歷史地來看，西方發(fā)達(dá)國家公立大學(xué)自治制度經(jīng)歷了從中世紀(jì)、近代與現(xiàn)代、后工業(yè)時代等歷史階段的變遷。1980年代以來，在以美國、英國、德國、法國、日本為代表的西方發(fā)達(dá)國家，公立大學(xué)自治呈現(xiàn)出市場機(jī)制驅(qū)動、政府評估監(jiān)督、大學(xué)高度自治三個主要特征，并成為新時期世界范圍內(nèi)公立大學(xué)自治的共同發(fā)展趨勢。這一自治模式(制度)是1980年代以來各西方發(fā)達(dá)國家由政府發(fā)起的一場名為“政府再造”(或“新公共管理”)運動的政府行政體制改革的“副產(chǎn)品”，是各西方發(fā)達(dá)國家在財政危機(jī)的壓力下進(jìn)行公共行政改革的結(jié)果。賦予公立大學(xué)充分的自治權(quán)，確立公立大學(xué)獨立法人地位，在高等教育中引入市場機(jī)制和競爭機(jī)制，是伴隨著高等教育大眾化進(jìn)程的展開和深人，政府面對資源緊缺、資金不足，不得不對諸如高等教育這樣具有伸縮性的開支進(jìn)行財政緊縮的必然行為選擇。由此，新的公立大學(xué)自治模式得以確立。

　　表面看來，公立大學(xué)進(jìn)一步確立了廣泛的自治權(quán)，獲得了高度自治。而實際上，在公立大學(xué)與政府、市場之間的新的關(guān)系模式中，大學(xué)自治并未得到真正而實際的增強(qiáng)，作用于大學(xué)的力量在實力上和數(shù)量上都有所增長。后工業(yè)時代公立大學(xué)自治模式的實質(zhì)體現(xiàn)為公立高等教育發(fā)展的市場本位，程序性自治而非實質(zhì)性自治，其形成是由政府主導(dǎo)，是一種強(qiáng)制性制度變遷的結(jié)果。

　　一、市場本位后工業(yè)時代，西方發(fā)達(dá)國家公立大學(xué)所獲得的高度自治，是伴隨著1980年代以來政府在高等教育系統(tǒng)中引入市場機(jī)制的進(jìn)程而發(fā)生的。而市場機(jī)制一旦引入，則在大學(xué)組織的目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、制度甚至理念、價值觀等各方面都對大學(xué)產(chǎn)生了深刻而巨大的影響。以往，“知識材料，尤其是高深的知識材料，處于任何高等教育系統(tǒng)的目的和實質(zhì)的核心”，對公平與民主的信念、學(xué)術(shù)自由、文化引領(lǐng)，是大學(xué)的根本價值和理念。而現(xiàn)在，對市場機(jī)制的崇尚，使經(jīng)濟(jì)、效率、效果；競爭；責(zé)任、消費者至上成為了大學(xué)的首要目標(biāo)取向，這些原則凸顯的都是市場價值。

　　“大學(xué)企業(yè)化”是公立大學(xué)自治的市場本位實質(zhì)的體現(xiàn)之一。大學(xué)自治，是市場機(jī)制對大學(xué)作為一個獨立的辦學(xué)法人實體所提出的必然要求。隨著高等教育逐漸由社會的邊緣走向社會的軸心，高等教育的院校自治和學(xué)術(shù)自由受到了高等教育外部，尤其是國家力量的限制和干預(yù)。傳統(tǒng)的大學(xué)，在國家主義蔓延的情況下盡力開拓著自己的自治空問。而在新的時代環(huán)境下，大學(xué)被政府推向社會與市場，成為了市場主體和競爭主體。大學(xué)如同企業(yè)一樣，必須自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展，具備決策和行動上的一定的獨立性、自主性，以對社會和市場復(fù)雜多變的需求作出回應(yīng)。近年來，在德國、法國、日本，政府一方面紛紛出臺法律，重新界定公立大學(xué)的法人地位；另一方面通過制定相應(yīng)政策和制度。賦予公立大學(xué)一定的自主決策權(quán)，使它們脫離與政府的直接隸屬關(guān)系，以停止增加或逐步減少國家撥款，要求學(xué)校逐年增加其預(yù)算中征收學(xué)費與自己創(chuàng)收的比例。大學(xué)必須積極主動地“創(chuàng)收”，來維持組織的正常運營。

　　“學(xué)術(shù)資本化”是公立大學(xué)自治的市場本位實質(zhì)的另一體現(xiàn)。在高等教育中引入市場機(jī)制的“本意是根據(jù)市場供求關(guān)系調(diào)整、配置和使用高等教育資源，并通過市場式的競爭手段，來強(qiáng)化市場供給方的產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量意識，以克服以公共產(chǎn)權(quán)為特征的非營利組織慣有的‘偷懶’和‘機(jī)會主義行為’帶來的資源浪費和效率低下的弊端。”但現(xiàn)實的趨勢是，市場不僅是作為了一種改善大學(xué)的力量而存在，而是在大學(xué)發(fā)展中的作用逐步深化， 日益成為一種深刻改變著大學(xué)傳統(tǒng)的主導(dǎo)性力量。1998年經(jīng)合組織發(fā)表的《重整高等教育》報告指出：“把市場機(jī)制引入高等教育中，使高等教育運營至少具有如下一個顯著的市場特征：競爭、選擇、價格、分散決策、金錢刺激等。”高等教育市場化，不僅僅是一種高等教育走向分權(quán)化、增強(qiáng)競爭性和引入經(jīng)營方法的趨勢，還可能引發(fā)一場高等教育的文化的轉(zhuǎn)型與重建。

　　“高等教育市場化就是確定顧客的需要，生產(chǎn)合格的產(chǎn)品來滿足他們的需要。高等教育機(jī)構(gòu)必須為各種各樣的顧客和贊助者(學(xué)生、政府、雇傭者、企業(yè)、校友、捐贈者等)提供高質(zhì)量的服務(wù)。

　　在這種新文化形態(tài)中，高等教育機(jī)構(gòu)與社會的關(guān)系變成了提供者和需求者(購買者)的關(guān)系。”所謂的“學(xué)術(shù)資本主義”(Academic Capitalism)被界定為這樣一種情況：公立大學(xué)的學(xué)者在一個競爭日益激烈的環(huán)境中從事研究工作，展現(xiàn)他們的學(xué)術(shù)資本，這些資本包括教育、研究、咨詢技能以及其他一些學(xué)術(shù)成果的應(yīng)用，這部分學(xué)者雖然名義上還是在為公共事業(yè)部門服務(wù)，但是實質(zhì)上卻采用市場行為來為私有部門獲取利益。

　　后工業(yè)時代，西方發(fā)達(dá)國家政府在分權(quán)、放松管制、組織自治的新管理主義主流意識形態(tài)的引導(dǎo)下，為解決財政危機(jī)，并同時提高高等教育質(zhì)量和績效，通過進(jìn)一步確立大學(xué)自治權(quán)，將大學(xué)組織推向市場經(jīng)濟(jì)大潮，促使其自謀生路、自我發(fā)展。大學(xué)成為市場主體，成為知識、技術(shù)、科研成果的供應(yīng)者。學(xué)術(shù)、知識具有了市場資本的性質(zhì)，以獲利為目的。在市場之中，大學(xué)與其用戶、消費者等利益相關(guān)者處于了同等的地位。

　　學(xué)術(shù)事業(yè)不再如傳統(tǒng)的時代一樣具有神圣的性質(zhì)。經(jīng)濟(jì)、效率、效果；競爭；責(zé)任、消費者至上等成為大學(xué)的目標(biāo)取向、核心價值和運作邏輯。從這個意義上說，大學(xué)自治的實質(zhì)是市場本位。

　　二、程序性自治大學(xué)自治包括“實質(zhì)性自治”(SubstantiveAutonomy)和“程序性自治”(ProceduralAutonomy)兩種類型。實質(zhì)性自治”是指大學(xué)擁有自己確定組織目標(biāo)和擬定計劃的權(quán)力，而“程序性自治”則指大學(xué)只能擁有實現(xiàn)目標(biāo)和落實計劃的權(quán)力。“顯然，與傳統(tǒng)大學(xué)自治有脈承關(guān)系的應(yīng)是實質(zhì)性自治。”與傳統(tǒng)的實質(zhì)性自治(dowhat)相比，1980年代以來，大學(xué)所獲得的不過是更多的決定如何去做(howto do)的權(quán)力。

　　在新的大學(xué)自治模式中，“大學(xué)可以享受自主，但是政府有權(quán)影響并塑造它們的行為；換句話說，大學(xué)有了更多的自由——按照政府所希望的去行動的自由。”這種自治權(quán)的實質(zhì)是一種“程序性自治”，或可稱為“過程自治”。

　　大學(xué)的“程序性自治”，被今天的西方發(fā)達(dá)國家政府所普遍承認(rèn)。無論是在國家控制力一直松散的美國、 英國，還是在原本國家對高等教育控制力較嚴(yán)密的德國、法國、日本，伴隨著始自1980年代的高等教育市場化進(jìn)程，公立大學(xué)的高度自治權(quán)得以確立。這種自治權(quán)力主要是一種程序性自治。其內(nèi)容包括：在學(xué)術(shù)方式上的自治，即在內(nèi)部組織、建制上的完全自治，如院、系、科的設(shè)置或撤銷，新的組織形式的創(chuàng)立、新的組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立；在大學(xué)行政管理上的自治，如大學(xué)經(jīng)費的使用和分配、教職員工的聘用和晉升標(biāo)準(zhǔn)等。

　　對于大學(xué)的“實質(zhì)性自治”，即包括大學(xué)在總體發(fā)展目標(biāo)、方針，教學(xué)與研究計劃上的自我控制，政府總是希望自己的意愿，即國家在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的旨趣能夠大量滲透進(jìn)入大學(xué)這一自治領(lǐng)域，進(jìn)而形成一定的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)或者目標(biāo)，從而使大學(xué)能夠真正地成為社會政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軸心機(jī)構(gòu)。政府所提出的各種理念、規(guī)劃、指標(biāo)、規(guī)范，總是通過競爭性財政撥款等形式，間接地轉(zhuǎn)化為大學(xué)的各項活動的指南，從而使大學(xué)更加緊密地受制于政府。政府從未曾從高等教育領(lǐng)域中撤退，作為高等教育的主要資助者和管理者，政府依然穩(wěn)坐于掌舵者的位置。

　　后工業(yè)時代高等教育市場化進(jìn)程中確立的大學(xué)自治模式下，政府與大學(xué)之間關(guān)系及發(fā)生關(guān)系的方式都大大不同于中世紀(jì)、近代與現(xiàn)代等各歷史時期。政府“在引進(jìn)市場主義的理念和原則以提升效率和質(zhì)量的同時，為自己保留少而精的控制性環(huán)節(jié)，實現(xiàn)執(zhí)數(shù)點而馭全局、以少制多。”

　　“在中心與邊緣地帶之間存在著一種合理化并大規(guī)模地重新分配職責(zé)的問題。最終，筆耕文化傳播，中心通過少而精的政策杠桿保持全面的策略性控制權(quán)限。這些政策杠桿隱藏在全部的‘調(diào)查團(tuán)報告’、制度目標(biāo)的制定以及與‘輸出質(zhì)量’相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)的實施當(dāng)中。”政府通過掌控制定標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)的權(quán)力而牢牢掌握了高等教育控制權(quán)。

　　政府間接管理和控制高等教育的“策略性”手段和方式主要有：第一，政府通過立法、政策等手段規(guī)定高等教育的市場框架和特征。西方發(fā)達(dá)國家中所有的在高等教育領(lǐng)域引入市場主義理念和原則的改革，無不是在政府事先規(guī)劃好的計劃下進(jìn)行的，任何不符合政府意圖的高等教育市場行為都將被取締。第二，政府通過目標(biāo)管理、效率評價、效果監(jiān)督、競爭性撥款，來對高等教育的運行進(jìn)行宏觀調(diào)控。在立法、規(guī)劃、撥款、信息服務(wù)、評估監(jiān)督等宏觀調(diào)控職能中，政府最為突顯的職能是評估監(jiān)督。在這一方面，政府所采用的更為隱秘和間接的方式主要有兩種：一是后驗性評估(Posterior Evaluation)。與關(guān)注過程、輸入的先驗性評估(Priori Evaluation)不同，后驗性評估關(guān)注和評估的重點從過程轉(zhuǎn)變?yōu)榱私Y(jié)果，從輸人轉(zhuǎn)變?yōu)榱溯敵觥Ｕ�府從對投入的控制轉(zhuǎn)移到對產(chǎn)出的監(jiān)督。后驗性評估是通過控制結(jié)果而非控制過程來工作的。二是與后驗性評估密切聯(lián)系在一起的金錢管理方式，即以績效為基礎(chǔ)的、產(chǎn)出導(dǎo)向的、具有激勵性和競爭性的撥款方式，這二者的結(jié)合使政府實現(xiàn)了它所制定的高等教育預(yù)期目標(biāo)，使大學(xué)不得不服從于政府所制定的這種目標(biāo)。這事實上使政府能夠以更少的資金投入去要求大學(xué)更好的績效，獲取更大的回報。

　　政府對高等教育的這種調(diào)控手段和方式，相比于過去的管理方式，其威懾力量有過之而無不及。政府通過對自身角色在高等教育領(lǐng)域中的調(diào)整，可以將經(jīng)費、學(xué)生就業(yè)、貧困生資助等這樣一些可能出現(xiàn)危機(jī)的事項推向大學(xué)自身；在將大學(xué)推向市場之后，尤其是在資源日益匱乏的條件下，國家和政府對于大學(xué)原來所應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)費等事項的義務(wù)則變得越來越不清晰起來。從這個意義上來說，政府“下放的多是責(zé)任和危機(jī)，而保留的則是控制權(quán)”。同時，在政府之外，還增加了新一重力量——市場。大學(xué)在較大程度上受制于市場主體如企業(yè)、學(xué)生、畢業(yè)生雇主、各利益相關(guān)集團(tuán)等對大學(xué)的要求。政府和市場，成為了在一定程度上主宰大學(xué)發(fā)展的雙主體。對大學(xué)而言，發(fā)生變化的只是高等教育由政府直接控制逐漸轉(zhuǎn)向由政府宏觀調(diào)控、由市場直接控制。

　　新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)依據(jù)制度變遷的主體不同，將制度變遷區(qū)分為需求誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷兩種類型。“誘致性制度變遷指的是現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，它由個人或一群(個)人，在響應(yīng)獲利機(jī)會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行。與此相反，強(qiáng)制性制度變遷由政府命令和法律引人和實行。” 后工業(yè)時代公立大學(xué)的高度自治，是政府為了減輕自身財政負(fù)擔(dān)，但同時又不放棄對高等教育進(jìn)行管制的手段。政府希望以此“賦予大學(xué)迅速應(yīng)對市場信號做出反應(yīng)的廣大空間”。這并非是政府對大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由、學(xué)術(shù)自治理念和原則的自覺認(rèn)可、充分尊重的結(jié)果，也不是基于學(xué)術(shù)自由這一大學(xué)的內(nèi)在要求�？梢�，新的大學(xué)自治模式(制度)的形成和確立，政府是主導(dǎo)動因，它是一種強(qiáng)制性制度變遷的結(jié)果。這場改革，自始至終由政府主導(dǎo)和實施。政府通過這一強(qiáng)制性制度變遷和創(chuàng)新，力圖實現(xiàn)雙重目標(biāo)：一是經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，即提高高等教育領(lǐng)域的資源配置效率，使政府對高等教育的管理實現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)、效率、效果”等主要目標(biāo)。二是政治目標(biāo)，即實現(xiàn)政治支持最大化。

　　政府需要盡可能大規(guī)模地提供公共服務(wù)，其中包括更可能好地、更有效地提供高等教育這一公共服務(wù)，以增強(qiáng)其合法性，獲得更大的政治支持。

　　總之，在后工業(yè)時代西方發(fā)達(dá)國家高等教育市場化改革中，大學(xué)在表面看來獲得了更多的自治權(quán)，而實際上“大學(xué)在某些方面甚至變得越來越不自由”。高等教育的“質(zhì)量越來越受到國家的關(guān)注，其結(jié)果是大學(xué)事務(wù)受到越來越多的干預(yù)”，同時，市場力量中的企業(yè)、學(xué)生、市民、捐贈者以及各利益相關(guān)集團(tuán)等都可以對高等教育產(chǎn)生影響。政府力量和市場力量無疑在很大程度上制約了大學(xué)的辦學(xué)行為和自治狀態(tài)。大學(xué)的“權(quán)力重心看來正從學(xué)校內(nèi)部轉(zhuǎn)到大學(xué)外部，從學(xué)術(shù)界轉(zhuǎn)到公共領(lǐng)域，從大學(xué)歷史上的特權(quán)和豁免權(quán)地位轉(zhuǎn)到承擔(dān)義務(wù)和責(zé)任的地位”。