參與式財(cái)政預(yù)算的概念與實(shí)際操作
一、參與式預(yù)算的概念
國際行動(dòng)援助組織對參與式預(yù)算的解釋是:參與式預(yù)算就是在公共預(yù)算的各個(gè)階段(制定、審批、執(zhí)行和評估),采用有效的創(chuàng)新方法,加強(qiáng)公眾對預(yù)算的參與,創(chuàng)造公眾參與的環(huán)境和機(jī)制,注重公眾參與的能力建設(shè)。參與式預(yù)算不僅能增強(qiáng)現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)的公信力和透明度,更能提高政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的績效,有效調(diào)和不同社會(huì)群體間的利益差異,增強(qiáng)政權(quán)的合法性,促進(jìn)和諧善治。
參與式預(yù)算應(yīng)堅(jiān)持的基本原則:(1)基層民主原則。參與式預(yù)算允許廣大的基層民眾參與到預(yù)算的決策過程中,對公共預(yù)算及公共資源的分配提出意見;(2)公平正義原則。通過民眾參加預(yù)算的決策過程,可以將資源分配到更加需要的、條件差的地區(qū),防止公共資源被私占;(3)透明原則。通過將決策的地點(diǎn)從政治家和技術(shù)官僚的辦公室中轉(zhuǎn)移到公眾的公開討論會(huì)上,使政府成為“玻璃缸中的金魚”。參與式預(yù)算使政府的支出更加公開、透明,便于民眾對預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督,在一定程度上防治腐敗。
二、參與式預(yù)算實(shí)施的意義
(一)參與式預(yù)算有利于優(yōu)化公共資源配置。以往的預(yù)算對公眾來說帶有局限性、封閉性和神秘性,而參與式預(yù)算可以打破傳統(tǒng)預(yù)算的這些特點(diǎn)。公眾直接參加預(yù)算的決策過程,可以將有限的資源用到公共利益最需要的地方,并且公眾能直接監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行情況。
(二)參與式預(yù)算有利于政府贏取公眾的支持。伯曼等人的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)“:那些有著更多參與性的城市公民被發(fā)現(xiàn)對地方政府會(huì)少一些憤世嫉俗的態(tài)度”。參與式預(yù)算建起了政府與群眾溝通的橋梁,政府通過對公眾偏好的回應(yīng),可以實(shí)現(xiàn)政府和公眾的互動(dòng),密切了政府和公眾的聯(lián)系,提高了政府的威信;同時(shí),參與式預(yù)算讓老百姓有了發(fā)言權(quán),讓稅收真正做到“取之于民,用之于民”,公眾也可以了解到政府在滿足各種需求方面的艱難,一定程度上減少了公眾對政府的不滿,可以使政府贏得更廣泛的群眾支持。
(三)參與式預(yù)算有利于基層民主的發(fā)展。傳統(tǒng)的預(yù)算是“外行人看不懂,內(nèi)行人看不清”,普通百姓對預(yù)算更是不了解,參與式預(yù)算要實(shí)施就要改變這種現(xiàn)象,就要采用通俗易懂的方法對基層人大代表及參與者進(jìn)行相關(guān)知識的培訓(xùn),激活基層人大的運(yùn)轉(zhuǎn),從而對政府的預(yù)算不再是形式上的舉舉手、張張口,決策的發(fā)言權(quán)在公眾手中,實(shí)現(xiàn)了真正意義上的民主,可有效地制約和監(jiān)督政府。
(四)參與式預(yù)算有利于防治腐敗問題的發(fā)生。傳統(tǒng)的預(yù)算,筆耕文化傳播,其支出資料被當(dāng)作機(jī)密文件封存,無論是立法機(jī)構(gòu)還是預(yù)算的專家學(xué)者,都不能搜集到預(yù)算實(shí)施的全部信息,一定程度上導(dǎo)致了地方政府在財(cái)政領(lǐng)域的腐敗。參與式預(yù)算的決策和實(shí)施過程都是公開透明的,使各個(gè)環(huán)節(jié)規(guī)范有序,公眾可以對預(yù)算進(jìn)行全方位的監(jiān)督,從而抑制和消除以權(quán)謀私、暗箱操作等形形色色腐敗問題的發(fā)生。
三、國外實(shí)施參與式預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)
我國的浙江省溫嶺市在1999年6月首創(chuàng)了民主懇談制,2006年3~4月,江蘇省無錫市也開始實(shí)施參與式預(yù)算,河南省焦作市也實(shí)施了參與式預(yù)算。我國的參與式預(yù)算還處于起步階段,國外的參與式預(yù)算為我國參與式預(yù)算的發(fā)展提供了一些可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。
(一)培養(yǎng)公眾普遍參與的意識。美國著名的公共行政學(xué)家Cupps說:“避免公民參與或沒有經(jīng)過良好設(shè)計(jì)與規(guī)劃的公民參與過程,不僅對公共管理無所裨益,而且對管理本身形成一定的挑戰(zhàn)、對民主目標(biāo)形成嚴(yán)重的沖擊”。在參與式預(yù)算中,每個(gè)公民都有參與的權(quán)力,每個(gè)公民也應(yīng)該參與到其中,而不是間接地由其他團(tuán)體或組織代表公民參加。這種普遍參與的形式可以鼓勵(lì)公民去參加會(huì)議并在會(huì)議上表達(dá)自己的需求,進(jìn)而可以保證社會(huì)的意愿能夠以多元和普遍的方式得到表達(dá)。而在我國,公眾的參與意識還需要進(jìn)一步提高。
(二)鼓勵(lì)具有專業(yè)知識的社會(huì)團(tuán)體參加。在巴西,除了公眾參加參與式預(yù)算的決策和執(zhí)行監(jiān)督外,巴西的社會(huì)性力量也參加到了其中,這增強(qiáng)了政府預(yù)算的力量和能力。在我國,參與力量較為單一,應(yīng)鼓勵(lì)相關(guān)的社會(huì)團(tuán)體或組織也參加到參與式預(yù)算的決策和監(jiān)督中來。
(三)延長公眾參加的時(shí)間。在實(shí)施參與式預(yù)算的其他國家,公眾參加討論的時(shí)間是比較長的,這有利于他們充分表達(dá)自己的意愿。在我國,公眾參加討論的時(shí)間很短,最長也不過10天,短的則只有3天時(shí)間。在這么倉促的時(shí)間內(nèi),參與者是很難充分表達(dá)自己的意愿的,討論也不會(huì)很深入,相關(guān)部門很難了解公眾的最終意愿,對預(yù)算草案做出相應(yīng)的調(diào)整也是比較困難的,這就削弱了政府預(yù)算對公民的回應(yīng)性。
(四)加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行階段的有效監(jiān)督。在我國,對預(yù)算執(zhí)行情況雖然也有很多部門對其進(jìn)行監(jiān)督,但結(jié)果并不是很理想,我國監(jiān)督的工作方式和程序需要進(jìn)一步改進(jìn)和完善。
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