陳峰燕  中共南通市委黨校

摘要：企業(yè)“走出去”是開放型經(jīng)濟的重要內(nèi)涵之一，推動企業(yè)“走出去”是提高開放型經(jīng)濟水平的重要支撐，為幫助“走出去”的企業(yè)在國際市場上站穩(wěn)腳跟、做大做強，不僅要求充分發(fā)揮市場機制作用，而且要求我國政府應(yīng)從制度和政策層面入手，合理確定政府在企業(yè)“走出去”中的職能取向，更好地發(fā)揮法律保護、政策扶持、信息服務(wù)、權(quán)益維護和市場監(jiān)管的職能作用，構(gòu)建支持企業(yè)“走出去”的支持體系。

關(guān)鍵詞：發(fā)揮  政府  企業(yè)“走出去”  職能作用

 “走出去”戰(zhàn)略實施后，一大批中國企業(yè)走出國門、參與國際市場競爭，中國海外投資規(guī)模自2002年開始呈現(xiàn)快速發(fā)展?fàn)顟B(tài)。截止2013年底，中國境內(nèi)投資者共對全球154個國家和地區(qū)、5090家境外企業(yè)進行了直接投資，累計實現(xiàn)非金融類直接投資901.7億美元。在這一過程中，中國企業(yè)非金融對外直接投資總體增長超過32倍，年均增長速度高達37.57%。我國企業(yè)“走出去” 取得了顯著進展，但目前仍處于“走出去”初始階段，面臨著種種困難和風(fēng)險，因此，政府的作用對于企業(yè)順利‘走出去’至關(guān)重要。

一、政府在企業(yè)“走出去”中的職能要求

按當(dāng)代世界經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，實施 “走出去”戰(zhàn)略的主體是企業(yè)，但“走出去”戰(zhàn)略是國家長遠的發(fā)展戰(zhàn)略，政府在“走出去”戰(zhàn)略實施過程中，同樣扮演著重要的角色。任何國家的對外直接投資，都離不開國家支持和保護，政府在企業(yè) ‘走出去“戰(zhàn)略的職能要求是多方面的，出發(fā)點在于降低中國投資者境外投資的風(fēng)險。目前，筆者認為至少有以下幾個方面是很重要的：

法律保護：企業(yè)走出去要實行依法管理、指導(dǎo)和監(jiān)督，都需要法律的保護和支持。國外一般都很重視對企業(yè)海外投資活動進行立法規(guī)范，采取立法手段保護。如日韓等國所制定的法律就對企業(yè)的海外并購帶有很強的政策引導(dǎo)性，重在對實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)的投資進行鼓勵。政府制定完善的法律體系，在程序上規(guī)范、在方向上引導(dǎo)、在制度上保證企業(yè)“走出去”。

政策扶持：我國企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略能否順利實施的一個重要因素就是政府的政策支持。企業(yè)對外直接投資應(yīng)以市場為導(dǎo)向,但市場信息的不完全使企業(yè)在對外投資過程中離不開政府的政策支持。沒有政策支持, 海外投資無法做大做強。從各國的經(jīng)驗來看，發(fā)達國家政府都建立了一套完整的“走出去”政策支持體系，包括金融、財稅，保險等政策。為鼓勵我國企業(yè)更好“走出去”，政府應(yīng)充分發(fā)揮政策性金融、政策性保險的作用，解決企業(yè)“走出去”過程中融資困難、財稅支持缺乏等問題。

社會服務(wù)：為“走出去”的企業(yè)提供公共服務(wù)是政府的職責(zé)。中國企業(yè)在境外投資，除了不熟悉國際慣例和規(guī)則、對投資的環(huán)境和政策法規(guī)也了解甚少、還缺少對方的詳細信息之外，如微觀的產(chǎn)品供需狀況、合作伙伴的資信、行業(yè)市場準(zhǔn)入等。而這些信息僅憑企業(yè)一家是無法獲得的，可以通過政府的信息服務(wù)平臺加以了解和掌握，從而做到企業(yè)心中有數(shù)。政府可發(fā)揮我駐外使領(lǐng)館經(jīng)商機構(gòu)的前沿信息優(yōu)勢和國內(nèi)有關(guān)行業(yè)組織聯(lián)系企業(yè)的職能，通過網(wǎng)絡(luò)、報刊等渠道，及時收集、傳遞和發(fā)布境外市場、境外項目信息，為企業(yè)提供信息咨詢服務(wù)。

權(quán)益維護：為了更好地維護和保障“走出去”企業(yè)的合法利益，政府可充分利用同貿(mào)易伙伴國的外交關(guān)系簽訂同促進境外投資經(jīng)營相關(guān)的協(xié)議，幫助國內(nèi)境外投資企業(yè)獲得與投資目標(biāo)國企業(yè)同等待遇，減輕企業(yè)在境外的收入和稅收負擔(dān)，降低企業(yè)境外投資的阻力和風(fēng)險。企業(yè)境外投資過程中所產(chǎn)生的國際貿(mào)易摩擦和國際經(jīng)濟爭端，政府應(yīng)當(dāng)積極協(xié)助企業(yè)尋求在WTO等國際組織框架內(nèi)，并依照國際慣例、按照國際規(guī)則來處理和解決，從而來保護境外企業(yè)的正當(dāng)權(quán)益。

市場監(jiān)管：企業(yè)“走出去”的發(fā)展水平,決定于其自身擁有的比較優(yōu)勢,與政府為其提供的保護和支持體系的完善程度不無關(guān)系，但也離不開政府的監(jiān)督和管理。政府對企業(yè)海外投資進行有效監(jiān)管，可促進“走出去”企業(yè)有序、高效投資，所以說政府的監(jiān)督和管理是企業(yè)實施“走出去”戰(zhàn)略的保證。

二、我國政府在企業(yè)“走出去”中的職能不到位的表現(xiàn)

政府在實施“走出去”戰(zhàn)略中的職能不到位,是指政府未能有效地履行在實施“走出去”戰(zhàn)略中的職能,導(dǎo)致“走出去”戰(zhàn)略的實施過程中出現(xiàn)低效率或無效率。我國政府在企業(yè)“走出去”中的職能不到位的具體體現(xiàn)：

1、  相關(guān)立法相對滯后阻礙了企業(yè)“走出去”的步伐。

在當(dāng)前全球貿(mào)易形勢日新月異，紛繁復(fù)雜的背景下，我國缺少能夠幫助企業(yè)進行海外投資的有效法律支持，以及處理海外貿(mào)易糾紛時的法律援助。目前在吸收外商直接投資方面, 國內(nèi)已經(jīng)有了《合作經(jīng)營法》、《合資法》、《投資法》等較為成型及相對完備的法律體系, 但卻沒有規(guī)范境外投資的法律。我國關(guān)于境外投資主要的立法包括商務(wù)部于2009年頒布的《境外投資管理辦法》，國家發(fā)改委于2004年頒布的《關(guān)于境外投資開辦企業(yè)核準(zhǔn)事項的規(guī)定》，此外還有國資委頒布的2012年《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理暫行辦法》、2011年《中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》、《中央企業(yè)境外國有產(chǎn)權(quán)管理暫行辦法》，國家外匯局頒布的《境外投資外匯管理辦法》及實施細則，以及簡化境外投資外匯管理的通知等。但上述立法從層級上看均為部門性規(guī)章制度，缺乏一個關(guān)于境外投資的法律法規(guī)，這就造成我們在境外投資問題上政出多門、缺乏體系性，規(guī)章繁瑣且常�；ビ械钟|，從而使境外投資主體出現(xiàn)適用法律困難的現(xiàn)象。

2、以信息等為主要服務(wù)內(nèi)容的社會化服務(wù)的缺乏無法適應(yīng)企業(yè)“走出去”的要求。目前, 我國政府缺乏對海外企業(yè)的輔導(dǎo)和以技術(shù)、市場、培訓(xùn)、咨詢、信息等為主要內(nèi)容的社會化服務(wù)服務(wù)職能。在海外投資促進方面, 缺乏明確的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和國別市場導(dǎo)向, 沒有系統(tǒng)化的海外投資促進目標(biāo),不能滿足企業(yè)對相關(guān)基礎(chǔ)性信息等公共服務(wù)的需求,政府部門向企業(yè)提供的境外信息經(jīng)常是不完整或者過時的,致使企業(yè)的投資結(jié)構(gòu)低下、風(fēng)險大,并且收益也不高。同時也沒有嘗試去構(gòu)建已“走出去”或?qū)⒁?ldquo;走出去”的國內(nèi)企業(yè)的信息交流平臺，致使企業(yè)過分依賴海外中介機構(gòu)。

3、金融等政策扶持不夠一定程度上制約了“走出去”企業(yè)的發(fā)展。目前企業(yè)走出去遇到的主要障礙是融資問題和信用擔(dān)保問題。一方面國際金融市場劇烈動蕩，境外金融機構(gòu)流動性普遍較為緊張，加上大多數(shù)企業(yè)在投資當(dāng)?shù)厣形创蜷_局面，因而在境外很難籌到資金；另一方面與國外金融機構(gòu)相比，國內(nèi)金融機構(gòu)及其境外分支在風(fēng)險和責(zé)任方面，受到更多制約，信用擔(dān)保渠道單一，擔(dān)保額度有限，對企業(yè)的支持尚不夠充分。

    4、對海外資產(chǎn)缺乏監(jiān)管導(dǎo)致資產(chǎn)流失。有關(guān)政府部門對企業(yè)對“走出去”企業(yè)還沒有形成有效的、一致的監(jiān)管機制，一些部門“重審批”、“輕管理”的問題依然存在，投資后期的監(jiān)管、跟蹤、統(tǒng)計和分析等功能非常弱，其監(jiān)督和管理工作步調(diào)也無法達到一致。政府對監(jiān)管和監(jiān)管程度不當(dāng)，使得監(jiān)管程序復(fù)雜，效率低，成為部分優(yōu)秀企業(yè)“走出去”的瓶頸，而缺乏監(jiān)管使得部分企業(yè)缺乏海外投資引導(dǎo)，在海外自行其事，導(dǎo)致了國有資產(chǎn)的大量流失，嚴重影響了中國企業(yè)海外投資效益和形象。

三、充分發(fā)揮政府在企業(yè)“走出去”中的職能探討

1、深化投融資體制改革，推進對外投資合作便利化。

長期以來，我國企業(yè)的對外直接投資往往要經(jīng)過繁瑣的審批程序。一般情況下企業(yè)“走出去”的審批手續(xù)要經(jīng)過計委、外經(jīng)貿(mào)和外匯管理三條線，每條線又都有市、省和國家三級，期間還要通過中國駐海外機構(gòu)的商務(wù)部門的審批，每個環(huán)節(jié)都要花很長時間才能辦完。這在很大程度上挫傷了企業(yè)的積極性，有時還延誤了企業(yè)的海外商機，增加了投資成本。因此應(yīng)改革不適應(yīng)于推動企業(yè)境外投資要求的行政管理制度和措施，合理劃分和調(diào)整有關(guān)部門的職能，將相關(guān)審批權(quán)限統(tǒng)一于海外投資管理局，以簡化程序，從而有利于在國家層面上統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、管理和協(xié)調(diào)全國各部門、各行業(yè)的對外投資活動。特別是要加快改革和完善我國現(xiàn)行審批制度、審批管理方式及行政審批項目的步伐。應(yīng)通過修訂《境外投資管理辦法》，最大限度地減少核準(zhǔn)范圍，盡可能放松‘走出去’審核，給予企業(yè)充分的投資決策權(quán)，在海外資金運作和人員調(diào)配等方面給于企業(yè)充分的經(jīng)營自主權(quán)，同時簡化核準(zhǔn)手續(xù)。

2、建立完善的對外投資法律體系，完善企業(yè)“走出去”的保障機制。

實施走出去戰(zhàn)略，必須從法律法規(guī)、組織機構(gòu)、政策規(guī)章等層面為企業(yè)營造環(huán)境，提供保障。要盡快出臺對外投資法，并研究出臺其它相配套的法律法規(guī)，這些法律法規(guī)，既要規(guī)范企業(yè)跨國經(jīng)營行為，也要協(xié)調(diào)各有關(guān)部門的關(guān)系，明確政府部門的職責(zé)；既要加強對我國企業(yè)走出去的監(jiān)督、監(jiān)控和管理，又要增加政策的透明度，有效維護投資者的合法權(quán)益。同時，對外投資法應(yīng)具有前瞻性，對于海外上市、兼并、收購等國際通行投資方式應(yīng)有明確的說明。同時要加強政策協(xié)調(diào)。發(fā)達國家為保護本國公民和企業(yè)在海外的生命財產(chǎn)安全常常運用法律等手段, 而近年來我國企業(yè)在海外權(quán)益受侵犯的案例時有所聞。企業(yè)海外權(quán)益保護主要通過雙邊或多邊國際協(xié)定來解決, 要加強多邊、雙邊經(jīng)貿(mào)磋商, 簽訂投資保護協(xié)定、避免雙重征稅協(xié)定、司法協(xié)助協(xié)定、經(jīng)濟合作協(xié)定、貿(mào)易投資協(xié)定和社會保險協(xié)定等政府間的協(xié)定, 要推動國內(nèi)有關(guān)行業(yè)組織、我駐外使領(lǐng)館經(jīng)商機構(gòu)、境外中資企業(yè)商會和國內(nèi)投資主體等共同參與的形式多樣的協(xié)調(diào)機制, 加強行業(yè)自律, 維護國家利益, 使“走出去”的企業(yè)在外投資權(quán)益得到保障。

（三）引導(dǎo)企業(yè)選準(zhǔn)市場和項目，完善企業(yè)“走出去”的信息服務(wù)機制。國外政府都非常重視在信息方面的服務(wù)，采取了各種方式為企業(yè)搜集海外信息、發(fā)布信息，并設(shè)立專門的機構(gòu)為企業(yè)提供咨詢服務(wù)。比如美國設(shè)有五個部門專門提供信息和咨詢服務(wù)，韓國設(shè)立了海外投資調(diào)查部、海外投資洽談中心，搜集國外法規(guī)、稅收外匯政策等。我國雖然也通過各種途徑提供信息，但總體來說還不夠完善。要建立信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，要搭建信息咨詢平臺，擴大信息采集渠道，提供境外經(jīng)營環(huán)境、政策環(huán)境、境外投資環(huán)境評估以及項目合作機會、合作伙伴資質(zhì)等企業(yè)急需的信息，為企業(yè)提供信息、法律、財務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)和認證等方面的服務(wù)。針對企業(yè)“走出去”普遍存在的經(jīng)驗不足、人才缺乏、國際貿(mào)易法律知識欠缺等問題，多組織專題培訓(xùn)活動，為企業(yè)“走出去”提供幫助。同時，要搭建國際合作平臺，通過積極爭取和創(chuàng)造與跨國公司、國外大財團、國內(nèi)知名企業(yè)合作的機會，與國外著名咨詢機構(gòu)建立廣泛聯(lián)系，積極開展雙向投資的深層合作，探索“走出去”和“引進來”相互結(jié)合、協(xié)調(diào)發(fā)展的新模式。

（四）加大金融、稅收、保險等扶持力度，完善“走出去”企業(yè)與金融機構(gòu)的互動合作機制。

成熟市場經(jīng)濟國家“走出去”金融支持體系有以下共同點：不同性質(zhì)和類型的金融機構(gòu)參與有效的政策支持，即依靠多類型、多層次的融資渠道和市場化的運作平臺，有政府背景的機構(gòu)主要起扶持和引導(dǎo)作用，吸引各種商業(yè)資金參與并使之成為發(fā)揮作用的主力，形成政策性金融和商業(yè)性有機結(jié)合的“走出去”服務(wù)支持體系。從發(fā)達國家的經(jīng)驗看，在“走出去”戰(zhàn)略發(fā)展初期，由政府提供后盾支持的政策性金融是金融支持的主導(dǎo)力量，當(dāng)海外投資企業(yè)逐步發(fā)展壯大，商業(yè)性金融進入的深度和廣度足。目前我國“走出去”企業(yè)存在的一個很大問題就是資金問題，因此政府應(yīng)該加大金融支持力度，2013年7月1日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于金融支持經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》，，明確提出鼓勵政策性銀行、商業(yè)銀行等金融機構(gòu)大力支持企業(yè)“走出去”。金融機構(gòu)應(yīng)完善服務(wù)和產(chǎn)品，發(fā)揮引導(dǎo)作用，為中小企業(yè)建立較好的外部融資環(huán)境。應(yīng)該進一步拓寬企業(yè)“走出去”的融資渠道，鼓勵國內(nèi)銀行為企業(yè)境外投資提供流動資金貸款、出口信貸、并購貸款等多種方式信貸支持。另外，要鼓勵民間資本進入，通過設(shè)置基金和小額信貸機構(gòu)，加大對企業(yè)海外拓展的金融扶持力度；引入專業(yè)擔(dān)保公司、機構(gòu)參與提供海關(guān)稅費擔(dān)保，減輕“走出去”的企業(yè)融資困難。同時，將國內(nèi)的各種保險制度擴展到對國外企業(yè)的風(fēng)險保險，對海外投資企業(yè)的保險范圍、保險額度、期限賠償比例、保險費收取比例等予以明確規(guī)定。

（五）加強監(jiān)督和管理，完善企業(yè)“走出去”的風(fēng)險防范機制。

鑒于“走出去”企業(yè)整體實力依然不強，經(jīng)驗不足，政府的監(jiān)管體系不甚健全，從而使得企業(yè)面臨著來自內(nèi)部的經(jīng)營管理風(fēng)險，以及外部的環(huán)境風(fēng)險，政府部門應(yīng)對本地區(qū)企業(yè)所在投資國的政治風(fēng)險、政策風(fēng)險、制度風(fēng)險、金融風(fēng)險、市場風(fēng)險，以及勞資糾紛等風(fēng)險予以有針對性的指導(dǎo)、提供服務(wù)。因此，在鼓勵企業(yè)“走出去”的同時，要加強政府的監(jiān)督與管理職能，這是“走出去”戰(zhàn)略實施的健康發(fā)展的保證。對投資的后期監(jiān)管應(yīng)予加強，主要是建立防止資產(chǎn)流失和對外投資企業(yè)逃稅的機制；要完善對外投資統(tǒng)計制度和海外企業(yè)信息披露制度，要求海外企業(yè)必須向政府部門公開和披露法定信息，便于政府對對外投資宏觀情況進行監(jiān)管，這也是完善對外投資統(tǒng)計制度，真實反映對外投資狀況的基礎(chǔ)工作;加強外匯監(jiān)管，建立用戶資料庫，科學(xué)管理外匯的使用和回收，做到既方便企業(yè)用匯，又有利于國家外匯儲備增加;還要加強政府部門之間的協(xié)調(diào)，減少政策之間不匹配現(xiàn)象；建立政府、行業(yè)協(xié)會等多層次的組織協(xié)調(diào)功能，制止惡性競爭和欺詐行為，維護經(jīng)營秩序和我國企業(yè)整體商譽和形象。同時，政府部門要建立常態(tài)管理機制，根據(jù)國際政治經(jīng)濟發(fā)展的動態(tài),對于擬投資和已經(jīng)投資的項目在政治風(fēng)險,經(jīng)濟和技術(shù)安全以及是否違反我國以及東道國法律法規(guī)方面,進行必要的監(jiān)控和限制,以便建立風(fēng)險預(yù)測、預(yù)警和快速反應(yīng)機制。

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