本文關(guān)鍵詞：論行政訴訟原告資格，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

淺論行政訴訟原告資格

“原告資格”是行政訴訟法中一個(gè)特有的概念，是區(qū)別于其他訴訟的一個(gè)重要不同之處。原告與原告資格是兩個(gè)不同的概念，原告是訴訟地位的稱謂，而原告資格是公民、法人或者其他組織就行政爭(zhēng)議具有的向法院提起行政訴訟從而成為行政訴訟原告的法律能力。我國(guó)行政訴訟原告資格的理論和實(shí)踐尚不完善, 本文將對(duì)完善行政訴訟原告資格進(jìn)行初步探討。

一、我國(guó)行政訴訟原告資格的現(xiàn)狀及其存在的缺陷

（一）我國(guó)行政訴訟法對(duì)原告資格的規(guī)定

行政訴訟中的原告必須具有原告的資格，這是整個(gè)行政訴訟法學(xué)理論中的一個(gè)基礎(chǔ)性和前提性的問題，目前，行政訴訟法學(xué)界和司法實(shí)務(wù)界對(duì)我國(guó)的行政訴訟法中是否有關(guān)于原告資格的規(guī)定尚存爭(zhēng)議。一是我國(guó)行政訴訟法第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”這就是原告資格的規(guī)定。二是我國(guó)行政訴訟法對(duì)行政訴訟原告的資格未作明確規(guī)定，行政訴訟法關(guān)于原告資格的規(guī)定，只是體現(xiàn)在行政訴訟法第41條中。該條規(guī)定了相對(duì)人提起訴訟的條件，將原告界定為，“認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織”，同時(shí)該條規(guī)定了相對(duì)人提起行政訴訟的其他條件。在行政訴訟實(shí)踐中，存在很多原告資格的問題，行政訴訟法第41條的規(guī)定，不能解決所有原告資格的問題。三是我國(guó)行政訴訟法對(duì)原告資格的規(guī)定，集中體現(xiàn)在行政訴訟法第2條和第41條兩個(gè)條文上。依這兩條規(guī)定，可稱“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)”是我國(guó)行政訴訟原告資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。四是我國(guó)行政訴訟法關(guān)于原告資格的規(guī)定除第2條外，與原告資格相關(guān)的規(guī)定還有第27條，即“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，，可以作為第三人申請(qǐng)參加訴訟，或由人民法院通知訴訟”。該條規(guī)定，似乎可以表明，同具體行政行為有利害關(guān)系就有第三人資格，也可以理解為有原告資格。因此，行政訴訟法第27條也可以理解為關(guān)于原告資格的規(guī)定，即同具體行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，可以提起行政訴訟，也可以作為第三人參加訴訟。

上述對(duì)行政訴訟法是否規(guī)定原告資格的爭(zhēng)論，客觀地反映了我國(guó)現(xiàn)行立法中關(guān)于行政訴訟原告資格規(guī)定的現(xiàn)狀，即至今無論在行政訴訟法學(xué)界還是在司法實(shí)務(wù)界，對(duì)于在行政訴訟立法中如何規(guī)定原告資格是眾說紛紜的，沒有形成一種統(tǒng)一的、令人信服的觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，原告資格作為行政訴訟中的一個(gè)特有的概念，在我國(guó)行政訴訟法中并沒有被明確地加以規(guī)定，但從上述爭(zhēng)論中可以看出，其已經(jīng)在我國(guó)的行政訴訟法中客觀存在。應(yīng)當(dāng)說，行政訴訟法關(guān)于原告資格的規(guī)定已經(jīng)在該法第2條、第24條第1款、第41條第㈠項(xiàng)以及《若干解釋》第12條中得到了體現(xiàn)。從這些規(guī)定中可以歸納出，目前我國(guó)行政訴訟原告資格的取得必須同時(shí)具備下列條件：

1.原告必須是公民、法人或者其他組織。行政訴訟所要解決的是行政機(jī)關(guān)與公民、法人或者其他組織之間在行政管理過程中發(fā)生的行政爭(zhēng)議。在行政管理過程中，行政機(jī)關(guān)依法享有行政權(quán)力，也擁有實(shí)現(xiàn)其權(quán)力的強(qiáng)制手段。而公民、法人或其他組織則處于行政管理相對(duì)人地位，他們即使認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯了自己的合法權(quán)益，也無權(quán)否決該行為的效力而只有被迫服從，二者其實(shí)處于不平等的地位之中。在這種情況下，行政訴訟給行政管理相對(duì)方提供了司法救濟(jì)途徑。因此，行政訴訟的原告只能是公民、法人或者其他組織，而行政機(jī)關(guān)則永遠(yuǎn)處于行政訴訟的被告位置。

2.原告必須是認(rèn)為具體行政行為侵犯了自己合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。即原告必須是和行政機(jī)關(guān)的具體行政行為有直接利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織。這里要抓住的關(guān)鍵要害之處，就是與具體行政行為有直接的利害關(guān)系。法律上的利害關(guān)系即指權(quán)利義務(wù)關(guān)系，只要具體行政行為影響到其權(quán)利義務(wù)，該公民、法人或者其他組織就有資格提起訴訟。其次，作為行政訴訟的原告并不要求必須是“相對(duì)人”，即具體行政行為針對(duì)或直接指向的對(duì)象不管是否是相對(duì)人，公民、法人或者其他組織只要認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯了自己的合法權(quán)益，就有資格提起訴訟。

3.必須存在可訴的具體行政行為。具體行政行為是否可訴，要結(jié)合行政訴訟法關(guān)于受案范圍的規(guī)定，行政訴訟受案范圍是行政訴訟原告資格產(chǎn)生的前提，即原告所受的權(quán)益影響必須是在受案范圍的行政行為引起的。屬于受案范圍是確定原告資格的一個(gè)基本前提條件。如果某一具體行政行為不在行政訴訟受案范圍之內(nèi)，其即具有不可訴性，任何人也都沒有原告資格。

　　4.被訴的具體行政行為與起訴之人的合法權(quán)益受侵害存在法律上的利害關(guān)系。這里包含三個(gè)方面：⑴被訴具體行政行為侵犯了起訴之人的合法權(quán)益，并且發(fā)生了損害后果；⑵起訴之人的合法權(quán)益受侵害必須是在行政行為在法律上形成之后發(fā)生的；⑶起訴之人的合法權(quán)益受侵害與被訴具體行政行為具有直接的因果關(guān)系，即作為結(jié)果的合法權(quán)益受侵害是作為原因的行政行為所直接引起的，這種因果關(guān)系在法律上已被確定。

　�。ǘ�）我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟原告資格之缺陷

通過以上對(duì)我國(guó)行政訴訟原告資格的現(xiàn)狀分析可以看出，我國(guó)行政訴訟原告資格存在以下問題:

1.《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起行政訴訟�！钡�24條第1款規(guī)定：“依照本法提起訴訟的公民、法人或其他組織是原告�！钡�41條規(guī)定：“原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或其他組織”按照這三條的規(guī)定，原告資格的關(guān)鍵認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是被訴行政行為侵犯了原告的合法權(quán)益。也就是說，被具體行政行為侵犯合法權(quán)益的人就具備原告資格，可以依法提起行政訴訟。但侵犯合法權(quán)益與否，是法院經(jīng)過訴訟審查后才能得出的最終結(jié)論，這是一個(gè)訴訟認(rèn)定結(jié)果，而不是一個(gè)在起訴階段就真正能夠解決的問題，而且侵犯權(quán)益是一個(gè)實(shí)質(zhì)結(jié)果，原告資格首先要回答的不是結(jié)果問題而是法律關(guān)系的關(guān)聯(lián)性問題，這是一個(gè)形式問題。

2.“法律上利害關(guān)系”在實(shí)踐中無法準(zhǔn)確界定�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第12條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”。雖然該解釋規(guī)定了與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織具有原告資格，但是在實(shí)踐中如何確定這一“法律上利害關(guān)系”，什么樣的利害關(guān)系才屬于法律上的利害關(guān)系，一直沒有統(tǒng)一的界定和標(biāo)準(zhǔn)。在這種表述下，使那些與案件有一定利害關(guān)系的非相對(duì)人失去了獨(dú)立訴訟的機(jī)會(huì)，或者說他們只能依靠有“法律上利害關(guān)系”的相對(duì)人的起訴而作為第三人參加訴訟，否則，其利益就不能通過訴訟的方式予以保護(hù)。僅憑“法律上利害關(guān)系”這幾個(gè)字使法院明確行政訴訟原告資格的具體標(biāo)準(zhǔn)是很難的，因?yàn)槔�害關(guān)系可以分為直接利害關(guān)系和間接利害關(guān)系、現(xiàn)實(shí)利害關(guān)系和可能利害關(guān)系。到底“法律上的利害關(guān)系”是何種類型，是直接利害關(guān)系還是間接利害關(guān)系，是現(xiàn)實(shí)利害關(guān)系還是可能利害關(guān)系？這就給司法實(shí)踐帶來一定的困難，使得“法律上利害關(guān)系”的實(shí)踐可操作性不強(qiáng)。

3.沒有充分保護(hù)當(dāng)事人的行政訴權(quán)。我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟立法，只設(shè)立了保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的訴訟種類，即保護(hù)當(dāng)事人主觀權(quán)利的主觀訴訟，并沒有設(shè)立以保護(hù)國(guó)家和公共利益為出發(fā)點(diǎn)的客觀訴訟種類，人們不得為他人的利益而起訴，也不得為公共利益而提起行政訴訟。人們無法直接通過行政訴訟程序來保護(hù)國(guó)家和公共利益。比如公訴機(jī)關(guān)是否具有行政訴訟原告資格沒有予以明確。近年來，關(guān)于公訴機(jī)關(guān)能否作為公共利益的原告而提起行政訴訟一直是法學(xué)界不斷討論的一個(gè)熱點(diǎn)問題。這個(gè)問題也涉及我國(guó)行政訴訟原告資格完善問題。在“法律上利害關(guān)系人原告資格論”中，沒有明確地規(guī)定公訴機(jī)關(guān)能否作為公共利益的代表者，而具有行政訴訟原告資格。行政機(jī)關(guān)違法行使行政職權(quán)，損害國(guó)家利益和公共利益的情形時(shí)有發(fā)生，這就會(huì)產(chǎn)生行政公益訴訟。公益訴訟應(yīng)該是指針對(duì)侵犯國(guó)家利益、社會(huì)利益或不特定的多數(shù)人利益的行為而向法院提起的訴訟、由法院依法追究其法律責(zé)任的活動(dòng)。公益訴訟體系不同于其他的訴訟活動(dòng)。行政訴訟法并未規(guī)定公訴機(jī)關(guān)可以作為公益訴訟的特殊規(guī)則，這使得利益受到侵犯的主體無法具體化，結(jié)果就是對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的漠視，也是對(duì)濫用行政權(quán)的放任和縱容。

二、行政訴訟原告資格的完善

（一）由于法院在審查立案階段無法界定公民、法人或者其他組織所主張的權(quán)益是否合法，建議在行政訴訟法中增加有關(guān)原告資格的一般規(guī)定為：“公民、法人或者其他組織的權(quán)益受到行政行為法律或者實(shí)際影響的，有權(quán)依照本法提起訴訟”。

（二）要完善原告資格制度，就必須放寬受案范圍。在實(shí)際司法實(shí)踐中，原告資格的認(rèn)定伴隨著對(duì)受案范圍的理解，行政訴訟受案范圍是行政訴訟原告資格產(chǎn)生的前提。比如在行政訴訟法實(shí)施后，對(duì)公安機(jī)關(guān)收容審查行為是否可提起行政訴訟存在爭(zhēng)議，即被公安機(jī)關(guān)收容審查的主體是否具有原告資格不明確，直到一年后《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》出臺(tái)，才得以明確收容審查屬于行政訴訟的受案范圍，從而確認(rèn)了因收容審查行為導(dǎo)致合法權(quán)益受到侵害的主體的原告資格。可見，受案范圍明顯瓶頸著原告資格。我國(guó)行政訴訟法第11條從正面確認(rèn)了哪些行政行為屬于受案范圍，第12條則從反面排除了不屬于受案范圍的幾種事項(xiàng)。這兩個(gè)條文各自獨(dú)立，能夠表明受案范圍正反兩個(gè)方面規(guī)定之間是一種并列關(guān)系，而不存在誰以誰為前提的問題。這樣便在邏輯上產(chǎn)生一個(gè)問題，即被確認(rèn)的具體行政行為與被排除的具體行政行為并非是組成完整的具體行政行為概念的兩個(gè)互補(bǔ)要素，這種不完全的概括和有限的列舉方式必然要留下權(quán)利救濟(jì)的空白。因此想要完善原告資格規(guī)定，必須放寬受案范圍，即首先對(duì)受案范圍作一概括性規(guī)定，然后對(duì)某些不能或不適合司法復(fù)審的行政行為予以排除，這樣由于對(duì)司法審查所作的限制很小，受案范圍將會(huì)成為一個(gè)被淡化的概念，其對(duì)原告資格的瓶頸效應(yīng)不復(fù)存在。

（三）擴(kuò)大“利害關(guān)系”內(nèi)涵，確定當(dāng)事人起訴以“事實(shí)上的損害”為標(biāo)準(zhǔn)。“利害關(guān)系”應(yīng)當(dāng)既包括直接利害關(guān)系，也包括間接利害關(guān)系，具有原告資格的不僅包括與被訴具體行政行為直接作用的對(duì)象，也包括具體行政行為不直接針對(duì)其做出卻對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的公民、法人或者其他組織。只要原告能夠證明他申請(qǐng)審查的具體行政行為在事實(shí)上對(duì)他造成了經(jīng)濟(jì)或者其他損害，那他就有原告資格。擴(kuò)大了“利害關(guān)系”內(nèi)涵，可以有效地避免以實(shí)體權(quán)利限縮原告資格，同時(shí)也給司法機(jī)關(guān)留下了一定的裁量空間，能夠防止濫用訴權(quán)。

（三）制定公法秩序訴訟的原告資格，行政訴訟的功能一方面在于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，另一方面還在于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。為了更好的實(shí)現(xiàn)行政訴訟在這兩方面的功能，有必要在立法上設(shè)立公法秩序訴訟，在這類訴訟中即使原告?zhèn)�人的利益沒有受到影響，只要是國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害，作為普通公民或者公訴機(jī)關(guān)都有權(quán)提起訴訟。

（黔江區(qū)法院行政庭彭凈供稿）

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