【摘要】 “農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”一直是我國社會發(fā)展中的重要問題，對長期處于貧困線以下及邊緣人群的農(nóng)民進(jìn)行“保底”救助的現(xiàn)實需要使得最低生活保障應(yīng)運(yùn)而生。最低生活保障制度是政府為保障農(nóng)村居民最低生活的一項制度安排，是農(nóng)民生活最后一道“安全網(wǎng)”，對促進(jìn)貧困居民的生存問題、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。1993年，上海首先進(jìn)行了城市最低生活保障的試點，經(jīng)過十幾年探索研究，取得了顯著地成效，基本實現(xiàn)應(yīng)保盡保。國務(wù)院于2007年7月下發(fā)的《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》是我國農(nóng)村低保制度的起點，具有起步晚，人口基數(shù)大等特點，因此在探索中存在很多的漏洞，需要進(jìn)行及時完善和改進(jìn)。本文通過對學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)村最低生活保障研究成果進(jìn)行系統(tǒng)的梳理，以西部地區(qū)的貧困縣域—鹽池縣，作為研究對象，采用實證研究的方法，通過對鹽池縣民政局工作人員和調(diào)研階段正在接受低保救助的居民進(jìn)行訪談，對鹽池縣居民進(jìn)行問卷調(diào)查，分析鹽池縣農(nóng)村低保實施的現(xiàn)狀，揭示實施過程中存在的問題，并深入剖析問題產(chǎn)生的原因。同時，借鑒實行農(nóng)村低保的日本國家及國內(nèi)低保制度實施比較完善的地區(qū)的經(jīng)驗，提出完善鹽池縣農(nóng)村低保制度的對策建議，并從低保對象、低保標(biāo)準(zhǔn)、配套設(shè)施完善、人員培養(yǎng)等方面進(jìn)行了具體闡釋。針對前人研究的基礎(chǔ)，在內(nèi)容和觀點上有所創(chuàng)新，針對鹽池縣的特殊性，提出完善農(nóng)村低保工作的對策建議，做到具有較強(qiáng)的針對性和可行性，為鹽池縣政府完善最低生活保障制度提供理論參考。 

第一章 緒論

1.1  研究背景及意義

1.1.1  研究背景

自古以來我國就是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口一直是我國發(fā)展壯大的主力軍，據(jù)國家統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，截至 2011 年我國農(nóng)業(yè)人口總數(shù)為 65656 萬人，占我國人口總數(shù)的48.73%。隨著我國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化發(fā)展，農(nóng)村群體在自然力差異狀況下與城鎮(zhèn)居民的差距越來越大，很多農(nóng)村居民尤其是弱勢農(nóng)村居民處在貧困線邊緣，從而產(chǎn)生乞討、流浪、騙子人員，甚至一些人產(chǎn)生強(qiáng)烈的仇富、仇官、仇政府心理，嚴(yán)重影響我國的安定和諧。因此，對農(nóng)村弱勢群體的救助是我國社會保障體系重要組成部分，完善農(nóng)村最低生活保障制度對于維護(hù)我國長久穩(wěn)定具有重要的現(xiàn)實意義。目前，各國政府都已經(jīng)完成了覆蓋全社會居民的社會保障體系，并且在不斷地發(fā)展過程中改善存在的各種問題，像一些典型的福利國家，比如德國、英國、瑞典日本等等，這些國家相對完善的社會保障制度對我國低保制度的建立和完善都有很好的借鑒作用。

1.1.2  研究意義

目前，由于各方面的原因，我國農(nóng)村低保制度的建設(shè)相對滯后，在我國經(jīng)歷社會轉(zhuǎn)型、加入 WTO 以后，以災(zāi)民臨時救濟(jì)和“五保”供養(yǎng)為主體的傳統(tǒng)農(nóng)村救助制度難以適應(yīng)轉(zhuǎn)型的新形勢，日益凸現(xiàn)缺陷和弊端，比如保障對象有限、標(biāo)準(zhǔn)較低、法律制度不健全、管理落后等。完善我國的農(nóng)村最低生活保障體系，能夠有效解決上述問題，切實保障農(nóng)村弱勢群體的生活，對于我國的發(fā)展也具有重要意義。

首先，保障農(nóng)村居民基本生活，實現(xiàn)弱勢群體的生存權(quán)。截至 2012 年底，國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，全國共有 64222萬農(nóng)村人口，占總?cè)丝诘?47.4%，其中 5340.9萬人被納入農(nóng)村最低生活保障，相比 2011 年提高 6.3%，農(nóng)村五保供給人數(shù)達(dá)到 545.9 萬人，傳統(tǒng)五保救濟(jì)和臨時救濟(jì)人數(shù)有 62.2萬人�？梢钥闯觯�中國貧困人口基數(shù)較大，他們的生活得不到基本保障，會引起很多的社會問題，近幾年頻繁出現(xiàn)的干群矛盾就是其中的一個縮影。因此，農(nóng)村最低生活保障制度的建立能夠保障農(nóng)村居民的基本生活，實現(xiàn)弱勢群體的生存權(quán)，讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展得成果惠及全民。下圖為全國低保人數(shù)的變化情況 ：

1.2  國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

1.2.1  國外研究現(xiàn)狀

西方國家在工業(yè)化的進(jìn)程中逐步建立起了覆蓋全民的城鄉(xiāng)一體化社會保障體系，因此國外并沒有農(nóng)村最低生活保障制度這樣一個概念，專門論述西方國家農(nóng)村社會保障文章的比較少，更多的只是就整個社會保障體系進(jìn)行的研究，代表人物及觀點如下：

(1)英國的社會救助思想及救助內(nèi)容

英國是西方發(fā)達(dá)國家社會保障法律制度的發(fā)源地，最早可追溯到 1601 年英國女王伊麗莎白頒布的《濟(jì)貧法》。19世紀(jì)中期，以貧民救濟(jì)為表現(xiàn)形式的社會保障制度進(jìn)入萌芽階段。20世紀(jì)初到第二次世界大戰(zhàn)前是英國現(xiàn)代社會保障制度的奠基時期，逐步由以教會為主的貧民施舍變?yōu)檎�府全方位的社會保障體系。二戰(zhàn)結(jié)束后，英國政府面臨尖銳的社會矛盾，英國政府為了快速恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)，在凱恩斯主義的影響下，頒布?xì)v史上著名的《貝弗里奇報告書》，確立了從“搖籃到墳?zāi)?rdquo;的社會保障體系，建立了首個“福利國家”。

 對英國社會保障制度的動因，各門學(xué)派的觀點不盡相同。S·伍德(S. Wood)認(rèn)為，現(xiàn)代化的廣泛傳播，以及不應(yīng)在帝國出現(xiàn)的貧困現(xiàn)象是促使社會產(chǎn)生保障制度的最初動因，這個觀點得到了大多人的認(rèn)可�？�爾文·伍達(dá)德(Calvin  Woodard)提出，傳統(tǒng)觀念的淘汰以及現(xiàn)實社會的發(fā)展之間的轉(zhuǎn)變，是產(chǎn)生保障制度的誘因。英國功利主義學(xué)說重要代表人物穆勒(John Stuart Mill, 1806-1573)在其《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中認(rèn)為，社會財富的增長必須有利于使民眾從中得到福利，因此，應(yīng)該實行有效的財富再分配，以實現(xiàn)社會公平。他在這本書中表達(dá)了樸素的社會救助思想。吉登斯第三條道路社會保障主張，把貝弗里奇報告提出的五大社會消極因素中的每一種都改變成為積極因素：變匱乏為自主，變疾病為積極的健康，變無知為一生中持續(xù)不斷的教育，變悲慘為幸福，變懶惰為創(chuàng)造。英國自由主義思想家和新保守主義的奠基人，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者弗雷德里希·奧古斯特·馮·哈耶克(F.A.von Hayek,1899-1992)在《立法、法律與自由》一書中闡述了對最低收入者實施保障的觀點。在他看來，最低收入保障制度就是應(yīng)對遭受市場影響的弱勢群體反抗的有效手段。

第二章 農(nóng)村低保制度的理論概述

對于相關(guān)概念的界定和理論進(jìn)行準(zhǔn)確充足闡述是進(jìn)行研究的基礎(chǔ)條件。由于農(nóng)村低保制度的建立和管理是一個與現(xiàn)實緊密聯(lián)系的問題，因而本文的基本概念解釋綜合考慮相關(guān)研究者下的定義同政策性定義，結(jié)合研究內(nèi)容進(jìn)行適合界定。同時，本文以馬斯洛的需要層次論、劉易斯的“二元經(jīng)濟(jì)理論”以及庇古的“福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論”為理論基礎(chǔ)，增強(qiáng)實證研究的合理性。

2.1 相關(guān)概念的界定

2.1.1 社會救助

中國的社會保障體系主要包括：社會保險、社會保障、社會福利和社會優(yōu)撫，其中社會救助屬于社會保障體系的最低層次，是實現(xiàn)社會保障的最低綱領(lǐng)和目標(biāo)。因此社會救助的界定上，經(jīng)常與“救濟(jì)”、“救荒”等詞語糾纏不清。有學(xué)者認(rèn)為，社會救助比后兩者包含內(nèi)容多，它既包括在困難時期的人道主義救助，也包括對平常時期處于弱勢人群進(jìn)行的幫助。費(fèi)梅平認(rèn)為，社會救助就是政府以立法和行政法規(guī)確定的對遇到疾病、年老、失業(yè)、生育、傷殘、災(zāi)害、死亡或其它風(fēng)險的成員給予經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)和服務(wù)幫助，以保障其基本生活需要的福利制度。蘇振芳探討了社會救助的內(nèi)涵、外延和特征，并從救濟(jì)者與被救濟(jì)者的地位、作用和效果等方面比較了現(xiàn)代化社會救助與歷史上的社會救濟(jì)的區(qū)別。

通過國內(nèi)外學(xué)者對“社會救助”所給出的內(nèi)涵式、外延列舉式定義和描述性定義進(jìn)行分析，可以揭示造成“社會保障”概念模糊性、復(fù)合性、交叉性和多義性的原因，以及學(xué)界無法按照內(nèi)涵式而是通過一種嶄新的方式—外延式定義，描述性定義加兜底條款的方式來界定社會救助的深刻原因。Eardley(1996)對社會救助制度的定義為：“發(fā)達(dá)國家通常為缺少足夠收入的居民提供有保障的最低資源，這種形式的保障經(jīng)常被稱為“安全網(wǎng)”。國內(nèi)學(xué)者郭捷提出一種相當(dāng)獨(dú)到的觀點，他認(rèn)為，中國社會救助和法律援助在內(nèi)涵和外延，立法淵源，管理體制，工作程序，提供的形式等諸多方面都存在不同。因此，《社會救助法草案》不該把法律援助與低保、災(zāi)民救助、五保、醫(yī)療、住房、教育等制度一起納入調(diào)整范圍。陳良瑾(1994) 將社會救助的概念界定為國家和社會對弱勢群體的基本生活給予的救助和臨時救助。

對比上述定義，可以發(fā)現(xiàn)：Eardley 給出的定義主要是針對社會救助的實踐進(jìn)行總結(jié)，而不全完是理論分析的結(jié)果。陳良瑾基本上是根據(jù)我國民政部部門過去的工作范圍確定的定義。然而，上述定義普遍注重物質(zhì)救助，忽視精神和服務(wù)需求。因此，在我們須在實際的實施過程中，根據(jù)實際的情況進(jìn)行救助。而不僅僅是借助專家學(xué)者的定義進(jìn)行條條框框的設(shè)計，這樣就失去了一定的彈性，不能確保真正需要救助的人能夠被納入到低保的體系當(dāng)中。

2.2 社會保障的理論基礎(chǔ)

2.2.1 馬斯洛的“需求層次論”

馬斯洛把需求分成生理需求、安全需求、愛和歸屬感（亦稱為社交需求）、尊重、和自我實現(xiàn)五類，依次由較低層次到較高層次排列如下圖：

從此理論中我們不難發(fā)現(xiàn)，中國經(jīng)濟(jì)不僅具有二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征，而且也面臨發(fā)展中國家轉(zhuǎn)化中產(chǎn)生的一些共性問題。我國在 20世紀(jì) 70年代以前實行計劃經(jīng)濟(jì)體制，在這種體制及先富帶動后富的戰(zhàn)略發(fā)展中，農(nóng)村地區(qū)與城市地區(qū)的貧富差距越來越大。改革開放以后，我國城市和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平都有很大的提高，但是貧富差距卻依然加大，造成二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征日趨明顯，農(nóng)村居民受到了不公平待遇，引發(fā)了仇富、仇官、仇政府的社會矛盾，為緩解這一矛盾，政府開始建立全方位的保障制度，作為兜底，去解決農(nóng)村地區(qū)絕對貧困人口的最基本生存問題，是解決二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的一項重大舉措。

第三章 鹽池縣農(nóng)村低保制度實施現(xiàn)狀及存在的問題.............. 18

3.1 鹽池縣區(qū)的狀況 ........... 18

3.2  鹽池縣農(nóng)村低保的政府部門調(diào)查 .............. 19

第四章 國內(nèi)外農(nóng)村社會保障體系的經(jīng)驗借鑒 ............. 39

4.1 日本低保政策的成功經(jīng)驗及借鑒作用 .............. 39

4.1.1 日本社會保障體系的基本內(nèi)容及特點 ........... 39

第五章 完善鹽池縣農(nóng)村低保制度的對策建議 ................... 49

5.1 政府層面 .............. 49

5.1.1 加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展  擴(kuò)大低保范圍 ......... 49

5.1.2 完善監(jiān)督體系  杜絕“關(guān)系保” ...... 50

第五章 完善鹽池縣農(nóng)村低保制度的對策建議

鹽池縣農(nóng)村最低生活保障制度的構(gòu)建與完善主要包括低保對象、低保標(biāo)準(zhǔn)的確定以及低保資金的籌措、管理和其他相關(guān)的配套措施，對這幾個方面進(jìn)行合理規(guī)劃，使設(shè)計的低保制度符合鹽池縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及滿足低保人員的基本生活需求。

  5.1 政府層面

5.1.1 加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展 擴(kuò)大低保范圍

結(jié)合我國現(xiàn)行低保人數(shù)的測算辦法，低保標(biāo)準(zhǔn)很小的變動都會引起貧困人口規(guī)模的巨大變化，有非常大的彈性。有數(shù)據(jù)調(diào)查顯示，如果農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)從 2009 年的 856 元/人· 年提高 2013 到 1146 元/人· 年后，低保人數(shù)會從 3230  萬人增加到 5352 萬人，表明家庭收入稍有減少，或在非食品方面的開支略有增加，就會有相當(dāng)一部分非貧困居民達(dá)到低保線邊緣或以下。而目前我國大部分地區(qū)低保資金都來源于中央財政，對于龐大的貧困人口基數(shù)來說，人均低保標(biāo)準(zhǔn)基本上難以維持家庭基本開支。

對于鹽池縣來說，現(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)是 105 元/每人每月，根據(jù)對鹽池縣低保戶的訪談?wù){(diào)查，105元遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于鹽池縣的消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，是不能夠滿足低保戶的生存需要。 訪談個案8：

王叔叔，鹽池縣花馬池鎮(zhèn)下屬村村長，他說現(xiàn)在大部分的低保戶都是高齡老人或者是殘疾人士，根本沒有勞動能力和收入來源，所以家庭的一切開支都得花錢，他說，別看鹽池縣這么一個小縣城，消費(fèi)水平可真是不低。就一個享受低保的老人來說，2 個月吃一袋米、一袋面，一個月下來平均花費(fèi) 150 左右，就這項基本開支就已經(jīng)高于每個月的低保了，再加上其他的一些基本營養(yǎng)，每月至少要花費(fèi) 200 元。如果哪天生病或者是發(fā)生突然遭遇，肯定應(yīng)付不了。

結(jié)論

農(nóng)村最低生活保障制度既是一個重要的理論問題，，又是一個現(xiàn)實問題，它在完善農(nóng)村社會保障制度、保障農(nóng)村絕對貧困人口生存、緩解社會矛盾等方面都起著重要作用。本文以寧夏鹽池縣農(nóng)村最低生活保障為實證研究，運(yùn)用社會保障的基礎(chǔ)理論和綜合分析的方法，綜合日本的社會救助理論和國內(nèi)的社會救助及農(nóng)村最低生活保障經(jīng)驗這兩方面的研究，通過對鹽池縣低保實施現(xiàn)狀及其存在問題的原因的分析研究的基礎(chǔ)上，提出了為建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度框架體系的有關(guān)政策和建議，旨在為建立和完善農(nóng)村最低生活保障工作提供一些有益的參考，更好地解決農(nóng)村特殊困難群眾的基本生活問題。當(dāng)前在全國全面推進(jìn)農(nóng)村最低生活保障制度的背景下，鹽池縣完善農(nóng)村低保制度有著重要意義。 

文章是針對安寧夏鹽池農(nóng)村最低生活保障問題的研究，國內(nèi)針對貧困人口較多而尚未建立農(nóng)村最低生活保障制度的中部地區(qū)的研究不多，針對寧夏的也只有一篇關(guān)于銀川市城鎮(zhèn)居民最低生活保障的研究，針對縣鎮(zhèn)的還沒有人專門研究。因此在調(diào)查對象的選擇上是本文的一個創(chuàng)新之處。筆者是通過親身實地調(diào)研，取得當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保實施現(xiàn)狀的第一手真實資料，詢問當(dāng)?shù)胤鲐毤稗r(nóng)村最低生活保障工作人員相關(guān)情況，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建本論文框架的，在文獻(xiàn)調(diào)研的過程中，我們發(fā)現(xiàn)其他的研究都是說明資金分配上實實在在是省市縣的三級來源，而在實地訪談過程中我們發(fā)現(xiàn)，雖然民政局的政策文件上表明鹽池縣也是三級財政分擔(dān)，但是具體因為國家財政資金已經(jīng)能夠全面覆蓋低保人數(shù)，這種實地調(diào)研的方法得到的結(jié)論具有突破性也是本文的一個特色。而且在己建立農(nóng)村低保制度的地區(qū)中,學(xué)者們的著眼點主要落在農(nóng)村社會救助的經(jīng)驗介紹,而本文在分析了鹽池縣低保實施現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，以實證分析法測算出鹽池縣農(nóng)村最低生活保障需要保障的人口、保障的資金和保障的標(biāo)準(zhǔn),并對已經(jīng)實施的農(nóng)村最低生活保障制度，發(fā)現(xiàn)了許多不足，并提出了政策建議。是對現(xiàn)有農(nóng)村最低生活保障制度一個綜合性、系統(tǒng)性、整體性的研究。

參考文獻(xiàn)（略）