試論行政審批制度改革是提升行政服務(wù)效能的途徑
[論文摘要]經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善與發(fā)展,行政服務(wù)與高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)的不適應(yīng)逐漸凸顯。近年來,無錫市堅(jiān)持以行政權(quán)力公開透明運(yùn)行為原則,大力推進(jìn)行政審批制度改革,創(chuàng)新行政審批方式,提高行政服務(wù)效能,通過“兩集中、三到位”和“三通四化”讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行,滿足了社會(huì)的多樣化和個(gè)性化需求,提升了公共產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)值,營造了和諧寬松的發(fā)展環(huán)境,走出了一條富有特色的權(quán)力陽光運(yùn)行之路,為無錫經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展增添了新的動(dòng)力和活力。
一、創(chuàng)新行政權(quán)力運(yùn)行,推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變
美國著名政治評論家羅伯特·基斯德爾斯基指出:“從本質(zhì)上講,政府作用被界定為提供公用物品,即那些市場提供不了的商品,而并非為追求政府目標(biāo)而替代市場。”由此可見,政府的主要職能是提供公共物品與公共服務(wù)。行政審批是行政機(jī)關(guān)對社會(huì)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)實(shí)行事前管理的一種手段,是行政權(quán)力運(yùn)行的一個(gè)重要模式,多年來發(fā)揮了重要作用。隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善與發(fā)展,行政服務(wù)與高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)的不適應(yīng)逐漸凸顯。從2007年開始,無錫市推進(jìn)以“兩集中、三到位”為重點(diǎn)的行政審批制度改革,集中許可(審批)服務(wù)事項(xiàng)、集中許可(審批)權(quán)限和許可(審批)事項(xiàng)進(jìn)駐行政服務(wù)中心(下稱“中心”)到位、“中心”窗口授權(quán)到位、“中心”窗口人員配備到位。從2009年開始,在“兩集中、三到位”的基礎(chǔ)上推進(jìn)行政服務(wù)的“三通四化”,服務(wù)體系三級貫通、綠色通道高效暢通、信息網(wǎng)絡(luò)縱橫聯(lián)通和網(wǎng)絡(luò)體系化、審批流程化、政務(wù)電子化、服務(wù)效能化。“兩集中、三到位”和“三通四化”改變了政府角色越位、錯(cuò)位、缺位等問題,優(yōu)化配置了部門行政資源,進(jìn)一步明確了審批權(quán)責(zé),進(jìn)一步下放了審批權(quán)限,進(jìn)一步還權(quán)于企業(yè)、還權(quán)于市場、還權(quán)于基層,減少了行政機(jī)關(guān)對市場過多的、不必要的干預(yù),把本該由企業(yè)、行業(yè)組織和社會(huì)中介組織管的事情交給它們自己管理,更大程度上發(fā)揮了市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,有力地推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變。從而實(shí)現(xiàn)政府從無限向有限、從權(quán)利到責(zé)任、從管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變,在不斷完善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時(shí),強(qiáng)化了社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。
二、依法規(guī)范行政權(quán)力,實(shí)施審批陽光操作
信息獲取不對稱和權(quán)力運(yùn)作不透明是產(chǎn)生腐敗的重要原因。長期以來,一些地方政府重許可、輕監(jiān)督,導(dǎo)致了濫用行政審批權(quán)力、以行政審批代替行政管理,使得行政審批成為滋生腐敗的溫床,其主要原因是行政審批設(shè)定權(quán)和適用行政審批的條件不明確、設(shè)定行政審批的事項(xiàng)不規(guī)范、行政審批事項(xiàng)不夠公開。事實(shí)證明,行政審批權(quán)過多過濫、“暗箱操作”、缺少必要的制約與監(jiān)督等,是產(chǎn)生腐敗的溫床。因此,深化行政審批改革,一定要在拓展行政審批公開的廣度和深度上下功夫,在解決真公開與假公開、對內(nèi)公開與對外公開相統(tǒng)一上求突破,努力為社會(huì)公眾行使監(jiān)督權(quán)利創(chuàng)造條件和提供保障。
無錫市通過“兩集中、三到位”和“三通四化”的實(shí)施,推進(jìn)政務(wù)公開,規(guī)范辦事程序,優(yōu)化辦事流程,實(shí)現(xiàn)并聯(lián)審批,切實(shí)解決行政權(quán)力封閉運(yùn)行的問題。任何部門和單位不得擅自增設(shè)前置審批條件,消除了審批部門的自由裁量權(quán),杜絕了“人情審批”和“交易審批”,有效地約束和規(guī)范了行政權(quán)力運(yùn)行,做到“辦事有程序、操作有原則”,既防止了行政權(quán)力的消極無為,又限制了行政權(quán)力的恣意妄為,從機(jī)制上切斷了權(quán)力干預(yù)市場的行為,促進(jìn)了行政權(quán)力依法規(guī)范運(yùn)行,提高了源頭預(yù)防腐敗工作的針對性和有效性。
政府明確以“行政權(quán)力透明化”為價(jià)值取向,對審批項(xiàng)目實(shí)行告知承諾制和首辦責(zé)任制,不得非法委托下屬企事業(yè)單位、中介組織、行業(yè)協(xié)會(huì)行使行政許可權(quán),不得超期作出或不作出行政許可決定。同時(shí),逐步規(guī)范機(jī)關(guān)工作人員的行政行為,最大限度地降低自由裁量權(quán)和審批的隨意性,控制了借審批徇私舞弊的違紀(jì)違法行為。目前,無錫市級行政審批事項(xiàng)已由3000多項(xiàng)削減至440項(xiàng)。所有具有行政許可(審批)權(quán)限的部門,按照“公開是原則、不公開是例外”的要求,將所有許可(審批)事項(xiàng)條件、程序、期限對社會(huì)公開,接受社會(huì)和群眾監(jiān)督。部門審批服務(wù)向行政服務(wù)中心窗口整體轉(zhuǎn)移后,通過一事一表、網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、視屏監(jiān)控,實(shí)現(xiàn)各部門的審批過程在陽光下運(yùn)作,讓行政審批工作由幕后走向前臺;通過集中監(jiān)管、電子監(jiān)察、服務(wù)對象評判,實(shí)現(xiàn)程序公開、過程透明、行為規(guī)范。遏制了利用審批亂收費(fèi)、濫用審批權(quán)力等侵害群眾利益的行為,為公民、法人和其他組織,為社會(huì)提供了更加公開、透明、高效的優(yōu)質(zhì)服務(wù),充分體現(xiàn)了黨和政府全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨。
三、行政審批流程再造,提升行政服務(wù)效能
行政審批是政府直接面向社會(huì)的行政權(quán)力運(yùn)行方式,是公眾與政府交流的一個(gè)重要窗口,其運(yùn)行規(guī)范與否,對政府形象具有重要的影響。眾所周知,政府的行政權(quán)力絕大多數(shù)集中在行政審批這一環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)審批中,各部門分散辦公,相關(guān)信息公開的內(nèi)容和形式不統(tǒng)一、不到位,使審批主體與報(bào)批方之間信息不對等,客觀造成本位主義思想、放大了審批權(quán)力空間。雖然,前一階段各地陸續(xù)成立行政審批服務(wù)中心,實(shí)行“一站式”窗口辦公。但由于授權(quán)不到位,窗口漸漸淪為擺設(shè),行政審批改革的目標(biāo)并未達(dá)到。主要表現(xiàn)在:一是權(quán)力行使依據(jù)繁雜,透明度依然不夠,社會(huì)公眾查詢困難;二是崗位職責(zé)不清,權(quán)責(zé)脫節(jié),審批權(quán)力與責(zé)任脫離、與權(quán)力主體利益掛鉤的現(xiàn)象仍較嚴(yán)重,推諉扯皮時(shí)有發(fā)生;三是審批程序繁瑣,審批時(shí)限長、效率低,不能為群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù);四是權(quán)力封閉運(yùn)行,制約手段落后,自由裁量權(quán)大,缺乏有效的監(jiān)督與制約。
在依法行政的前提下,無錫市對行政許可(審批)進(jìn)行流程改造,從梳理行政管理事項(xiàng)和業(yè)務(wù)工作流程等方面入手,全面整合橫向、縱向之間的工作鏈條,促進(jìn)行政審批工作的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。實(shí)施“兩集中、三到位”后,優(yōu)化了審批流程,減化了審批環(huán)節(jié),壓縮了審批時(shí)間,共減少流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)94個(gè),減少前置條件14個(gè),使291個(gè)審批事項(xiàng)能在窗口直接辦理,占許可(審批)事項(xiàng)的62.3%,審批時(shí)間平均縮短7.85天,辦結(jié)時(shí)間提速56.5%。目前,無錫市審批辦理事項(xiàng)的承諾時(shí)間已縮短至7個(gè)工作日,極大提升了行政服務(wù)效能。
四、構(gòu)建行政審批網(wǎng)絡(luò),促進(jìn)政務(wù)環(huán)境優(yōu)化
無錫市積極推進(jìn)規(guī)范、高效的審批服務(wù)模式,行政審批服務(wù)三級網(wǎng)絡(luò)初步形成,,政務(wù)環(huán)境得到明顯優(yōu)化。通過整合把各級政府分散的行政、服務(wù)資源有機(jī)組合起來,把分散在各站所的審批服務(wù)事項(xiàng)集中起來,逐步形成合理分工、相互銜接、規(guī)范高效的審批服務(wù)體系,使審批服務(wù)成為了解民情、辦理民事、解決民憂、凝聚民心、造福民眾的平臺。目前,無錫市建立自下而上的行政許可(審批)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系,市區(qū)和各市(縣)區(qū)都已成立了行政服務(wù)中心,并將政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)延伸到街辦和社區(qū)。目前無錫“政務(wù)超市”已實(shí)現(xiàn)了市、9個(gè)市(縣)區(qū)和83個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的三級網(wǎng)絡(luò)全覆蓋。與此同時(shí),無錫積極推進(jìn)行政許可(審批)服務(wù)信息化平臺建設(shè),實(shí)現(xiàn)行政許可(審批)部門、服務(wù)窗口、服務(wù)中心的“網(wǎng)網(wǎng)相通、站站相連”,推動(dòng)許可(審批)事項(xiàng)的網(wǎng)上公開、網(wǎng)上申報(bào)和網(wǎng)絡(luò)審批,確保服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的完整和暢通。無錫市開建的“權(quán)力網(wǎng)上運(yùn)行”信息平臺在省內(nèi)率先聯(lián)網(wǎng)省政府,6000多項(xiàng)行政權(quán)力盡數(shù)上網(wǎng)公示。無錫市下一步還要將便民服務(wù)觸角向村一級延伸,實(shí)施行政服務(wù)、便民服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)的四級聯(lián)網(wǎng),不斷擴(kuò)大行政權(quán)力公開度及實(shí)時(shí)性,促進(jìn)行政部門權(quán)力下放,把服務(wù)型政府辦到企業(yè)、群眾的身邊。
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