楊紅偉 上海大學社會學院

摘要:在社區(qū)公共服務資源管理的實踐中，蘇州工業(yè)園區(qū)鄰里中心模式具有較強的示范意義。該模式將社區(qū)服務與商業(yè)化運作結合起來，其典型特征是政府主導、公司化運營、集權式結構、整體性規(guī)劃與參與式治理。通過對蘇州鄰里中心模式的考察，不僅能對社區(qū)公共服務資源管理這一議題本身提供借鑒，同時，對傳統(tǒng)公共管理理論的一些觀點也可以提供反思和啟示。

關鍵詞:鄰里中心；社區(qū)公共服務；社區(qū)公共服務資源

改革開放以來，，隨著市場經(jīng)濟的日趨完善和城市化進程的不斷加快，我國的社會治理方式發(fā)生了根本的變化，原有基于單位體制的國家管制模式逐漸向以社區(qū)為基本單位的社會治理模式轉(zhuǎn)型。同時，社區(qū)治理形態(tài)本身也在不斷發(fā)生著變化，傳統(tǒng)的注重以政府權力為中心的自上而下的體制逐漸轉(zhuǎn)向多元主體共存的自治模式，由過去著重物質(zhì)基礎設施建設轉(zhuǎn)向發(fā)展與完善社區(qū)公共服務為主體內(nèi)容的建設。在這一轉(zhuǎn)變過程中，社區(qū)承接了政府在社會體制改革中分離出來的諸多任務，逐步發(fā)展成為政府實施社會管理和公共服務的基本載體。社區(qū)作為現(xiàn)代社會最基本的組成結構，是民生需求的匯集場所，體現(xiàn)著最真實的民生動態(tài)。因而，發(fā)展社區(qū)公共服務，完善社區(qū)治理機制對于維持良好穩(wěn)定的社會秩序具有重要作用。由此，本文將以蘇州工業(yè)園區(qū)為例，在考察其社區(qū)公共服務資源管理模式的基礎上，對既有的社區(qū)治理理論進行反思，并對其中所涉及到的深層次問題予以探討。

一、社區(qū)公共服務資源：概念與問題

在探討本文設定的主題之前，應當首先對相關的概念予以澄清。在社區(qū)研究中，學界直接以公共服務資源為主題的研究尚不多見，但對更寬泛意義上的公共服務的研究卻不斷升溫。新世紀以來，尤其是近五年來，關于社區(qū)公共服務的研究文獻呈現(xiàn)出令人矚目的增長，其涉及到的更細致的子課題也非常豐富。雖然既有文獻對社區(qū)公共服務的概念各有側重，甚或存有相互抵牾之處。但也顯然存在一些可靠的共識，如就社區(qū)公共服務的提供主體而言，既可以是社會相關公共服務部門，也可以是社區(qū)自身，當然還可以包括非政府與非營利組織等；社區(qū)公共服務的內(nèi)容除了上述幾個主體提供的一些服務外，甚至還可以是由市場領域提供的特定服務；社區(qū)公共服務的根本目的，就是滿足社區(qū)或社區(qū)居民的需要；社區(qū)公共服務的基本屬性是社會公共服務，它不同于具有社會導向的個人服務和私人服務等。

基于以上的理解，本文將社區(qū)公共服務資源界定為：建立在一定社會關系基礎上的、能夠滿足社區(qū)居民生產(chǎn)、生活和交往需求的各種人文與社會諸要素，主要包括有形的社會公共產(chǎn)品和無形的社會資本等物質(zhì)和非物質(zhì)資源。涵蓋了政府行政服務、社會中介服務、教育培訓、生活資料、文化與娛樂、交通基礎設施、郵電通訊、電網(wǎng)、自來水與燃氣供應、環(huán)境保護等公共事務的各個領域。

在現(xiàn)有的有關社區(qū)公共服務資源管理的文獻中，無論在規(guī)范意義上還是實證意義上，都集中于以下兩個主題：其一是討論不同供給主體的優(yōu)劣。目前普遍的觀點認為政府不應成為公共服務資源的唯一供給主體，甚至不應成為主要提供者。這一方面是由于中國的改革是以計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)型為起點并貫穿始終，同時受到西方新公共管理治理理論的影響，因而許多文獻主張政府向市場、社會組織放權。其二是政府內(nèi)部自身的分權化：公共服務的責任向下轉(zhuǎn)移，即由傳統(tǒng)的自上而下的服務資源供給方式向社區(qū)化轉(zhuǎn)移，以社區(qū)自身為本位來實現(xiàn)公共服務資源的供給。本文將以蘇州工業(yè)園區(qū)的鄰里中心模式為例，對以上觀點予以檢討和反思。

二、案例介紹：蘇州工業(yè)園區(qū)鄰里中心模式

居住區(qū)商業(yè)中心”，圍繞12項居住配套功能，從“油鹽醬醋茶”到“衣食住行閑”，為百姓提供“一站式”的服務。

是鄰里中心公司工作的一大亮點。如2010年起，鄰里中心發(fā)展有限公司開始安排專項資金與蘇州市圖書館聯(lián)合設立蘇州圖書館湖東、新城鄰里中心分館，與園區(qū)獨墅湖圖書館設立了方洲、科技城鄰里中心分館，館內(nèi)豐富的圖書、音像、報刊、盲文讀物、少兒讀物、電子讀物等閱讀品種，為社區(qū)居民提供了豐富的文化食糧。而方洲、新城、科技城3個“民眾聯(lián)絡所”更是首次將政府服務功能進行了創(chuàng)新提升，配置了社區(qū)工作站、民眾俱樂部、樂齡生活館、少兒陽光吧、衛(wèi)生服務站、鄰里圖書館、鄰里文體站等七大功能場所，一站式滿足了社區(qū)各類群體的多元需求。至2014年，“民眾聯(lián)絡所”將在全區(qū)所有鄰里中心實現(xiàn)全覆蓋。此外，價格限高、豐富服務項目、軟硬件設施改造等行動也體現(xiàn)了鄰里中心的“服務惠民”。

表1：鄰里中心的功能設置

功能類型

具體內(nèi)容

必備功能

銀行、超市、郵政、餐飲店、洗衣房、美容美發(fā)店、藥店、文化用品店、維修點、社區(qū)活動中心、菜市場、社區(qū)門診

推薦功能

中介服務（就業(yè)、法律、保險、旅游、家教、家政、房產(chǎn)）、禮品鮮花店、彩擴店、音像制品店、家居飾品店；教育、就業(yè)培訓等

附帶功能

公共休閑、交往空間；露天電影播放、活動廣場、全民體育鍛煉實施區(qū)、跳蚤市場、普法教育、義診、親子活動、藝術節(jié)、美食節(jié)、節(jié)日聯(lián)歡

經(jīng)過近17年的探索與發(fā)展，鄰里中心發(fā)展有限公司在借鑒新加坡公共管理先進理念的基礎上，結合工業(yè)園區(qū)開發(fā)實踐經(jīng)驗，形成了集餐飲、購物、休閑、娛樂等商業(yè)功能和文化、體育、衛(wèi)生、教育等便民設施于一體的社區(qū)型購物中心。憑借專業(yè)和豐富的經(jīng)驗，鄰里中心發(fā)展有限公司已成為國內(nèi)領先的社區(qū)商業(yè)綜合服務提供商，穩(wěn)步走上中國社區(qū)商業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的道路，鄰里中心成為中國社區(qū)商業(yè)第一品牌，更重要的是，它已經(jīng)融入了當?shù)厣鐓^(qū)居民的生活之中。

三、“鄰里中心模式”的特征分析

（一）政府主導

政府主導有兩層含義：（1）政府是社區(qū)公共服務資源的主要提供者；（2）政府不是直接提供公共服務資源，而是通過鄰里中心這一組織載體發(fā)揮主導作用。在社區(qū)公共服務資源管理的鄰里中心模式中,鄰里中心是社區(qū)公共服務資源的直接提供者和管理者。蘇州工業(yè)園區(qū)鄰里中心發(fā)展有限公司的投資人主要由兩部分構成，最大的股東是蘇州工業(yè)園區(qū)管理委員會，它是蘇州市政府在工業(yè)園區(qū)的派出機構，履行工業(yè)園區(qū)的行政管理、經(jīng)濟與社會管理職能。工業(yè)園區(qū)管委會共占有鄰里中心發(fā)展有限公司的70%的份額。在小股東中，蘇州工業(yè)園區(qū)股份有限公司是較主要的組成部分，這是一個由中央、省、市十四家大型國有企業(yè)所共同組成的投資發(fā)展型公司，以基礎設施、創(chuàng)業(yè)投資、金融服務等為主要業(yè)務內(nèi)容。此外，園區(qū)本地的七個非國有公司也有所參與。所有的這些小股東共同占有30%的份額。因此，可以看出，園區(qū)政府對鄰里中心具有絕對的控股權。同時，園區(qū)政府并不直接經(jīng)營鄰里中心，而是發(fā)揮主導作用，引進現(xiàn)代企業(yè)制度，以公司化的形式來具體運營。

（二）集中化結構

鄰里中心模式所體現(xiàn)出來的集中化結構主要體現(xiàn)在兩個方面：（1）從上級政府與基層政府和居委會等自治組織的關系來看，決策、運營權向上級政府集中；鄰里中心模式符合服務社區(qū)化的精神，使社區(qū)居民能在本社區(qū)獲得全面的服務資源，但這并不意味著應當由基層政府和社區(qū)居委會來承擔公共服務資源的供給和管理。在翰林鄰里中心我們發(fā)現(xiàn)，社區(qū)居委會的辦公場所是位于鄰里中心大樓二層的一個單位，從形式上來看，社區(qū)居委會與其他形形色色的服務提供商一樣，都是租用鄰里中心的地產(chǎn)，來履行自己的職能范圍。（2）社區(qū)商業(yè)服務設施向鄰里中心集中。鄰里中心摒棄沿街為市的粗放型商業(yè)形態(tài)的弊端，也不同于傳統(tǒng)意義上的小區(qū)內(nèi)的零散商鋪，而是立足于“大社區(qū)、大組團”進行功能定位和開發(fā)建設。從社區(qū)商業(yè)設施形式來看，傳統(tǒng)的小區(qū)商業(yè)網(wǎng)點的配置是分散或沿街沿巷布置的，增加了消費者的時間成本和交通成本。沿街沿巷的社區(qū)商業(yè)形態(tài)普遍存在衛(wèi)生、交通、商業(yè)形象和土地集約等問題。鄰里中心的集中布局形式不僅集約利用土地資源、改善城市面貌，而且實現(xiàn)了一站式購物，節(jié)省了時間。

（三）市場化導向:服務與盈利并重

）投資顧問公司主要負責鄰里中心等社區(qū)型購物中心項目的投資咨詢、策劃定位、建筑方案設計、招商服務以及運營管理等。鄰里中心發(fā)展有限公司下屬的鄰瑞商業(yè)投資咨詢顧問公司所設立的鄰瑞設計研究院，是國內(nèi)首支專注于社區(qū)型購物中心建筑設計的的團隊。鄰瑞設計致力于整合社區(qū)商業(yè)空間，以專業(yè)的設計理念賦予項目生命力，提供從商業(yè)策劃、概念方案到施工圖管理的全過程設計與咨詢服務。獨特的社區(qū)商業(yè)開發(fā)背景和社區(qū)商業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈服務模式為鄰瑞投資提供了獨特的市場競爭優(yōu)勢。高水準的專業(yè)技術團隊，持續(xù)的創(chuàng)新能力，嚴謹?shù)墓芾硐到y(tǒng)，高完成度的精細設計將為項目的成功提供有力的保障。（3）商業(yè)服務公司主要負責經(jīng)營鄰里中心的自營項目，如鄰里生鮮超市、鄰里假日酒店、食閣、公寓等項目。（4）鄰里中心還通過品牌的輸出來盈利，鄰里中心自2000年成功商標注冊以來，先后被評為江蘇省著名商標、江蘇省服務名牌，2006年被國家商務部評定為首批“全國社區(qū)商業(yè)示范”，鄰瑞投資至今已為蘇州、太倉、宿遷、泰州、鹽城、廣州等城市的近30個項目提供了完整的社區(qū)商業(yè)產(chǎn)品的設計、咨詢、招商和運營管理服務。未來，鄰瑞投資將定位于為社區(qū)商業(yè)提供更專業(yè)、更全面、更高品質(zhì)的社區(qū)商業(yè)資產(chǎn)增值服務。

（四）引進現(xiàn)代企業(yè)制度

如上所述，園區(qū)政府對鄰里中心發(fā)展有限公司擁有所有權，但鄰里中心不是政府直接管理，而是引進現(xiàn)代企業(yè)制度，遵循市場化的原則來運行的。這主要體現(xiàn)在以下幾個方面。（1）鄰里中心的投資方關系上，不是以科層制的官僚控制模式來運轉(zhuǎn)，而是以股東會、監(jiān)事會、董事會等現(xiàn)代企業(yè)制度的形式來運轉(zhuǎn)，園區(qū)政府不能以簡單的行政命令的方式來決定鄰里中心的日常運作；（2）在公司內(nèi)部則以商業(yè)公司的構架來運作，公司實行總經(jīng)理負責制，總經(jīng)理之下設有副總經(jīng)理和財務總監(jiān)，共同領導公司的成本管理、財務管理、戰(zhàn)略投資、市場營銷、設計研發(fā)、人事行政、項目管理等九個主要的職能部門；（3）在鄰里中心與社區(qū)服務提供者的關系上，鄰里中心主要是提供服務空間，即出租營業(yè)場所，具體服務則由形形色色的市場主體或社會組織來進行。 

鄰里中心項目與傳統(tǒng)社區(qū)的  （五）規(guī)劃先行、靈活設計

物業(yè)形態(tài)

面積

服務人口

鄰瑞廣場

10萬平方米以上

10萬人以上

融鼎廣場

5-10萬平方米

5-10萬人

鄰里中心

2.5萬平方米

2-3萬人

鄰里匯

5000平方米以下

0.5萬人

商業(yè)和服務資源的形成過程不同，后者往往呈現(xiàn)出漸進的自然發(fā)生、變遷、完善過程，而鄰里中心項目則是通過一個整體性的規(guī)劃，一次性的“制造”出來。由于蘇州工業(yè)園區(qū)是全新的“人為”  制造出的全新城區(qū)，因而社區(qū)公共服務資源供給的各個方面是一開始就設計好的，而且往往是社區(qū)居住區(qū)尚未建成時，鄰里中心的基礎設施就已經(jīng)完工。因而，鄰里中心是一種通過精確統(tǒng)計、計算與設計的結果。同時，規(guī)劃也遵循因地制宜、靈活安排的原則，使鄰里中心的設計規(guī)模與將來社區(qū)所能達到的最大規(guī)模對于公共服務資源的需求相適應。表2中所列出的四種鄰里中心物業(yè)形態(tài)分別覆蓋了大小不同的幾種社區(qū)規(guī)模。

四、鄰里中心模式的啟示

在當前的社區(qū)公共服務資源研究中，現(xiàn)有文獻更多的是強調(diào)政府放權，一方面是上級政府向下級政府的放權，尤其是強調(diào)公共服務資源的社區(qū)化、本地化供給；另一方面是政府向社會的放權，強調(diào)社會組織的作用和多中心治理原則。這樣的理論偏好自然有其現(xiàn)實和理論上的原因，從現(xiàn)實方面來看，中國的改革過程伴隨著計劃經(jīng)濟體制的逐步轉(zhuǎn)型和市場經(jīng)濟體制的逐步確立與完善，是一個由政府管制向市場機制過渡的過程，其基本特征是政府的管制領域不斷收縮和市場機制逐漸占據(jù)資源配置的主導地位；從理論方面來看，二十世紀末期以來，西方新公共管理理論對中國學界的影響不容忽視，該理論強調(diào)政府運作的效率，主張政府應具有企業(yè)家精神，“放權”、“多中心”等概念成為該理論的核心精神。但通過本文對蘇州工業(yè)園區(qū)社區(qū)公共服務資源管理的鄰里中心模式的分析，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實總是可以不斷豐富理論自身，在鄰里中心模式中，有兩個重要的特點是值得現(xiàn)有理論重視的，即政府主導和服務資源的集權式供給。

下文將從兩個方面來討論鄰里中心模式的啟示，其一是政府發(fā)揮主導作用在社區(qū)公共服務資源供給中的有利因素，其二是政府發(fā)揮主導作用的方式。

（一）政府主導社區(qū)公共服務資源供給的優(yōu)勢

公共服務資源的供給問題在理論上屬于公共產(chǎn)品理論的范疇。經(jīng)濟學和公共管理理論的研究已經(jīng)證明，公共產(chǎn)品的最優(yōu)配置既不可能在完全的計劃經(jīng)濟體制中實現(xiàn)，也不可能在完全的市場經(jīng)濟體制中實現(xiàn)，有必要形成政府與市場雙重供給的公共產(chǎn)品供給體制。通過鄰里中心模式，我們可以發(fā)現(xiàn)政府在公共物品的供給中具有難以替代的優(yōu)勢。

1．政府主導公共服務資源的供給，可以有效解決私人部門因信息不完全而無法確定有效率的公共產(chǎn)品的供應量。在理論上，具有一定排他性的公共物品——如俱樂部產(chǎn)品——可以由私人部門提供，但在實踐中，由于作為理性人的消費者傾向于“隱瞞”其對公共物品的真實偏好，從而導致價格機制失靈和資源配置低效，其供給不是過量就是不足。在鄰里中心模式中，政府對公共物品的供給是與城市社區(qū)的整體性規(guī)劃聯(lián)系在一起的，而關于社區(qū)規(guī)模及公共物品規(guī)模的需求，政府則是最理解最充分的。

2．政府供給公共服務資源有助于節(jié)約決策環(huán)節(jié)的成本，即倘若公共物品由私人供給或自愿供給，則需要就公共物品的供給數(shù)量、質(zhì)量以及成本分擔等問題達成一致，考慮到公共物品的公共性及其范圍之廣，基于“一致同意”的原則形成決策將花費極其高昂的決策成本。相比之下，由政府主導公共物品的供給，通過一定的政治程序采用效率更高的決策機制，并以國家強制力保證決策的實施，可以在一定程度上節(jié)約決策成本，并相應地增進集體福利。

3．政府供給公共服務資源有助于節(jié)約生產(chǎn)環(huán)節(jié)的成本，即倘若將公共物品的供給交付私人部門完成，則出于公共物品的質(zhì)量難以監(jiān)測或授權者與被授權者信息不對稱性等方面的原因，很難保證公共物品得到有效的供給。相比之下，由政府通過一體化的方式提供公共物品有助于節(jié)約監(jiān)管成本，此外，考慮到政府提供公共物品原則上不以盈利為目的，因而倘若政府能夠以與私人部門完全相同的方式供給公共物品，則政府所需花費的成本低于私人部門。

4．有利于發(fā)揮政府自身的組織優(yōu)勢。政府的組織特性決定了由政府供給公共物品具有獨特的優(yōu)勢。譬如，斯蒂格利茨就認為，政府組織的普遍性和權力的強制性是其他任何組織形式都無法比擬的。這兩大特性決定了政府在供給公共物品時具有以下優(yōu)勢：一是政府可以借助行政權力禁止宏觀上不具有效率的活動，直接禁止或授權其他部門禁止負外部性較高的物品進入市場，而這是任何私人部門都無法做到的；二是借助行政處罰權有效地解決公共物品供給中的搭便車行為，而私人部門和私人合同所實行的處罰均難以取得與之相同的效果。

5．有利于增進公平。在鄰里中心案例中，由于公共服務資源是由上級政府提供的，由一個統(tǒng)一的高層級中心統(tǒng)一安排，傳統(tǒng)的街道、居委會并不介入社區(qū)商業(yè)與服務過程當中，這種垂直化的供給過程會客觀上減少基層政府的尋租行為。在鄰里中心案例中，服務資源的最終生產(chǎn)商能夠通過公平的競爭程序來獲得鄰里中心的入駐權，從而有助于克服困擾基層社區(qū)的政商利益勾結問題。此外，考慮到公共服務資源是增進社會福祉不可或缺的要素，如果政府完全不介入公共物品的供給，可能導致某些共同的利益和需求無法得到滿足。同時，由于在完全的市場機制下難以實現(xiàn)公共物品的公平分配，致使最需要獲得公共物品的社會弱勢群體完全無法獲得或只能獲得數(shù)量極少的公共物品，從而進一步加劇市場機制所導致的分配不公。

（二）政府主導公共服務資源供給的方式

如上所述，社區(qū)公共服務資源完全依靠市場機制無法實現(xiàn)公共資源配置的高效率，因而有必要引入政府為主導的機制。但這只是問題的一個方面，另一方面，采取政府直接管制公共資源的方式又因為信息不完全和“代理悖論”等方面的問題，不僅很難長期有效地實現(xiàn)公共資源的最優(yōu)配置，反而有可能造成災難性的后果。就此而言，有必要在政府與市場之外探尋公共資源管理的其他替代性方案。對于當今世界絕大多數(shù)發(fā)達國家來說，即使是在純公共物品領域，政府的供給與管理也不等同于政府直接管制。通常情況下，政府的直接管制僅僅運用于盈利甚微甚至是無利可圖、卻極具民生價值的特定公共項目。

在鄰里中心模式中，我們發(fā)現(xiàn)政府在主導公共服務資源供給的過程中采用了市場化的方式。政府作為主導者，并不意味著它要直接生產(chǎn)、供給公共服務，政府可以克服市場失靈帶來的供給不足或分配不公問題，但在特定公共服務資源的生產(chǎn)中，政府往往有缺乏市場機制所具有的效率和質(zhì)量。因此，政府的角色在于宏觀的決策，如決定公共服務由誰生產(chǎn)、為誰生產(chǎn)、生產(chǎn)的數(shù)量和質(zhì)量等。至于社區(qū)公共服務資源的生產(chǎn)和提供，完全可以通過以服務和盈利并重的市場化原則，構建一個以現(xiàn)代企業(yè)制度為載體的組織實體來履行經(jīng)營服務、場地租賃、合同承包、特許經(jīng)營等資源的產(chǎn)出形式。在政府的主導下，以市場機制為杠桿，通過多種方式調(diào)動公營事業(yè)部門、私營部門等市場主體參與社區(qū)公共投資項目，在競爭中完成社區(qū)公共服務的供給。同時，作為政府的代理人，像鄰里中心這樣的經(jīng)營實體應主要發(fā)揮組織、服務和監(jiān)管作用，通過公平公開競爭、定向委托、合同管理等市場化運作機制，將具備購買服務條件的項目交由市場主體或社會組織實施。在市場化運行過程中，政府要加強對項目實施全過程的管理和監(jiān)督，切實降低成本，確保公共服務質(zhì)量，提高社區(qū)居民的滿意度。即使是對物業(yè)管理類等完全市場化的服務項目，因涉及社區(qū)居民的公共利益，政府也需對服務的價格和質(zhì)量加以監(jiān)管。

參考文獻：

[1]任一.鄰里中心：打造社區(qū)商業(yè)第一品牌[N].蘇州日報，2012-6-15（B01）.

[2]相關論述參見楊滿社.公共產(chǎn)品最優(yōu)供給理論（下）[J].經(jīng)濟教育研究，1995，（2）：19-23.

[3]關于政府與市場在社區(qū)公共服務資源供給中的關系，參見夏志強，王建軍.論社區(qū)公共服務的有效供給[J].社會科學研究，2012，（2）：44-47.