【摘要】 重大決策和重大工程項目在實施過程中難以避免的會涉及到土地征用、房屋拆遷補償、居民安置、國企和事業(yè)單位改制等問題，當政府與群眾難以達成協(xié)調(diào)時極易引發(fā)社會矛盾。因此，政府在出臺重大決策以及重大項目時不能只注重經(jīng)濟的增長而忽視了人民群眾的承受能力，損害人民的切身利益，引起社會矛盾，造成社會沖突，成為社會不和諧的力量。因此政府的重大決策以及重大項目的出臺有必要進行科學的社會穩(wěn)定風險評估，這樣可以從源頭上預防，減少以及消除影響社會穩(wěn)定的隱患。本文在總結(jié)前人研究成果的基礎上，以F水電站社會穩(wěn)定風險評估為切入點，通過運用地方重大決策的范圍與運行機制等理論基礎，結(jié)合F水電站項目這一特例，揭示了社會穩(wěn)定風險評估在現(xiàn)實中的運作過程，分析了在社會穩(wěn)定風險評估中政府和農(nóng)民的角色地位，在此基礎上總結(jié)出在社會穩(wěn)定風險評估過程中可能出現(xiàn)的問題和因此產(chǎn)生的后果，最后為完善社會穩(wěn)定風險評估提出了政策建議。 

第 1 章 導論

1.1  研究背景與研究問題

1.1.1  研究背景

中國自改革開放以來，經(jīng)濟高速迅猛發(fā)展，同時，中國社會進入轉(zhuǎn)型發(fā)展的關鍵時期，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)軌，體制轉(zhuǎn)型，城市化進程發(fā)展加快。經(jīng)濟的迅速發(fā)展導致地方上地方政府不斷加大對項目的投資力度，大力開發(fā)各種項目，全國的在建工程項目基數(shù)也不斷增加。但是在社會轉(zhuǎn)型的過程中又易于使各種社會矛盾積聚與激化。2000 年以來，因人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的上訪、集會、游行、示威等群體性事件在中國頻繁的發(fā)生，從 1993 年至 2003 年期間，中國群體性事件數(shù)量已由 1萬起激增加到6萬起之多，參與人數(shù)也由約73萬人增加到約307萬人。近幾年群體性事件的數(shù)量更是有增無減，規(guī)模日益擴大，表現(xiàn)方式更具暴力性。據(jù)中國社會科學院報告，群體性事件涉及的社會沖突主要圍繞征地拆遷、勞資關系和環(huán)境保護三大問題，征地拆遷引發(fā)的群體性事件占50%左右，環(huán)境污染加上勞資關系問題導致的群體事件占到 30%左右，其他的約占 20%左右，環(huán)境保護問題日益成為社會問題。

最近引起廣泛關注的 2012 年昆明對二甲苯項目（昆明 PX 項目）決定把中石油煉油項目設在在云南安寧市草鋪工業(yè)園區(qū)。中石油的煉油項目每年產(chǎn)量可達到 1000 萬噸，云南 2012 年成品油的消費量就已經(jīng)超過 1000 萬噸，因此該項目能夠在一定程度上解決西南地區(qū)特別是云南成品油運輸距離大、成本高的問題。該項目的可行性研究報告于 2013 年 1 月就已經(jīng)獲得了國家的核準。但是卻一直未正式對外公布該項目的具體情況，昆明市政府表示有關方面就有關項目進行了大量深入的研究咨詢和科學論證，卻沒有透露在論證期間是否舉行過聽證會征詢公眾意見，只是說，項目得到了“國家、省各級部門、企業(yè)和社會各界的大力支持”。公眾對此極為關注，在項目推進過程中由于政府的信息披露不充分，公眾又缺乏參與渠道，公眾的意見不能充分表達。導致在2013年5月4日，近3000名昆明市民聚集在昆明市中心的南屏廣場，抗議即將在昆明安寧新建的PX煉油項目，最終昆明PX項目被擱淺。

1.2  文獻綜述與研究框架

1.2.1 文獻綜述

（1）國外研究綜述

關于風險社會理論的研究和應用最早起源于 80、90 年代的德國，當時德國社會學家烏爾里希貝克出版了引起世界范圍關注的一本書——《風險社會》。本論文研究選擇了 20 世紀 90 年代以來西方最有代表性的風險和社會風險觀點。1986 年，烏爾里希?貝克在他的風險社會理論中把風險定義為“風險是個指明自然終結(jié)和傳統(tǒng)終結(jié)的概念�；蛘邠Q句話說：在自然和傳統(tǒng)失去它們的無限效力并依賴于人的決定的地方，才談得上風險。風險概念表明人們創(chuàng)造了一種文明，以便使自己的決定將會造成的不可預見的后果具備可預見性，從而控制不可控制的事情，通過有意采取的預防性行動以及相應的制度化的措施戰(zhàn)勝種種(發(fā)展帶來的)副作用。”貝克的理論指出我們正處于從古典工業(yè)社會向風險社會的轉(zhuǎn)變過程中，也就是說，我們正處在從傳統(tǒng)現(xiàn)代性向反思現(xiàn)代性的轉(zhuǎn)變過程中。并且這種轉(zhuǎn)型是全球性的悄悄進行。斯科特?拉什和維爾德韋斯在《風險與文化》一書中提出在當代社會，由于科學技術的發(fā)展所帶來的外部負效應所造成的風險可能已經(jīng)有所降低，人們之所以認為風險加劇了，是因為人們的認知理解能力有了很大的進步。他們從文化的視角闡釋了什么是自然風險、社會政治風險以及經(jīng)濟風險。吉登斯基于現(xiàn)代性來探究風險社會，當今社會面臨著與以往不同的風險是源于全球化的發(fā)展以及科學技術的進步，它是現(xiàn)代性發(fā)展的產(chǎn)物。同時吉登斯也指出風險社會的兩種屬性，即“風險一方面將我們的注意力引向了我們所面對的各種風險——其中最大的風險是我們自己創(chuàng)造出來的——另一方面又使我們的注意力轉(zhuǎn)向這些風險所伴生的各種機會。”

風險社會理論從生態(tài)風險角度，文化風險角度，主觀與客觀主義角度，風險問題的研究范式角度等召開研究。生態(tài)風險社會理論，代表性人物如貝克，認為風險是技術應用對環(huán)境造成的威脅；文化風險社會理論，即文化建構(gòu)論。代表性人物如瑪麗?道格拉斯、威爾德韋斯和斯科特?拉什，認為風險社會終將過去，風險文化時代即將到來；主觀、客觀主義風險社會理論根據(jù)風險的性質(zhì)將風險社會研究劃分為主觀主義和客觀主義兩種視角�？陀^主義風險社會理論，代表人物如貝克、吉登斯、沃特?阿赫特貝格等，認為“風險社會不是一種可以選擇或拒絕的選擇。它產(chǎn)生于不考慮其后果的自發(fā)性現(xiàn)代化的勢不可擋的運動中。”主觀主義風險社會理論，代表人物如瑪麗?道格拉斯和威爾德韋斯，認為風險社會是人們主觀意識的產(chǎn)物。

第 2 章 地方重大決策與社會穩(wěn)定風險：理論相關性問題分析

2.1  地方重大決策：范圍與運行

2.1.1  地方重大決策的過程與機制

政府作為國家的管理機關，其職責之一就是行政決策。決策是“政府管理活動的首要環(huán)節(jié)和重要基礎，任何一個國家確定以及實現(xiàn)其國家意志和國家利益都是要通過其政府的決策和決策的實施體現(xiàn)，政府決策關系到一個國家的的興衰成敗和群眾的安危禍福。”政府決策并不是一開始就是完善的，科學的，是伴隨著人類社會的政治發(fā)展而發(fā)展的。

政府的決策尤其是重大決策會改變原有的利益格局，打破原有的平衡協(xié)調(diào)關系，從而伴隨著一定的社會風險。因此，政府的決策應該按照科學、民主、法制的規(guī)范化程序進行，使政府決策符合客觀規(guī)律，符合實際情況。

過程是指事物發(fā)展所要經(jīng)過的程序，機制原指機器的構(gòu)造和運作原理，借指事物的內(nèi)在工作方式。重大決策的過程與機制是指重大決策的作出所要經(jīng)過的程序以及其產(chǎn)生的工作方式，包括有關構(gòu)成部分的相互聯(lián)系以及各種變化的相互關系，具體包括以下幾個方面：

（1）提出重大決策議案。地方政府及其相關行政部門在有了重大決策的意向后，首先應該起草重大決策建議稿，并向地方政府的上級主管部門陳訴并報告，說明做出此項決策的理由以及決策的內(nèi)容。

（2）調(diào)查研究。重大決策的地方政府承辦單位應當對決策事項進行深入調(diào)查研究，搜集決策所需要的各類信息，并提出決策可行性方案。調(diào)查研究的對象包括與重大決策事項有關的政府職能部門，當?shù)厝舜笳�協(xié)，與決策有關的企事業(yè)單位，專業(yè)領域內(nèi)的專家學者，與決策的相關群眾以及利益群體等。調(diào)查研究的內(nèi)容包括所決策事項的運行條件，可能引發(fā)的問題以及解決問題的相應措施等。在調(diào)研結(jié)束后，，決策承辦單位需要提交調(diào)查研究報告，并擬定多個可供選擇的決策執(zhí)行方案。

（3）公眾參與。只有地方政府參與而沒有公眾參與的決策是片面的，在確定決策方案草案后，除了涉及到依法不能對外公布的信息外，重大決策方案草案應該通過各種有效方式對社會進行公布，就決策事項廣泛征求社會公眾的意見。決策承辦部門可以通過聽證會、民意調(diào)查或者走訪的形式了解和搜集公眾的意見和建議，并進行歸納和總結(jié)，撰寫分析報告。

2.2  地方重大決策中的社會穩(wěn)定風險問題

2.2.1  地方重大決策中的一般問題

自從改革開放以來，地方政府的決策機制逐步科學化和民主化，決策的質(zhì)量也不斷的提高，地方政府建立起重大決策的運行程序。但在現(xiàn)實的決策實例中，如前面提到的昆明對二甲苯項目的決策中就還存在著不少不容忽視的問題。

第一，決策程序雖然建立，但還不完善，不規(guī)范�？茖W的重大決策的運行機制包括提出重大決策議案、調(diào)查研究、公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定以及結(jié)果公布等環(huán)節(jié)。但在實際的情況中，如果昆明對二甲苯項目從提出到最終落實，都經(jīng)過嚴格的決策程序，必然會造成決策的成本上升，延長決策時間。決策的各個環(huán)節(jié)沒有被嚴格的一一執(zhí)行甚至被忽略，沒有經(jīng)過嚴密的調(diào)查分析，沒有經(jīng)過專業(yè)的論證，沒有動員廣泛的公眾參與等即進行決策，決策的隨意性較大，由政府領導憑借經(jīng)驗甚至主觀設想做出最終決策。

第二，決策的透明化程度不夠，公眾參與程度低。雖然政府的政務公開早就已經(jīng)推行，從政府的決策的立項到?jīng)Q策的公布都應該以有效的方式公布于眾，但給公眾留下的印象就是最終通過報紙、電視、網(wǎng)絡等知道決策的最終結(jié)果，其他環(huán)節(jié)卻知之甚少。昆明市政府曾召開新聞發(fā)布會，表示昆明對二甲苯項目經(jīng)過最嚴格審查審核，符合國家標準和要求，但這種“只見調(diào)查結(jié)果不見調(diào)查過程細節(jié)”的回應并未釋疑，最后只向社會公共公布決策的最終結(jié)論。同時地方政府的重大決策會涉及到當?shù)乩�益和資源的分配，公眾參與程度低，有可能導致公眾在不知情的情形下利益受到損害而在決策的具體執(zhí)行過程中受到公眾的阻力，甚至引發(fā)社會矛盾，造成社會沖突。在昆明市民得知昆明對二甲苯項目后即示威游行表示抗議。

第三，決策目標的合理性不夠。為了提高政府部門的效能，對政府部門及其公職人員開展了績效評估，績效評估的主體是上級政府部門而不是廣大的社會公眾，這將導致政府領導集中于任期內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展和建設項目上，大搞政績工程和形象工程，忽視社會發(fā)展和環(huán)境的承受能力，忽視廣大人民群眾的承受能力。昆明對二甲苯項目建成后將拉動昆明乃至云南上千億的國內(nèi)生產(chǎn)總值，決策的制定更多的是考慮領導個人的政治資本和政治前途，以及為獲取不正當?shù)睦�益，決策目標不能合理做出，甚至出現(xiàn)相違背的情況。

第3章 地方重大決策中社會穩(wěn)定風險評估：以F水電站為例...............16

3.1  社會穩(wěn)定風險評估一般機制：以 F 水電站為例 ...............16

3.1.1  社會穩(wěn)定風險評估的基本框架...........16

3.1.2  社會穩(wěn)定風險評估的運行：以 F 水電站為例..............19

第4章 健全地方重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制的政策建議..........26

4.1  社會穩(wěn)定風險評估機制：指標與要素................26

4.1.1  社會穩(wěn)定風險評估機制的指標體系.........26

第5章 結(jié)論.................30

第 4 章 健全地方重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制的政策建議

4.1  社會穩(wěn)定風險評估機制：指標與要素

4.1.1  社會穩(wěn)定風險評估機制的指標體系

一份可靠的社會穩(wěn)定風險評估報告的形成離不開科學、準確的指標體系的設置，結(jié)合F水電站社會穩(wěn)定風險評估的評估內(nèi)容，F(xiàn)水電站社會穩(wěn)定風險評估的指標體系由宏觀環(huán)境指標和微觀的項目指標兩部分構(gòu)成。宏觀環(huán)境指標由政治風險指標，經(jīng)濟風險指標，社會風險指標、態(tài)度價值觀風險指標以及生態(tài)環(huán)境風險指標五個方面構(gòu)成。

1、政治風險指標：主要由政府的廉潔狀況、公眾滿意程度構(gòu)成。政府的廉潔狀況：一定時間內(nèi)政府官員貪污腐敗案件數(shù)量上升率，貪污腐敗案涉案人數(shù)占政府行政人員的比例數(shù)；公眾滿意程度：一定時間內(nèi)群體性事件數(shù)量（包括信訪、游行、示威、靜坐等）的上升率，一定時間內(nèi)公眾對政府部門的行政投訴數(shù)量上升率。

2、經(jīng)濟風險指標：主要包括當?shù)亟?jīng)濟總量、政府財政收入與支出、居民人均收入、貧富差距構(gòu)成。

3、社會風險指標：主要由貧富差距、社會治安、突發(fā)事件和弱勢群體指標構(gòu)成。貧富差距：基尼系數(shù)，城鄉(xiāng)居民人均純收入比；社會治安：一定時期內(nèi)每萬人中發(fā)生的刑事犯罪案件數(shù)量和社會治安案件數(shù)量；突發(fā)事件發(fā)生率；弱勢群體：農(nóng)民工工資拖欠率。

4、態(tài)度價值觀風險指標：公眾參與公共事務的積極性。

5、生態(tài)環(huán)境風險指標：主要由環(huán)境污染率和生態(tài)破壞率構(gòu)成。 微觀的項目本身所涉及的指標主要從項目的社會性，可行性，可控性以及協(xié)調(diào)性來評估。

第 5 章 結(jié)論

我們知道經(jīng)濟在快速發(fā)展的時期，政府在選擇經(jīng)濟增長與保障民生、  經(jīng)濟增長與保障社會成員基本權(quán)利之間，有時候確實處于“兩難境地”�？赡茴A期目標原是想解決某種社會矛盾，后果卻造成另一種社會矛盾的增加。例如，為了保持經(jīng)濟的增長，政府加大當?shù)氐耐顿Y力度，上大量項目。政府的初衷本來是想迅速增加社會財富，提高群眾的生活水平，但結(jié)果卻是事與愿違，上的項目不僅沒有給群眾帶來實惠，而且還影響了群眾切身利益，給社會穩(wěn)定埋下了極大風險的。這種偏離了發(fā)展目標、損害公眾利益的經(jīng)濟增長項目就需要重新評估。

建立和推行重大事項社會穩(wěn)定風險評估制度，可以確保決策的制定和項目的規(guī)劃充分吸收群眾意見，極大地降低了社會風險�？墒且�真正做到科學決策，能夠切實的反映民意、傳達民聲，保障公眾權(quán)益，社會穩(wěn)定風險評估制度還需要進一步的改進和完善。

參考文獻（略）