邢紅青 中國人民銀行呂梁市中心支行

摘要：國庫賬戶管理是國庫集中支付的基礎(chǔ)，只有嚴格賬戶管理，禁止稅款過渡戶，才能確保國庫資金按時足夠入庫，準確反映財政收入情況。筆者從事多年基層國庫工作，總結(jié)了常見的違規(guī)開設(shè)多頭賬戶情況，并提出了管理措施，具有重要的理論價值和實踐意義。

關(guān)鍵詞：國庫 稅收 過渡戶

嚴格規(guī)范賬戶管理，禁止違規(guī)開立稅款過渡戶，是確保國家預算收入及時、準確繳入國家金庫，維護國家預算收入安全、完整的基本要求；也是從源頭上預防和治理腐敗的一項重要措施。近年來，基層稅務(wù)部門設(shè)立和使用的稅款過渡戶名目繁多，屢禁不止，難以根除。我們以呂梁轄內(nèi)經(jīng)收處違規(guī)為地方稅務(wù)部門開設(shè)稅款過渡戶為案例進行分析，力求揭示風險隱患，查找問題原因，提出意見建議，為改進和加強對經(jīng)收處及財稅部門的監(jiān)管提供有益的依據(jù)。

一、經(jīng)收處違規(guī)事實及處罰情況

通過收集整理2011年以來對轄區(qū)國庫經(jīng)收處現(xiàn)場檢查與處罰資料，發(fā)現(xiàn)違規(guī)過渡戶主要表現(xiàn)為三個特點：一是違規(guī)過渡戶在金融機構(gòu)之間“搬家”。人民銀行檢查發(fā)現(xiàn)經(jīng)收處違規(guī)開設(shè)過渡戶后，責令經(jīng)收處撤銷過渡戶，稅務(wù)部門便在另一金融機構(gòu)開設(shè)過渡戶，將資金轉(zhuǎn)入該過渡戶，形成稅款過渡戶在金融機構(gòu)之間“搬家”。如 2012年在對XX縣經(jīng)收處進行現(xiàn)場檢查時發(fā)現(xiàn)，XX縣農(nóng)村信用社于2012年4月13日為“XX縣地方稅務(wù)局計劃會計股”違規(guī)開設(shè)稅款過渡戶，針對這一問題，支庫給予經(jīng)收處警告，要求限期進行整改，盡快清理過渡戶，并按《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務(wù)管理辦法》規(guī)定給予5000元行政處罰。2013年在對該縣經(jīng)收處2012年7月1日至2013年3月底的業(yè)務(wù)進行檢查時發(fā)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)該縣農(nóng)村信用社2012年違規(guī)開設(shè)的稅款過渡戶，于2012年12月21日撤銷，但賬戶資金本息余額26067587.25元全部轉(zhuǎn)入在農(nóng)行開設(shè)的稅款過渡戶。二是稅款混入專戶、基金戶，形成“隱性”過渡賬戶。2012年XX縣農(nóng)行違規(guī)為“XX縣地方稅務(wù)局計劃會計股”開設(shè)稅款過渡戶，針對這一問題，支庫給予經(jīng)收處警告，要求限期進行整改，盡快清理過渡戶，并按《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務(wù)管理辦法》規(guī)定給予5000元行政處罰。2013年在對該縣經(jīng)收處2012年7月1日至2013年3月底的業(yè)務(wù)進行檢查時發(fā)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)該縣農(nóng)行違規(guī)開設(shè)的稅款過渡戶，于2012年12月21日撤銷，賬戶資金本息余額26067587.25元全部轉(zhuǎn)入“XX縣地方稅務(wù)局代征殘疾人保障資金”賬戶。而“XX縣地方稅務(wù)局代征殘疾人就業(yè)保障資金”專戶是該縣農(nóng)行于2005年6月21日經(jīng)人行核準開設(shè)的專用賬戶，但經(jīng)檢查，該賬戶核算資金為國家稅款、基金、規(guī)費，超出了稅務(wù)代保管資金核算范圍。2012年7月26日對XX縣郵政儲蓄銀行進行檢查，發(fā)現(xiàn)2012年5月11日從該縣工行過渡戶轉(zhuǎn)入地方稅務(wù)局在郵儲銀行開設(shè)的“煤炭可持續(xù)發(fā)展基金”賬戶181413.64元，基金戶成為稅款過渡戶。對這一問題，《中華人民共和國國家金庫條例》及《實施細則》、《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》、《金融違法行為處罰辦法》、《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務(wù)管理辦法》等法律法規(guī)對經(jīng)收處、征收機關(guān)無任何明確的處罰依據(jù)，國庫只能要求銀行督促縣地稅局規(guī)范賬戶使用范圍，不能采取其它如撤銷賬戶、經(jīng)濟處罰等措施，導致“隱性”過渡戶無法根除。三是違規(guī)過渡賬戶長期無法得到清理。如2012年9月份對XX郵政儲蓄機構(gòu)2010年7月至檢查日的國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)進行檢查時發(fā)現(xiàn)，XX郵政儲蓄機構(gòu)為地方稅務(wù)局稅政管理股違規(guī)開設(shè)兩個稅款過渡戶，其中一過渡賬戶（賬號100209362890011001）2010年底余額達112062269.62元，2011年9月26日余額為197540983.40元；另一過渡賬戶（賬號1002909362890011002）2010年底余額為32266218.54元，2012年9月26日余額36892390.79元，對此，國庫提出了取消過渡賬戶，并處罰款10000元的處罰意見。但由于種種壓力，處罰決定未得到有效執(zhí)行，違規(guī)過渡戶無法得到徹底清理。2013年在對該郵儲進行檢查時發(fā)現(xiàn)，賬號為100209362890011002的過渡戶仍然存在，2012年12月底余額為224657752.4元，2013年6月16日余額為11458487.12元。

二、稅款過渡戶引發(fā)的風險隱患

大量預算收入原始繳款信息規(guī)避了國庫監(jiān)督。從稅款過渡戶劃轉(zhuǎn)的稅款是一個經(jīng)加工匯總的金額，大量的原始繳款信息停留在商業(yè)銀行或信用社，國庫部門日常柜面監(jiān)督只能涉及到匯總繳款信息，國庫監(jiān)督無從談起。

存在征收機關(guān)人為調(diào)節(jié)入庫進度，延緩和占壓財政收入的風險。征收機關(guān)根據(jù)目標任務(wù)的完成進度報解稅款，影響了稅款的及時入庫。

存在征收機關(guān)隨意調(diào)整預算科目和預算級次的風險，影響預算收入入庫的真實性。征收機關(guān)劃轉(zhuǎn)過渡戶稅款，為了簡化劃轉(zhuǎn)手續(xù)，往往把不同預算科目和不同預算級次的稅款歸并填寫一張同一預算科目及預算級次的匯總繳款書，劃轉(zhuǎn)到國庫部門，從而混淆了不同預算科目和不同預算級次的財政收入，入庫的真實性大打折扣。

影響財政資金的使用運行效益。征收機關(guān)過渡戶滯留的稅款，由于沒有及時解繳到國庫，導致財政資金不能及時分配出去發(fā)揮應有的效益。

容易引發(fā)資金風險。據(jù)調(diào)查，許多財政、稅務(wù)部門的違規(guī)過渡戶日均余額在數(shù)百萬元以上，金額巨大，且缺乏必要的監(jiān)督檢查，容易造成財務(wù)風險。且這部分資金長期沉淀，又會形成巨額的利息收入，增加財稅部門內(nèi)控管理的難度。

三、稅款過渡戶屢禁不止的原因

1、稅務(wù)部門具有平衡稅收進度，滿足政府部門考核的剛性需求。政府部門對稅收總量和征收進度的考核，迫使稅務(wù)部門既不能冒進，也不能不完成全年征收任務(wù)，只能依據(jù)政府部門的要求，確定每月或每季入庫稅款額。同時，政府部門又要求在當年任務(wù)完成后，將超收部分轉(zhuǎn)入下年度收入，形成了事實上的稅款延遲入庫，默許了稅務(wù)部門過渡戶的存在。另外，由于稅種設(shè)計不同，各級次間征收進度和難易有區(qū)別，也造成稅務(wù)部門開設(shè)稅款過渡戶。

2、商業(yè)銀行（信用社）利益驅(qū)動。在市場經(jīng)濟條件下，商業(yè)銀行把利潤最大化作為經(jīng)營管理的出發(fā)點和歸宿。由于國庫業(yè)務(wù)屬于政策性業(yè)務(wù)無利可圖，商業(yè)銀行往往重自身業(yè)務(wù)發(fā)展而輕代理國庫業(yè)務(wù)，同時，稅務(wù)部門作為各金融機構(gòu)相互爭奪的優(yōu)質(zhì)客戶、大客戶，能為本行帶來大量直接或間接的現(xiàn)金流和資金清算業(yè)務(wù)，因此，對征收機關(guān)通過設(shè)立過渡戶延壓國庫資金的行為往往是睜一只眼閉一只眼，不能理直氣壯的予以拒絕。更有甚者，有的金融機構(gòu)甚至以付息為條件，引導征收機構(gòu)在本單位開戶。

3、國庫部門行政處罰阻力較大。由于稅款過渡戶有政府部門庇護，人民銀行要嚴格按照規(guī)定，強制征收部門撤銷稅款過渡戶，存在巨大的阻力，往往說情者甚多，既有被檢查部門領(lǐng)導說情，更有政府有關(guān)部門打招呼，致使處罰往往是大事化小，小事化了，違規(guī)者沒有得到應有的處罰。

4、國庫監(jiān)管法律法規(guī)建設(shè)滯后。當前實施國庫資金監(jiān)管的主要依據(jù)是國家的法規(guī)、政策，而現(xiàn)行的《中華人民共和國國家金庫條例》及《實施細則》等法規(guī)條例僅僅對國庫業(yè)務(wù)的部分操作作了規(guī)定，而且有的條款過粗，有的已經(jīng)過時，不能適應新形勢下的國庫監(jiān)管要求。如《實施細則》第十條規(guī)定：“各級國庫有權(quán)督促檢查國庫經(jīng)收處和其它征收機關(guān)所收款項，是否按規(guī)定及時全部繳入國庫，以發(fā)現(xiàn)拖延或違法不繳的，應及時查究處理”，但怎樣處理，依據(jù)什么來處理卻沒有具體規(guī)定，實際操作難度較大。由于國庫部門對征收機關(guān)通過開設(shè)預算收入過渡戶占壓國庫資金的行為沒有強大的法律作后盾，缺乏強硬有力的手段，造成國庫檢查年年開展，問題年年依舊的局面，這在一定程度上助長了某些部門的歪風邪氣。同時，現(xiàn)行有關(guān)賬戶管理辦法中，對改變賬戶用途，擴大賬戶使用范圍，如財稅部門利用其他專戶延壓稅款，成為“隱性”過渡戶，對經(jīng)收處沒有相應的處理意見，更無權(quán)要求稅務(wù)部門進行整改，這也是造成過渡戶屢禁不止的一個原因。

四、鏟除稅款過渡戶的建議

1、健全完善國庫法律法規(guī)體系�，F(xiàn)行的法律法規(guī)已嚴重滯后于當前金融和財稅體制改革的要求，嚴重影響了國庫監(jiān)管職能的發(fā)揮。當務(wù)之急是要對《國家金庫條例》及《實施細則》進行修改完善。賦予人民銀行對國庫資金運行以足夠的監(jiān)督權(quán)和處罰權(quán)；約束地方政府、財政部門、征收機關(guān)在國庫資金運行過程中的行為。建議進一步完善《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》，增加對違規(guī)使用賬戶的處罰規(guī)定。只有建立健全國庫法律法規(guī)體系，才能為國庫管理部門監(jiān)管國庫資金提供銳利武器，從根本上約束經(jīng)收處和征收機關(guān)人為延壓預算收入的行為，達到加強對預算收入過渡戶管理的目的。

2、開展新業(yè)務(wù)、新知識、新技能培訓。國庫資金管理工作是一項融財政、稅務(wù)、金融知識于一體，且具有較強的專業(yè)性、政策性和復雜性的工作，它需要國庫、財政、稅務(wù)、經(jīng)收處之間緊密配合，協(xié)同管理。國庫資金的良性運行需要有一支懂政策、業(yè)務(wù)水平高的隊伍與之相適應。為此，應從理想、法紀、品德、專業(yè)四個方面加強對現(xiàn)有國庫人員、國庫經(jīng)收處經(jīng)辦人員及征收機關(guān)人員的教育，組織全心全意學習新的金融財稅知識、新的規(guī)章制度和操作辦法、新的業(yè)務(wù)技能，努力提高他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)和政策水平。同時，必須加強思想教育，增強全心全意的事業(yè)心和責任感，以促進其政治素質(zhì)的提高，自覺維護預算資金的良性運行，從而有效避免運用過渡賬戶占壓國庫資金行為發(fā)生

3、加強國庫部門查處力度。人民銀行國庫管理部門應加大對經(jīng)收處的檢查與處罰力度，增加檢查頻率，問題一經(jīng)查實，要嚴格按《金融違法行為處罰辦法》和《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務(wù)管理辦法》等法律法規(guī)嚴格進行處罰，頂住壓力，不徇私情、不打折扣，屬于屢犯的，要從重處罰。

4、開展與財稅部門聯(lián)合執(zhí)法。稅款過渡戶問題涉及財政、稅務(wù)、人民銀行和國庫經(jīng)收處等多個單位和部門，單靠一家是無法徹底杜絕的。因此，人民銀行國庫部門應會同財政、稅務(wù)、商業(yè)銀行對國庫經(jīng)收處進行定期與不定期的檢查，對檢查中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)開設(shè)過渡戶行為進行及時查處，徹底清除稅款過渡戶問題。

5、取得地方政府部門的支持。國庫職能的拓展必然會觸動政府部門的現(xiàn)實利益。因此，國庫部門在拓展服務(wù)與監(jiān)管的過程中，必須首先處理好與政府部門之間的溝通與協(xié)調(diào)，通過建立財政、稅務(wù)、銀行、國庫“聯(lián)席會”和互通信息制度，及時交流相互間的意見，共同協(xié)商解決工作中遇到的問題。同時，隨著地方經(jīng)濟可支配資金的積累，政府對預算收支管理的精細化、科學化和規(guī)范化要求不斷提高，人民銀行國庫部門要積極支持和配合政府部門開展相關(guān)工作，建立健全國庫收支分析資料庫，提高預測科學性、準確性、可靠性，為政府在預算決策上當好參謀，提高政府對國庫工作的關(guān)注度和認可度。

6、積極推行稅款經(jīng)收“市場準入”和“市場逐出”管理機制，改變對經(jīng)收資格的管理到位。所謂“市場準入”，就是改變原先凡商業(yè)銀行都能辦理國庫征收業(yè)務(wù)的做法，改由人民銀行實行審批和招標的方式選擇稅款經(jīng)收銀行�？墒孪认蚨嗉医鹑跈C構(gòu)公布設(shè)立經(jīng)收處的條件、要求等信息，實行公開招標，由人民銀行擇優(yōu)選定經(jīng)收銀行并在一定范圍內(nèi)公布。所謂“市場逐出”，即國庫結(jié)合日常檢查考核的情況對經(jīng)收處進行年檢，淘汰一部分質(zhì)量差、水平低的經(jīng)收處。實行這兩種制度，可從根本上解決經(jīng)收處過多、業(yè)務(wù)開展無序的狀況，，增強經(jīng)收機構(gòu)的榮譽感和責任感，促進經(jīng)收質(zhì)量的提高。