任機制和監(jiān)督機制等,另一方面建議從具體財政制度和具體稅種著手制定相關(guān)法律、修改已過時法律等。 

一、憲法，憲政與財政

（一）憲政是運行的憲法，財政是憲政運行的血液

財政在國家憲政里的定位應該是血液，因為他雖然不像作為大腦的意識形態(tài)一樣控制全身，也未必會像靈魂一樣的社會精神氣質(zhì)一樣能夠成為團結(jié)的紐帶，但是血液是輸送養(yǎng)分保持全身健康運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，是傳承的核心。所以憲政是運行的憲法，而財政是憲政的基礎(chǔ)。一個有效的完備的政府和我們所說的有效完備的政府和完善的憲法，在財政上必須是健康的，雖然不是首先，但是財政是保證正常運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，之所以說他事關(guān)而我們所談的憲法，就是在于財政的劃分和運行實際上正是“憲法的實施”，而這個憲法實施的過程，就是我們所謂的憲政。“財政是國家的肌肉，國家汲取能力過弱會危及其生存。一個政府可以很野蠻、專制、無法無天，但如果沒有足夠的財力支撐，它只不過是個野蠻的弱政府而已。”足夠的財力事關(guān)中央政府的權(quán)威和調(diào)配能力，而合理的財政分權(quán)則是政府的運作的基礎(chǔ)，中央政府不可能因為擔心財權(quán)下放而缺失掌控力就事無巨細的事必躬親，陳云同志在提到商業(yè)的利潤分成問題（實際上就是稅收上中央與地方留成的問題。）“中國之大，幾百萬商業(yè)利潤也要經(jīng)過中央批準是不正常的。采取企業(yè)分成的辦法有苦樂不均的情況，貧富省如何調(diào)劑？總之分成要做到中央與地方各得其所，地方的積極性要和中央的計劃性結(jié)合起來。”法制化制度化的憲法性分權(quán)是不可或缺的�？梢哉f我們在建國初期的三十幾年是在缺乏經(jīng)驗始終在摸索前進的——“我們沒有什么經(jīng)驗，就是中央集權(quán)多了，我就下放一點，地方分權(quán)多了，我就收上來一點。”“。雖然我們總是在反復一統(tǒng)就死，一放就亂的過程，但是分權(quán)一直是我們的主旋律，只是說我們在收放有度的這個度的問題上，因為經(jīng)驗的缺乏，各地的復雜性和一些認識的不到位等等原因始終沒有到位。

（二）政治與憲政

1.政治層面的合理化分權(quán)對憲政的意義

憲法是國家的根本大法，是特定社會政治經(jīng)濟和思想文化條件綜合作用的產(chǎn)物，它以最高法的形式規(guī)定了國家的根本任務和根本制度，即社會制度、國家制度的原則和國家政權(quán)的組織以及公民的基本權(quán)利義務等內(nèi)容。毛澤東用一句話說給了憲法一個最好的說明“一個團體要有一個章程，一個國家也要有一個章程，憲法就是一個總章程，是根本大法。”它規(guī)定了政府的權(quán)力和職責、公民的權(quán)利與義務等，憲法在任何一個國家的法律中都具有最高的權(quán)威和最大的效力，同時其他法律的制定必須以它為依據(jù)。它的用我們可以既有人權(quán)的最基本保障（對統(tǒng)治階級以外的，也有政治層面上的分權(quán)（對統(tǒng)治階級內(nèi)部的），而這一點正是最有實際意義的，如果撇開政治層面上的分權(quán)談人權(quán)，那就是無本之木，因為寫在憲法上的人民權(quán)利更多是一種靜態(tài)的憲法，而政府權(quán)力只有在運行起來之后，才看得到憲政。所以說，雖然我們看到人民的權(quán)利打著神圣的旗峽站在憲法前面，但是我們更應該意識到，真正起到作用的是大多數(shù)人看不到的——在政治層面的合理化分權(quán)。

很多人都會將分權(quán)問題歸到公共管理或者政治學應該研宄的問題里去，這是對憲政的一種極大誤解，很多人普遍認為只要有憲法了，人民的權(quán)利寫進憲法了，我們的政府按照憲法辦事了，我們的國家就法治了，就憲政了。首先憲政由于其對于統(tǒng)治階級的綱領(lǐng)性，所以導致了它從一開始就不可能是一部單純的法律，它必然脫離不了政治，所以憲政不僅僅是個法律問題，憲政還是個政治問題，涉及憲法該由誰制定，由誰實施，如何配置權(quán)力，如何保障權(quán)力運行，如何貫徹高層思想以及追求什么樣的共同政治目標。這些很好的說明了憲法之所以被稱為“母法”和“根本大法”的原因所在。成文憲法和不成文憲法只是我們對憲法表達方式的一種膚淺的定義，我們應該看到更深層次的憲法，那就是政治憲法。

二、中央與地方的財政制度變遷的五十年

（一）態(tài)度與基調(diào)“兩個積極性”

毛澤東曾經(jīng)說：“處理好中央和地方的關(guān)系，這對于我們這樣的大國大黨是一個十分重要的問題。”當時的中央與地方的經(jīng)濟關(guān)系（現(xiàn)在所稱的財政制度，是建國以來我國經(jīng)濟建設中一個十分重要而又長期沒有根本解決的問題。由于我國國土面積大、人口多、民族多、地理歷史人文環(huán)境各有不同使得各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，要想在建國初期就能夠建立一個符合我國國情并使得滿目搭痍的國民經(jīng)濟得以快速發(fā)展的中央與地方關(guān)系確實是比較復雜的。

建國初期，由于戰(zhàn)爭原因以及三座大山（帝國主義、封建主義和官僚資本主義）的壓迫，使得國民經(jīng)濟幾乎等于零，一時難以恢復，不僅國有經(jīng)濟幾近崩潰，連民間經(jīng)濟也因為兩場戰(zhàn)爭而破敗不堪，政府財政收入極為有限，同時，由于革命戰(zhàn)爭的重心和各地不同的解放時間，在財政經(jīng)濟管理上中央沒辦法做到統(tǒng)一管理，更不可能獲取足夠的信息資源，所以地方有較大的權(quán)限，結(jié)果出現(xiàn)軍費由中央出，而稅收卻由地方收自行收支的不正常情況。在這種情況下，中央人民政府于年月決定統(tǒng)一國家的財政經(jīng)濟工作。這次統(tǒng)一財經(jīng)工作，主要是在財政、金融、國營企業(yè)的管理等方面，將過去一些地方權(quán)力收歸中央，加強中央政府權(quán)力。在建國初的國民經(jīng)濟恢復期，我國需要動員全國力量達到回復生產(chǎn)以求步入工業(yè)化國家，所以由中央統(tǒng)籌集中財力人力的做法是符合我國國情的。

我國之所以在建國初期釆用的這種高度集中的計劃經(jīng)濟體制，其最根本的原因是它適應了我國在建國初期旳國家“現(xiàn)實”，這種百廢待興的事實是我們在這個階段集中力量辦大事的基礎(chǔ)——“一五”期間我國集中力量經(jīng)濟以重工業(yè)為主的建設。在理解清楚“現(xiàn)實”情況之后，就是方法，而作為方法的高度集中計劃經(jīng)濟體制，它的最主要特點，就是能夠把社會的人力、財力、物力集中起來，專門用于特定的項目。在我國建國初期民生疲敝的情況，高度集中的計劃經(jīng)濟的優(yōu)點正是如此，這種體制能夠統(tǒng)籌安排社會的資金和技術(shù)，并將它們投入到關(guān)乎國計民生的重點項目和國家需要的特定項目上去，彌補一些薄弱環(huán)節(jié)，保障重點項目的資金到位，重點推進工業(yè)化，促進國民經(jīng)濟有計劃的按照中央部署的得到全面發(fā)展。

（二）探索與反復

（一）1953年一1957年

這個階段是我國從統(tǒng)支統(tǒng)收的高度集權(quán)向分權(quán)邁出的第一步，百廢待興的建國初期需要國家統(tǒng)一調(diào)配，但是隨著幾年的發(fā)展，我們所面臨的嚴峻政治經(jīng)濟局面逐步緩解，中央希望調(diào)動地方積極性來促進發(fā)展。于是統(tǒng)支統(tǒng)收被分類分成所取代，雖然提出了地方固定收入和固定比例分成以及調(diào)劑收入，調(diào)動了地方積極性，但是始終僅限于一年，每年地方的收支都必須由中央重新確定。

（二）1959年一1979年

1946年4月毛澤東發(fā)表《論十大關(guān)系》，其中談中央與地方關(guān)系時提到的“應當在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導的前提下，擴大一點地方權(quán)力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情。”于是1958年的體制調(diào)整正是基于這個政治論調(diào)開始的，于是開始推行“以收定支，五年不變”的財政做法，即以年的預算為基數(shù)，確定收支劃分，之后五年不變。雖說五年之后仍未可知，但是這種分權(quán)體制起碼保證了五年內(nèi)地方財政穩(wěn)定性，可是這種做法還沒有實行一年，在1959年就立刻被“總額分成，一年一變”的財政管理體制所取代，雖然這種規(guī)范中央給地方放權(quán)的財政體制的夭折往往被歸咎于大躍進，但是我們應該看到，在計劃體制下，地方政府擁有這樣相對穩(wěn)定的自主財權(quán)，不利于中央統(tǒng)一計劃安排，所以，顯然是不會被中央接受的。經(jīng)過1958年這個小插曲之后，一直到1970年，“總額分成，一年一變”都沒有變動。不管在提法上有多少種變化，這種一體化的財政制度（收入大于支出的，按一定比例上繳中央，中央在地區(qū)間調(diào)劑轉(zhuǎn)移支付）使得中央與地方連襟一體，穩(wěn)定存在了10余年。

三、縣級政府的基層性及其所面臨的困境.........22

（一）縣級政府的（法定）地位界定、基層性及其兩性....23

（二）縣級政府的收支構(gòu)成......24

1.縣級政府的收入構(gòu)成.......24

2.縣級政府支出構(gòu)成.......25

(三）縣級政府財事不對稱的支出壓力與現(xiàn)狀........26

1.縣級政府的財事的不對稱性當前......26

2.縣級政府的環(huán)境問題泥潭的困獸......26

四、樹立依法治財依法制權(quán)的法治理念完善財政立法.....30

(一)缺乏財政法制化理念的我國立法環(huán)境........32

1.憲法及法律上的缺失（憲法性法律預算法包含在內(nèi)）......32

2.分權(quán)上地方政府的角色空位......32

（二）法制化缺失的解釋框架一一權(quán)力上的模糊不清的“產(chǎn)權(quán)”.....33

（三）以劃分事責為基礎(chǔ)的財力配置........34

1.區(qū)分政府與市場的界線.......34

2.在各級政府間法制化（事責財力）是建立自律政府的前提.......35

四、樹立依法治財依法制權(quán)的法治理念完善財政立法

“以法律界定中央與地方各自擁有的權(quán)力并使之相互監(jiān)督才是民主集中制在中央與地方關(guān)系問題上的真諦所在。

縣級政府做到像上一章提及那樣的定位是一種我這里認為的應然狀態(tài)，但是這種轉(zhuǎn)型靠他們自己顯然無異于緣木求魚，即便我們的基層政府（基于上文的分析，我這里指縣級政府）有這樣做的決心，由于我國的財政體制的收入，支出權(quán)力分配模糊和事財?shù)牟粚�應使得基層政府確實無力做到。那么我們首先需要營造一個適應縣級政府正確發(fā)展的環(huán)境，然后指引他們走上這條路，也就是鋪好軌道讓他走上來，而不是采取現(xiàn)在這種做法。目前縣級政府的財政狀況基本就是“吃飯財政”——“一個縣的財政養(yǎng)不好本該由它養(yǎng)活，養(yǎng)好的黨政等龐大人員和機構(gòu)，那么只能鼓勵他們自己去創(chuàng)收。如今，財政給的錢連人都養(yǎng)不好，只好讓他們自己搞錢養(yǎng)活自，往往逼良為娼。”《就目前而言，能夠為他們鋪好路的就是中央政府，而在中央政府中最好的做法就是在財政作出法制化的表率。

（一）缺乏財政法制化理念旳我國立法環(huán)境

1.憲法及法律上的缺失（憲法性法律預算法包含在內(nèi)）

首先，我們看看我國現(xiàn)行憲法中對這些方面的界定，在“八二憲法”中，人大的職權(quán)分別有：稅收立法權(quán)、決算和預算監(jiān)督權(quán)，分別是第62條第3款和第62條第10款人大常委的職權(quán)包括：預算調(diào)整審批權(quán)，由第條第款予以規(guī)定而國務院的職權(quán)包括有，預算權(quán)和審計監(jiān)督權(quán)（下屬審計機關(guān)，分別由第條和第89條規(guī)定。這些在82年憲法即初步規(guī)定了的機構(gòu)職權(quán)在歷經(jīng)八十年代的包干制，年的根本性的分稅制重大財政體制改革之后仍然沒有任何變動，可見我國對財政法制化的忽視。以里程碑式的1994年的分稅制改革為例，它的依據(jù)是年月國務院通過的《國務院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》，這絕不僅僅只是一個自家決定父親拿多少，兒子拿多少，孫子拿多少的家庭內(nèi)部分配問題，而是一個重大的財政制度變革，是憲法和基本法層面應該做的，但是不僅當時甚至至今都還沒有明確的法律法規(guī)作為規(guī)范依據(jù)。隨著分稅制的頒行以及相應的稅制的正確運行，我們有必要在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，通過憲法或者基本法律將分稅制這樣重要的財政體制在國家的憲法或者基本法律上予以確立和規(guī)范。

結(jié)語一公共財政和均等化公共服務

公共財政和均等化公共服務是我論文的初衷，公共財政這個概念在我國年才被提出的，接下來年的十六屆二中全會提出的“健全公共財政體制”和十七大提出的“完善公共財政體制”，然而十幾年過去了相信大多數(shù)人對這個公共財政仍然沒有概念，而“基本公共服務均等化”（且將其列為“人民生活水平全面提高”中的首要目標。）是在接下來十八大才首次提出的，正是這個“基本公共服務均等化”恰恰是對公共財政的最好解釋，公共財政的最優(yōu)先目的就是實現(xiàn)公共服務均等化。這種均等化要求我們?yōu)槿珖�人民都提供與社會發(fā)展水平相適應的公共產(chǎn)品和服務。（包括醫(yī)療衛(wèi)生，社會保障，基礎(chǔ)教育，環(huán)境保護，公共設施，公共安全等等。）我國改革開放以來“效率優(yōu)先”政策已經(jīng)到了需要從“做大蛋‘糕”向“分好蛋糕”過渡的時候了（溫家寶總理在五中全會關(guān)于十二五規(guī)劃建議的說明中提到“我們不僅要通過發(fā)展經(jīng)濟，把社會財富這個蛋糕做大，也要通過合理的收入分配制度，把蛋糕分好，讓全體人民都能夠共享改革發(fā)展旳成果。”），改革開放以來城市在剪刀差的扶持下得到大踏步發(fā)展，沿海地區(qū)因為政策傾斜和地緣優(yōu)勢得到優(yōu)先發(fā)展，而農(nóng)村地‘區(qū)（縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和西部內(nèi)陸資源型地區(qū)卻因為這樣的輸血而步履維艱，并且這種差距在發(fā)展中仍然在逐步拉大，只有公共服務均等化才是治療官僚主義的良藥，是化解我國社會頑疾的殺手锏，是擺脫我們城鄉(xiāng)二元體制禁錮的破冰船，這種均等化是社會主義核心價值公平正義的必然追求，是我黨全心全意為人民服務根本宗旨在保障民生領(lǐng)域的體現(xiàn)，也是馬克思主義“每一個人自由而全面的發(fā)展”的必然要求。但是就像均等化公共服務是公共財政的深層次追求一樣，如果我們在現(xiàn)在就大談特談均等化公共服務，諸如府際關(guān)系，強縣擴權(quán)，簡政放權(quán)等恐怕都只是曇花一現(xiàn)，因為我們要做的首先就是法制化公共財政，也就是層級政府的職責權(quán)限模糊化向制度化的轉(zhuǎn)變的過程，但是我們所走的每一步，都必須牢牢記住，均等化公共服務是我們的目標，是我們一切工作的重心所在。
 

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