行政決策中公民參與的障礙及出路
 
 
摘要：要實現(xiàn)行政決策的科學(xué)化和民主化，就必須堅持和完善行政決策參與機(jī)制、遵循公民參與行政決策的原則。現(xiàn)階段行政決策中公民參與的障礙有制度化障礙、機(jī)制障礙和能力障礙，根據(jù)行政決策公民參與的相關(guān)理論并借鑒西方國家行政決策公民參與的實踐經(jīng)驗，本文認(rèn)為我國行政決策中提高公民參與水平和效果的出路在于：完善行政決策程序、保證行政決策的公共性、價值整合實現(xiàn)公民有序參與、選擇合適的行政決策模式以及構(gòu)建多元化的行政決策參與機(jī)制。

關(guān)鍵詞：行政決策，公民參與，障礙，出路
 
我國政治體制改革的重要內(nèi)容和目標(biāo)之一是實現(xiàn)行政決策的民主化和科學(xué)化，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型時期，推動行政決策民主化、科學(xué)化的重要途徑就是公民參與，在現(xiàn)階段，我國公民參與行政決策的實踐形式呈現(xiàn)出多樣化、多形式的特征，但總體上來看行政決策中公民參與的不足并未得到根本上的解決，決策制度不健全、決策程序不完善、決策的主觀性強(qiáng)等情況沒有得到根本好轉(zhuǎn)，行政決策的制定向政績和效率聚焦，與公民參與和關(guān)注相偏離，使得很多行政決策缺乏應(yīng)有的合法性和公平性。公民參與的缺乏和不足大大限制和降低了行政決策的民主性和科學(xué)性，同時反過來也影響了公民參與行政決策的意愿、積極性和行動訴求。本文就行政決策中公民參與的障礙進(jìn)行分析，從制度化障礙、機(jī)制障礙、能力障礙三個方面研究了影響公民參與行政決策的因素，并據(jù)此給出了解決辦法和出路。
一、公民參與行政決策的障礙
1 制度化障礙
健全的制度是公民參與行政決策的保障，現(xiàn)代社會中公民參與行政決策的效果在很大程度上取決于制度化的參與渠道是否暢通。目前我國公民參與行政決策的制度化渠道主要包括人民代表大會制度和多黨合作政治協(xié)商制度，公民通過這些制度化渠道采取選舉人大代表、推薦政協(xié)委員的形式間接參與行政決策，在地方上公民也可以通過網(wǎng)絡(luò)或協(xié)商民主的方式參與行政決策，但由于這些制度化的渠道在實踐中的規(guī)定往往比較抽象，使得公民參與的需求事實上不能得到有效的滿足。這種制度化的障礙對公民參與行政決策帶來的影響主要表現(xiàn)在：
（1）對公民參與行政決策的效果產(chǎn)生了直接的影響。缺乏制度化保障的公民參與，導(dǎo)致公民在行政決策中的參與流于形式化和隨意性。
（2）影響了行政決策公民參與的健康發(fā)展。公民參與行政決策的制度化缺失，使得具有參與需求的公民只有選擇其他形式的非制度化的途徑進(jìn)行參與，雖然這種方式有可能會帶來制度創(chuàng)新和產(chǎn)生推動行政體制變革的作用，但這種非制度化的參與方式一般情況下會帶來行政決策參與的無序性和混亂性。
（3）不利于公民精神或公民意識的培育。行政決策公民參與中公民精神或公民意識具有重要作用，制度化的參與實踐活動是培育公民精神的重要途徑，公民精神或公民意識是在對民主規(guī)則認(rèn)同基礎(chǔ)上的民主參與責(zé)任的履行，而行政決策中非制度化的公民參與多是出于對現(xiàn)行狀況的不滿，因此不利于公民精神或公民意識的培育。
2 機(jī)制障礙
參與機(jī)制是公民參與行政決策的具體路徑、方法和程序，參與機(jī)制的缺乏和不健全阻礙了行政決策中公民參與的實現(xiàn)。在行政決策公民參與中，由于缺乏行之有效、具有較高可操作性的具體的參與路徑、方法和程序，不可避免地限制了行政決策公民參與的知情權(quán)，在行政決策的執(zhí)行中，由于缺乏參與機(jī)制，相應(yīng)的信息反饋不及時、不準(zhǔn)確，不利于對政策執(zhí)行情況的全面科學(xué)把握和實時調(diào)控，在決策評估階段，參與機(jī)制的缺乏阻礙了公民監(jiān)督權(quán)的行使，不利于行政決策面向社會需求進(jìn)行正確的回應(yīng)。機(jī)制障礙對行政決策公民參與產(chǎn)生的影響表現(xiàn)如下：
（1）參與機(jī)制的缺失和不健全限制了公民在行政決策中的參與權(quán)，使得其在機(jī)制之外尋求參與機(jī)會，近年來多發(fā)性的群體性事件反映了參與機(jī)制的缺失和不健全所帶來的消極影響。
（2）阻礙了政府與公民之間的良性互動。政府在復(fù)雜的社會現(xiàn)實中需要對公民的各種需求進(jìn)行回應(yīng)，在這種壓力情況下如果政府采取回避的態(tài)度或者冷漠回應(yīng)態(tài)度，將會對政府的權(quán)威和信譽(yù)帶來負(fù)面影響，在公民社會中，政府只有在與公民的良性互動中才能建立信任關(guān)系和塑造自身形象，而由于參與機(jī)制的缺失限制了政府與公民之間的良性互動，這只能加劇政府的信任危機(jī)。
（3）降低了行政決策的合法性。沒有公民充分參與的行政決策和公共政策很難獲得公民的認(rèn)同，沒有公民充分參與的政策執(zhí)行，政策也容易偏離既定的目標(biāo)，沒有公民充分參與的政策評估，政策執(zhí)行的實際效果也會受到質(zhì)疑，在公民社會中，政策績效的最終評價權(quán)在公民，缺乏公民參與必然會降低行政決策的合法性。
3 能力障礙
良好的參與能力是公民參與行政決策的重要條件，我國公民行政決策參與能力的缺乏困擾和制約了其參與行政決策的效果和作用，影響公民行政決策參與能力的因素很多，而經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是十分重要的因素之一。隨著生產(chǎn)力發(fā)展，公民有了足夠的時間參與到行政決策和政治實踐活動中，在民主社會建設(shè)過程中，公民參與行政決策需要承擔(dān)一定的參與成本，需要一定的經(jīng)濟(jì)支持；知識水平也是影響公民參與能力的重要因素，它影響公民的認(rèn)知水平和判斷力，行政決策需要參與公民做出理性的判斷、協(xié)商、辯論和系統(tǒng)性的分析，這些都要求公民必須具備和達(dá)到相關(guān)的知識水平；參與意識也是影響公民參與能力的重要因素，被動的參與等于無效的參與，公民參與意識主要來自參與實踐。考慮到以上影響公民參與能力的各種因素，目前總體上我國公民的參與能力還不能滿足行政決策理性參與的需要。
二、公民參與行政決策的出路
1 完善行政決策程序
行政決策程序的科學(xué)化是行政決策科學(xué)化的主要體現(xiàn)和重要保障，行政決策程序的各個階段都應(yīng)該有充分的公民參與。政策創(chuàng)始中公民的參與主要通過公共輿論、大眾傳媒、政黨、社會團(tuán)體等形式向政府傳遞信息和呼聲；政策制定是行政決策中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，它擔(dān)負(fù)著將粗略的方案轉(zhuǎn)化為詳盡具體建議的功能，為了提高和促進(jìn)公民參與，需要提高行政決策制定的透明度；政策實施中面臨的困境主要是集中控制與靈活運(yùn)用之間的取舍與權(quán)衡，公民的充分參與和監(jiān)督是保證政策實施效果的重要手段，它可以對政府在政策實施中的行為進(jìn)行良好的自下而上的監(jiān)督；政策評估是行政決策程序的最后階段，評估反饋的信息可以對政策創(chuàng)始和政策執(zhí)行起到修正作用并產(chǎn)生新的政策建議，由于行政決策的公共性，只從經(jīng)濟(jì)和管理的角度對其評估是不夠的，需要通過公民參與對行政決策的社會效益進(jìn)行評判。
2 保證行政決策的公共性
公民參與程度和效果與行政決策的價值導(dǎo)向有非常密切的關(guān)系。過去以經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)的單一價值導(dǎo)向的行政決策不關(guān)注公民參與，使得行政決策的公共性受到了傷害，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展到一定階段，就必須轉(zhuǎn)變行政決策中單一的價值導(dǎo)向以增強(qiáng)和突顯行政決策的公共性和健全性，這種向多元價值選擇轉(zhuǎn)變的行政決策有利于公民的參與。行政決策的價值導(dǎo)向有多種，諸如物質(zhì)繁榮、穩(wěn)定秩序、民主價值、促進(jìn)公民資格等，各種不同的行政決策價值導(dǎo)向反映了行政決策與價值選擇之間存在著復(fù)雜的關(guān)系，但是不管選擇哪種價值導(dǎo)向，行政決策的公共性都不可偏離，都應(yīng)該充分關(guān)注和尊重公民的參與性。
3 價值整合實現(xiàn)公民有序參與
行政決策中公民有效性的參與不僅需要制度保障，還需要價值保障和道德保障等一系列綜合的保障。作為一種帶有強(qiáng)制性的保障，制度保障的作用范圍有限；價值保障是一種非強(qiáng)制性保障，它可以促進(jìn)公民參與內(nèi)在責(zé)任感的養(yǎng)成，這兩種類型的保障對于行政決策中達(dá)成共識都是非常重要的，制度保障為達(dá)成共識提供規(guī)則，價值保障達(dá)成的共識容易為公民認(rèn)同。行政決策中達(dá)成的共識需要合法性的公民認(rèn)同，在多元價值觀下必須進(jìn)行價值整合才能取得合法性認(rèn)同，價值整合允許不同價值觀進(jìn)行流程和溝通，并尊重個人的價值判斷和價值選擇，它體現(xiàn)了行政決策對多樣性價值判斷和選擇的包容，從而為具有不同社會背景的公民參與行政決策提供了空間，在價值整合基礎(chǔ)上達(dá)成的共識更容易為公民所認(rèn)同，也更能促進(jìn)行政決策的道德化水平。在處于復(fù)雜社會轉(zhuǎn)型環(huán)境中的公民參與具有較多的變動和不確定性風(fēng)險，只有在社會價值整合的基礎(chǔ)上才有可能在行政決策中達(dá)成共識，另外還需要在社會價值整合的基礎(chǔ)上實現(xiàn)行政決策過程中的有序博弈，即行政決策公民參與具有完善的規(guī)則且規(guī)則得到了應(yīng)有的尊重。
4 選擇合適的行政決策模式
行政決策模式對公民參與有重要影響。理性決策模式建立在經(jīng)濟(jì)人的基礎(chǔ)之上，它比較適合分析個人的決策行為，它不適合分析團(tuán)體的行為，因此在行政決策公民參與中這種決策模式不適用；有限理性決策模式承認(rèn)決策條件和決策主體的局限性，從側(cè)面反映了行政決策中公民參與的重要性，它鼓勵公民參與到行政決策中提供更多的信息和智力因素；漸進(jìn)決策模式和官僚政治決策模式均屬于黑箱決策模式，公民參與被排斥在了行政決策之外。行政決策模式的選擇反映了決策效率與決策公平之間、精英主導(dǎo)與公民參與之間的矛盾和沖突，對于我國社會主義國家性質(zhì)的行政決策來說，要提高其合法性和民主化，必須選擇適合公民參與的行政決策模式。
5 構(gòu)建多元化的行政決策參與機(jī)制
多元化行政決策參與機(jī)制的構(gòu)建包括行政決策制定過程、行政決策執(zhí)行過程和行政決策評估過程中的公民參與機(jī)制的構(gòu)建。公民參與公共政策和行政決策的制定是公民參與的核心內(nèi)容，是保證行政決策合法性和公民參與持續(xù)性的重要途徑，有助于克服政策制定中的有限理性問題，公民可以通過與決策者的信息交流、民主協(xié)商、組建共同決策體的方式參與到行政決策的制定中去；行政決策執(zhí)行過程中公民的參與是行政決策民主化的要求，為此要消除行政決策執(zhí)行過程中公民參與的各項障礙，健全公民參與行政決策執(zhí)行的渠道和途徑，完善公民與行政決策執(zhí)行者之間的溝通機(jī)制；行政決策評估過程中的公民參與是解決行政決策績效評估困境的重要方法，對行政決策評估的目的在于提高公共性行政決策的績效，增強(qiáng)政府公共部門對于社會需求的回應(yīng)，公民可以以多元化的形式參與到行政決策評估中去，在每個不同的評估階段和環(huán)節(jié)中發(fā)揮不同的作用。
三、結(jié)語
在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型階段，公共行政面臨著諸多挑戰(zhàn)和壓力，行政決策的科學(xué)化、民主化離不開公民的參與，公共行政變革的重要內(nèi)容之一是實現(xiàn)行政決策的效率與公平的統(tǒng)一，行政決策自身的特殊性決定了公民參與的重要性和價值。要完善行政決策參與機(jī)制、遵循公民參與行政決策，就必須正確處理行政決策科學(xué)化、行政決策價值導(dǎo)向、行政決策模式選擇與公民參與之間的關(guān)系，在對社會價值體系進(jìn)行整合的基礎(chǔ)上實現(xiàn)公民參與的有序博弈，進(jìn)而達(dá)成共識，通過多元化的公民參與機(jī)制為公民參與創(chuàng)造條件。
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