發(fā)布時(shí)間：2014-07-27 07:13

 　　1985年，國(guó)家實(shí)施“分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理”的教育管理體制改革，實(shí)施“重心下移”的教育發(fā)展戰(zhàn)略，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政來(lái)承擔(dān)。改革本意是擴(kuò)展教育經(jīng)費(fèi)的籌資渠道，而實(shí)際結(jié)果是中央政府的公共教育支出減少，地方政府教育支出的壓力驟然增大。“支出重心下移”與“收入重心上移”的矛盾頓時(shí)激化，使得“義務(wù)教育農(nóng)民買單，縣級(jí)財(cái)政不堪重負(fù)”的現(xiàn)象極為普遍。義務(wù)教育投入嚴(yán)重不足，教師工資被拖欠，校舍與教育設(shè)施建設(shè)落后，政府負(fù)債運(yùn)行等等。筆者2002年8月，在富庶的廣東省實(shí)地考察時(shí)，筆耕論文新浪博客，就親身體悟到這一點(diǎn)。因此，始自2000年的農(nóng)村稅費(fèi)改革，雖然裁撤了“三提五統(tǒng)”、“屠宰稅”、“教育集資”等各種稅費(fèi)，客觀上確實(shí)減輕了農(nóng)民的稅負(fù)，但另一方面卻約束了地方政府的財(cái)政能力，各種公共支出迅速減少，特別是義務(wù)教育支出。農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺是中國(guó)農(nóng)村“稅費(fèi)”改革的直接后果。
　　農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)重短缺使得農(nóng)村義務(wù)教育投入保障機(jī)制面臨巨大的挑戰(zhàn)。誰(shuí)來(lái)填補(bǔ)這個(gè)空缺，在理論上是完全可以定論的。依據(jù)有關(guān)公共產(chǎn)品的理論，教育因一定程度的非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性而在國(guó)際上被普遍地認(rèn)定為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，并隨教育級(jí)別的變動(dòng)而有所變化，級(jí)別越低，公共產(chǎn)品的特性也就越強(qiáng)。義務(wù)教育作為教育的基礎(chǔ)，具有很強(qiáng)的外部性，必須由政府來(lái)提供。但這種簡(jiǎn)單地將某一產(chǎn)品或服務(wù)貼上公共產(chǎn)品的標(biāo)鑒，并不能向我們說(shuō)明究竟應(yīng)當(dāng)由哪些公共部門來(lái)提供。在我國(guó)，農(nóng)村義務(wù)教育，從受益與負(fù)擔(dān)的情與理來(lái)看，教育成果的外溢性極強(qiáng)，很多在農(nóng)村接受教育的孩子，目的就是擺脫農(nóng)村貧困落后的環(huán)境背景，進(jìn)入發(fā)達(dá)省市就業(yè)生活。而這一階段恰恰是地方財(cái)政（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)）承擔(dān)的義務(wù)教育階段。地方政府培養(yǎng)了人才，承擔(dān)了義務(wù)教育的成本卻無(wú)法得到教育的收益，造成“人才輩出，山河依舊”的局面，辦教育的積極性自然大為降低。尤其是2000年農(nóng)村“稅費(fèi)”改革，切斷了下級(jí)政府教育經(jīng)費(fèi)的籌資渠道，財(cái)政壓力劇增，使得本已脆弱的義務(wù)教育支出更是難以為繼。因此，中央和省政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有極大的責(zé)任，加強(qiáng)上級(jí)政府（中央和�。�對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政的支持已成為當(dāng)務(wù)之急。但是，要具體解決這一問(wèn)題，就要設(shè)計(jì)合理的保障機(jī)制。因此，我們還須進(jìn)一步考察地方與中央或省政府在保障機(jī)制中的行為選擇。
　　　　二、農(nóng)村義務(wù)教育投入保障機(jī)制中的政府間博弈
　　政府組織一旦形成，就會(huì)作為與民眾相對(duì)的獨(dú)立實(shí)體而存在，有著自身的利益。一個(gè)人格化了的政府組織會(huì)在各種政策的制定實(shí)施過(guò)程中尋求自身利益的最大化，導(dǎo)致各級(jí)政府之間的博弈行為。以下，我們將以保障機(jī)制中的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)為例，通過(guò)一個(gè)簡(jiǎn)明而不失本質(zhì)的兩級(jí)政府間義務(wù)教育資金投入的博弈模型來(lái)分析各級(jí)政府的行為選擇：
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　　為了政府上的清晰和徹底性，我們有必要作以下若干假定：
　　(1)在政府間的博弈過(guò)程中，上級(jí)政府與下級(jí)政府都是尋求自身利益最大化的局中人，分別用下標(biāo)c與b表示。
　　(2)在投入保障制度設(shè)計(jì)中，由上級(jí)政府決定下級(jí)政府在投入保障機(jī)制中所應(yīng)承擔(dān)的比例K；而下級(jí)政府擁有真實(shí)的學(xué)生數(shù)量信息而對(duì)學(xué)生數(shù)量的上報(bào)數(shù)額N享有絕對(duì)的控制權(quán)。因此，投入保障制度設(shè)計(jì)后的行為結(jié)果是由上級(jí)政府確立的K和下級(jí)政府決定的N共同決定，也即Ub=Ub(K,N),Uc=Uc(K,N)。作這樣的假定，其依據(jù)就在于：上級(jí)政府在我國(guó)嚴(yán)格的層級(jí)管理體制下，通常擁有行政指令的絕對(duì)控制權(quán)；而下級(jí)政府則在事實(shí)上更接近于信息源，能夠左右信息提供的多寡與真實(shí)程度；上級(jí)政府所需要的信息在很大程度上依賴于下級(jí)政府的提供以及上級(jí)政府所能觀察到的下級(jí)政府的行為本身。因此，由于這種信息的不對(duì)稱性，導(dǎo)致了下級(jí)政府的機(jī)會(huì)主義行為，利用信息優(yōu)勢(shì)謀取自身的利益，發(fā)生逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。
　　三、農(nóng)村義務(wù)教育保障機(jī)制設(shè)計(jì)原則與模式建議
　　在對(duì)我國(guó)農(nóng)村“稅費(fèi)”改革與農(nóng)村義務(wù)教育和政府行為模式有了一定的了解之后，筆者將基于上述分析提出有關(guān)農(nóng)村義務(wù)教育投入保障機(jī)制的一點(diǎn)設(shè)想與讀者共同思考：
　　在前述的博弈模型分析中我們得出了幾個(gè)基本的結(jié)論：
　　(1)合理確定上級(jí)政府（中央政府或省政府）與下級(jí)政府所分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入比例K[*]；
　　(2)加大上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付或提高地方政府的稅收留存比例，從而提高地方政府的財(cái)政支付能力；
　　(3)設(shè)計(jì)良好的稅收體系，開(kāi)征專項(xiàng)教育稅，穩(wěn)定教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源；
　　(4)進(jìn)一步擴(kuò)展多渠道教育籌資體制。
　　依據(jù)以上四個(gè)結(jié)論，遵循兩項(xiàng)原則，結(jié)合現(xiàn)實(shí)背景，筆者提出以下政策建議：
　　（一）從義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入分擔(dān)比例K[*]考慮
　　(1)重新確立中央或省政府與地方政府在農(nóng)村義務(wù)教育投入中的合法地位，突出中央政府和省政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的法定責(zé)任；重新規(guī)定中央政府和省、縣、鄉(xiāng)地方政府法定的負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)，加大中央和省特別是中央政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入。目前，我國(guó)的義務(wù)教育投入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)了近78%，縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)了約9%，省地財(cái)政負(fù)擔(dān)了11%，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)了2%。中央和省級(jí)政府的教育事業(yè)費(fèi)大部分用于高等教育和對(duì)偏遠(yuǎn)、貧困與少數(shù)民族地區(qū)的義務(wù)教育補(bǔ)助。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，中央政府一般都是基礎(chǔ)教育投入的重要支持力量。在日本、澳大利亞、法國(guó)、墨西哥、西班牙、英國(guó)等國(guó)，中央政府投入占整個(gè)基礎(chǔ)教育投入的比重大致為20%～80%；在新西蘭、愛(ài)爾蘭、意大利、荷蘭、韓國(guó)等國(guó)，基礎(chǔ)教育投入中超過(guò)80%的資金來(lái)源于中央政府，有的甚至完全依賴中央政府。即使是在美國(guó)、德國(guó)、加拿大、瑞土等國(guó)，中央投入中基礎(chǔ)教育也占有一定比重，大約是5%～10%；因此，加大中央政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入，不僅是農(nóng)村財(cái)政現(xiàn)狀的客觀要求，也符合當(dāng)前義務(wù)教育財(cái)政發(fā)展模式的國(guó)際潮流。
　　(2)總體上加大中央政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入、在現(xiàn)階段過(guò)渡期內(nèi)，考慮到國(guó)家發(fā)展目標(biāo)和財(cái)政狀況，不要求中央政府在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展工作，而是“有所為，有所不為”，充分考慮區(qū)域之間的差異，發(fā)揮宏觀調(diào)控能力，緩解地方由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡所導(dǎo)致的教育資源配置不公與機(jī)會(huì)不均等。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)（東部沿海地區(qū)），中央政府可以繼續(xù)現(xiàn)行的基礎(chǔ)教育辦學(xué)體制，給予較少或不給予投入，完全由地方政府財(cái)力解決；對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)（中部地區(qū)）應(yīng)強(qiáng)化省級(jí)政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入，重點(diǎn)扶持省級(jí)貧困縣，中央只負(fù)責(zé)國(guó)家級(jí)貧困縣的義務(wù)教育投入；對(duì)西部不發(fā)達(dá)地區(qū)，中央和省政府全面介入，力保貧困與非貧困縣義務(wù)教育投入達(dá)到全國(guó)學(xué)生人均經(jīng)費(fèi)水平、在上述兩類資助地區(qū)，投入標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)支出與標(biāo)準(zhǔn)收入的差額和激勵(lì)系數(shù)決定；激勵(lì)系數(shù)的制定不實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行省內(nèi)規(guī)范確定、運(yùn)用這種方式的理由在于：第一，依據(jù)我國(guó)教育經(jīng)濟(jì)學(xué)最近的一項(xiàng)研究表明，教育資源分配不公的省內(nèi)差異遠(yuǎn)高于省際差異。 

 

本文編號(hào)：7540