摘要：《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法》的出臺, 雖然為統籌區(qū)域內城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)提供了制度基礎，但是城鄉(xiāng)之間的養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)仍然存在制度漏洞。本文分析了城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)中存在的問題，提出了解決城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險轉移接續(xù)的方法，希望通過分析目前業(yè)界和學術界的解決思路，，找到適合我國國情的解決道路，以促進勞動力的自由流動，避免造成人力資源的閑置和浪費。

關鍵詞：養(yǎng)老保險關系；解決思路；轉移接續(xù)

一、養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)過程中的問題

（一）政策制度方面存在的問題

1、操作制度存在差異

城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度采取個人賬戶和社會統籌相結合的模式，個人繳費計入個人賬戶，企業(yè)繳費計入社會統籌賬戶。而城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度采取個人賬戶加基礎養(yǎng)老金的模式，個人繳費和政府補貼計入個人賬戶，基礎養(yǎng)老金最初只是一個虛擬賬戶，只有在參保人員滿60周歲時才可以領取，領取時由財政補貼直接發(fā)放。兩種制度在實施操作中存在明顯差異，因此兩種制度在轉移接續(xù)過程中必然會出現問題，例如在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險關系向城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險關系轉移時，沒有可以對應轉入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險關系的統籌賬戶資金；還有城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險關系向城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險關系轉移時，統籌基金應該怎么處理也是個難題。

2、統籌層次過低

由于我國各地經濟發(fā)展水平差距較大，各統籌地區(qū)實行的政策也存在著巨大差異，養(yǎng)老保險還沒有真正在省一級實現統籌，市、縣總體水平較低，政策要求各地政府負責協調當地資金以保持收支平衡，對保險關系轉出地來說，關系轉出意味著基金流失；對接受地來說，關系轉入意味著當地政府將承擔無限責任。因此，各地政府消極對待養(yǎng)老保險關系轉移。有的地區(qū)為了謀求自身利益最大化，產生了地方保護主義，對于社會養(yǎng)老保險關系的轉入，他們通過各項制度來增加區(qū)域壁壘，防止甚至拒絕外來參保人員養(yǎng)老保險關系的轉入。

3、管理制度不健全

根據養(yǎng)老保險繳費標準，參保人員不應該重復參保，養(yǎng)老保險關系隨本人的工作情況同步轉移。但是由于我國養(yǎng)老保險制度不健全，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費周期不同，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險是按月繳納，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險一般是按年繳費，導致當參保人員在城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險進行轉移接續(xù)時，由于制度間存在差異，社保信息不能及時轉移，可能會要求參保人員進行幾個月的重復參保。

4、戶籍限制與信息系統不健全

根據我國現行的養(yǎng)老保險政策，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險中，基金收支存在缺口時，由當地財政負擔；城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險中規(guī)定了地方政府有承擔基礎養(yǎng)老金的義務。這就表明我國養(yǎng)老保險體制是與戶籍制度相掛鉤的。雖然政府積極推進“金保工程”，目標是實現社會保障信息的共享，但是，由于我國統籌區(qū)域的數量較多，當前養(yǎng)老保險社會化程度較低，信息化管理系統運行過程中仍存在許多不完善的地方，社保信息還未實現真正的共享。

（二）養(yǎng)老保險金在繳費的計算和發(fā)放中存在的問題

目前我國城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險繳費模式可以大體分為兩類：一類是固定繳費檔次。另一類是以當地人年平均收入為繳費基數，采取浮動繳費率。而根據《國務院關于建立統一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》的規(guī)定，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險個人按繳費基數的 8%繳費，企業(yè)按照企業(yè)職工工資總額的20%繳納。繳費方案不同，計發(fā)辦法同樣存在差異。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金由個人賬戶養(yǎng)老金和基礎養(yǎng)老金兩部分組成，當參保人員繳費年限（含視同繳費年限）達到15年后可按月領取，但是基礎養(yǎng)老金還要同時保證參保人達到60歲才可以領取。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險規(guī)定在參保人員繳費達15年，并且達到退休年齡時便可按月領取。

（三）

城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度采取的是基礎養(yǎng)老金+個人賬戶的模式，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險采取的是統籌賬戶和個人賬戶相結合模式，政策設計之初是為便于兩者相互銜接。從理論上看來，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的個人賬戶與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的個人賬戶相互對應，政府補貼的基礎養(yǎng)老金與社會統籌賬戶相互對應。但在實際操作中，基礎基金在參保人最初繳費期只是一個虛擬賬戶，資金產權并不屬于參保人員本人，只有在參保人達到60歲后才會兌現支付。因此，無法實現城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險社會統籌賬戶的轉續(xù)。

二、城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)的創(chuàng)新方案

根據前文對養(yǎng)老保險轉續(xù)的問題和解決思路的分析，筆者也提出了創(chuàng)新方案，雖然不太成熟，但是在借鑒現有思路的基礎上，相信也會有一定的參考意義。

目前我國還沒有制定統一的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險關系轉移接的制度，我們在進行制度設計時，應該將公平性、連續(xù)性、普遍性作為優(yōu)先考慮目標，必須要把握的一點就是保障參保人員的合法權益。筆者在本文提出的創(chuàng)新方案如下：

在實現國家社保信息網絡化共享的基礎上，將城鎮(zhèn)職工的統籌賬戶和城鄉(xiāng)居民虛擬的基礎養(yǎng)老金賬戶都并入個人賬戶（當然政策上還是要規(guī)定不到退休年齡不能支�。�，如果參保人員發(fā)生工作地轉移，參保人員可以有兩種選擇方案，第一，社保關系不轉移，但是社保費用由個人與現工作單位共同向原工作單位繳納，然后由原工作單位代為繼續(xù)繳納，保持繳費水平與原來繳納水平持平。原單位水平高的，多出部分由個人承擔；原單位水平低的，多出部分以商業(yè)保險的形式返還給個人。第二，社保關系隨參保人員轉移，與轉入地社保水平相比較，若高于當地水平，則之前社保費用按當地水平分攤為新的繳費年限，以增加繳費年限的方式保持繳費水平與當地一致。若低于當地水平，則由參保人員自行補交前期社保費用。

筆者的創(chuàng)新方案是在借鑒當前成熟思路的基礎上提出的，這種方案首先是在社保信息網絡共享的前提下，才可能實施，并且將統籌賬戶和基礎養(yǎng)老金賬戶通通轉入個人賬戶，使政府補助失去了共濟性。所以本方案也是不成熟的，還需要進一步完善。

三、對城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險關系實現順暢轉移接續(xù)的制度建議

（一）逐步完善新型城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度

當前在我國，完善的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度對于解決城鄉(xiāng)間社會養(yǎng)老保險轉移接續(xù)問題具有十分重要的意義。我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度在各地區(qū)試點工作中保險費用繳納標準和方法以及待遇的計發(fā)辦法等方面都存在著差異，這樣的現狀就阻礙著城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險關系與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險關系的順暢轉續(xù)。因此，只有不斷完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障制度，盡快實現省級甚至全國統籌，才能更好地維護參保人群的合法權益，城鄉(xiāng)間養(yǎng)老保險關系的轉移接續(xù)才會更加地順暢。

（二）提高我國社保關系統籌層次

我國已經開始在一些發(fā)達地區(qū)實行試點，統籌層次逐漸向省一級發(fā)展，建立起高統籌層次社保制度，對于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險關系的轉移有著重要意義，也有利于維護社會和諧、促進人才的流動。

（三）明確各級政府的責任

對城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)來說，為提高養(yǎng)老保險統籌層次，規(guī)范我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險轉移接續(xù)制度，就一定要明確規(guī)范各級政府的責任，在我國目前的管理體制下，各統籌地區(qū)之間既存在競爭，又有基于共同利益的合作。而且競爭是統籌地區(qū)之間關系的主旋律，所以如何使雙方利益實現共贏、平衡政府間的利益協調是我們應該著重考慮的問題。

（四）改進戶籍制度

由于戶籍制度的不同，居民享受的社會福利也會有很大差別，因為不同地方經濟發(fā)展水平的差異，所以不同地方社會福利水平存在很大差距。這樣就容易出現，人們傾向于向福利高的地方流動的趨勢。在我國城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度轉移接續(xù)的過程中，由于轉入地和轉出地承擔不同的經濟責任，所以地方政府為了本地區(qū)的利益，常常會用戶籍制度作為阻礙人口自由流動的壁壘。這種做法導致養(yǎng)老保險無法實現正常的轉移接續(xù)，在一定程度了加劇了養(yǎng)老保險碎片化的風險。因此，為了實現人口的自由流動，平衡各地區(qū)的養(yǎng)老保險責任，必須改革我國的戶籍制度，使戶籍不再是地方拒收保險關系的借口。

想要推進國家社會保障信息的網絡共享建設，必須建立全國聯網的信息數據庫，這個數據庫必須覆蓋全體的參保人員，需要具有統一的信息收集標準，這樣做的目的就是為了實現養(yǎng)老保險關系的轉移接續(xù)。一個國家的社會保障系統建設要以一整套完善的社會保障信息化網絡為基礎。目前，我國正處于社會主義市場經濟的高速發(fā)展時期，勞動力流動性非常大，這導致我國養(yǎng)老保險的轉續(xù)工作變得十分迫切和困難。在這一現實壓力下，加快社會保障信息網絡建設，實現社保信息網絡共享，是實現城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)的關鍵，只有這樣才能逐步實現養(yǎng)老保險的全國統籌。