摘要：我國西部民族地區(qū)多處于自然條件惡劣、災(zāi)害類型繁多及災(zāi)害發(fā)生頻率較高地區(qū)。自然災(zāi)害的發(fā)生已成為西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的一大障礙。從巨災(zāi)保險(xiǎn)立法角度出發(fā)，在考察西部民族地區(qū)自然災(zāi)害實(shí)際情況基礎(chǔ)上，探討我國西部民族地區(qū)巨災(zāi)保險(xiǎn)立法的必要性和可行性，提出了我國巨災(zāi)保險(xiǎn)立法的若干建議，以促進(jìn)西部民族地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

    關(guān)鍵詞：西部；民族；巨災(zāi)；保險(xiǎn)

 

    一、我國西部民族地區(qū)自然災(zāi)害基本情況及救濟(jì)措施的選擇

    我國是世界上自然災(zāi)害發(fā)生概率較高并且損失最為嚴(yán)重的少數(shù)國家之一，特別是近年來我國西部民族地區(qū)的自然災(zāi)害頻繁發(fā)生。自2008年以來，“5.12”汶川地震、玉樹地震、舟曲特大山洪泥石流等重大自然災(zāi)害均發(fā)生在西部民族地區(qū)，造成該地區(qū)人身和財(cái)產(chǎn)的巨大損失，嚴(yán)重影響我國西部民族地區(qū)社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

    （一）我國西部民族地區(qū)自然災(zāi)害的基本情況
    1.自然災(zāi)害發(fā)生的區(qū)域性

    受全球氣候變化的影響，西部民族地區(qū)的極端氣候現(xiàn)象頻繁發(fā)生，這是引發(fā)自然災(zāi)害的最主要原因之一。根據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)資料，全世界在20世紀(jì)共發(fā)生過54次最為嚴(yán)重的自然災(zāi)害，其中，在我國境內(nèi)發(fā)生的重大自然災(zāi)害就有8次，且多數(shù)發(fā)生在我國西部民族地區(qū)。[1]（P65-70）例如，在西北民族地區(qū)，根據(jù)近30年的氣候數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，西北民族地區(qū)氣候暖濕化現(xiàn)象已使該地區(qū)內(nèi)陸湖水位上升、河流的徑流量增加，最典型的表現(xiàn)為自1987年以來青海、西藏、甘肅和新疆的冰川大面積融化和退縮，增加了冰川洪水災(zāi)害和泥石流災(zāi)害的發(fā)生概率。在西南民族地區(qū)，由于該地區(qū)地質(zhì)地貌的復(fù)雜多樣性也使該地區(qū)自然災(zāi)害的發(fā)生表現(xiàn)出顯著的區(qū)域性。

    2.地質(zhì)災(zāi)害頻繁

    地質(zhì)災(zāi)害主要包括地震和泥石流。西部民族地區(qū)多處于地震活動帶，這種特殊地質(zhì)構(gòu)造決定了該地區(qū)的地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生頻率高于其他地區(qū)，特別是地震災(zāi)害的發(fā)生尤為突出且造成的損失巨大。截止2014年5月15日，國家民政部救災(zāi)司統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國共發(fā)生4至5級地震16次，多分布于西部民族地區(qū)，如西藏的尼瑪縣，青海的海西州，新疆的于田縣等。另外，由于地震和新構(gòu)造運(yùn)動的影響，西部民族地區(qū)的泥石流災(zāi)害也頗為嚴(yán)重。

    3.自然災(zāi)害造成的損失巨大

    據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，在全球54個(gè)破壞力特別強(qiáng)、損失特別巨大的災(zāi)害中，我國占據(jù)了8位。[2]（P3-10）近30多年來，我國的改革開放進(jìn)程不斷深化，經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，然而，西部民族地區(qū)的生活環(huán)境卻屢遭自然災(zāi)害的破壞，我們時(shí)�？吹胶樗�肆虐、地震頻發(fā)等自然災(zāi)害給人們的正常生活帶來了無法挽回的痛苦和巨大的財(cái)產(chǎn)損失。據(jù)國家民政部2010年統(tǒng)計(jì)資料顯示，在2000年至2010年的10年中，由于自然災(zāi)害造成的全國經(jīng)濟(jì)損失在1000億元人民幣以上，有超過2億多人受到自然災(zāi)害的侵害。[3]根據(jù)地質(zhì)學(xué)家和氣象學(xué)家的預(yù)言，由于全球氣候變暖，我國已進(jìn)入一個(gè)自然災(zāi)害高發(fā)生率時(shí)期，自然災(zāi)害造成的損失總額也呈上升趨勢。[4]

    （二）我國西部民族地區(qū)自然災(zāi)害救濟(jì)措施的選擇

    當(dāng)前，我國對自然災(zāi)害的救濟(jì)途徑主要是公民自救、國家財(cái)政救濟(jì)、社會捐助和一般的商業(yè)保險(xiǎn)四種途徑。

    1.自然災(zāi)害的自救

    從國家統(tǒng)計(jì)局編制的2013年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中獲悉，自2010年起，我國以連續(xù)多年國內(nèi)生產(chǎn)總值位居世界第2位，但直到2012年我國人均國民總收入在214個(gè)國家和地區(qū)中位于第112位。[5]（P92）我國居民收入的大部分都用于衣食住行的日常開銷，許多人抵御災(zāi)害的經(jīng)濟(jì)能力較低，當(dāng)自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)，很難通過自己的努力予以恢復(fù)災(zāi)前的正常生活。因此，就我國目前的實(shí)際情況而言，自救難以解決自然災(zāi)害帶來的損失。

    2.政府救濟(jì)

    自1949年建國以來，我國對自然災(zāi)害發(fā)生所造成的損失大多通過政府財(cái)政撥款實(shí)施救濟(jì)。然而，我們知道自然災(zāi)害具有隨機(jī)性強(qiáng)、損失性大等特點(diǎn)，一旦發(fā)生自然災(zāi)害，國家很難立刻籌集到足夠資金用于救災(zāi)，對國家財(cái)政而言也是較大的負(fù)擔(dān)。另外，國家財(cái)政救濟(jì)的力量畢竟有限，且只能是低層次和小范圍的補(bǔ)償，故單純的政府救濟(jì)模式并不能達(dá)到更為理想的目的。[6]

    3.社會捐助

    社會捐助是我國應(yīng)對天災(zāi)人禍的常規(guī)手段之一，然而，隨著社會的發(fā)展，人們的一些觀念在發(fā)生轉(zhuǎn)變，加之某些社會慈善機(jī)構(gòu)因自身因素頻頻現(xiàn)出丑聞，這不僅導(dǎo)致了捐款人對慈善機(jī)構(gòu)的不信任，也進(jìn)一步加劇了社會捐助這種常規(guī)手段在災(zāi)難面前難以發(fā)揮更大的作用。例如，1998年長江流域洪澇災(zāi)害，我國政府募集捐助款物高達(dá)130億元，短時(shí)間內(nèi)緩解了受災(zāi)地區(qū)的緊急狀況。但比起2500億的巨災(zāi)損失而言又相距甚遠(yuǎn)，故期望通過社會捐助來有效化解巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)是不太現(xiàn)實(shí)的。[7]

    4.一般的商業(yè)保險(xiǎn)

    一般的商業(yè)保險(xiǎn)對自然災(zāi)害損失的補(bǔ)償資金投入較少，且保險(xiǎn)范圍較為狹窄，受到的約束也較多。如2004年8月12日20時(shí)，14號臺風(fēng)云娜在浙江溫嶺石塘登陸，是1997年以來在國內(nèi)登陸最猛烈的一次臺風(fēng)。據(jù)國家民政部的統(tǒng)計(jì)，在臺風(fēng)“云娜”過境的13個(gè)小時(shí)里，受災(zāi)人口1299萬人，經(jīng)濟(jì)損失181億元，但一般的商業(yè)保險(xiǎn)賠付金額僅有10億元。[8]（P71-75）可見，自然災(zāi)害損失難以從一般商業(yè)保險(xiǎn)中得到有效的轉(zhuǎn)移和分散。

    二、我國西部民族地區(qū)巨災(zāi)保險(xiǎn)立法的必要性和可行性
    （一）我國西部民族地區(qū)巨災(zāi)保險(xiǎn)立法的必要性

    1.巨災(zāi)保險(xiǎn)立法是西部民族地區(qū)社會保障的重要組成部分

    巨災(zāi)保險(xiǎn)立法是自然災(zāi)害救濟(jì)的法律依據(jù)，對西部民族地區(qū)的社會保障有積極作用。巨災(zāi)保險(xiǎn)制度體系的建立是以社會效益優(yōu)先為原則，重視經(jīng)濟(jì)效益，可有效地實(shí)現(xiàn)西部民族地區(qū)的災(zāi)后重建和當(dāng)?shù)厣鐣��?jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，是西部民族地區(qū)公民權(quán)益保障的工具。由于我國是市場經(jīng)濟(jì)體制，商業(yè)保險(xiǎn)公司一般不愿承保風(fēng)險(xiǎn)巨大的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，而巨災(zāi)保險(xiǎn)借助政府行政權(quán)力采用強(qiáng)制性推行方式可使商業(yè)保險(xiǎn)公司愿意承保自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，從而實(shí)現(xiàn)災(zāi)后救濟(jì)。

    2.巨災(zāi)保險(xiǎn)立法是西部民族地區(qū)保險(xiǎn)法制體系完善的實(shí)際需求

    巨災(zāi)保險(xiǎn)立法在一定層次上可彌補(bǔ)我國西部民族地區(qū)保險(xiǎn)法制體系的缺陷。近年來，我國西部民族地區(qū)的發(fā)展有目共睹，但自然災(zāi)害頻發(fā)仍不容忽視。當(dāng)今世界上許多國家早已建立了較為完善的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，而我國的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度還未在法律層面給予應(yīng)有的法律定位，不利于我國西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。因此，巨災(zāi)保險(xiǎn)立法在一定層次上彌補(bǔ)我國西部民族地區(qū)保險(xiǎn)法制體系的缺陷，對構(gòu)建符合我國國情的巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度十分必要。

    3.巨災(zāi)保險(xiǎn)立法是建設(shè)西部民族地區(qū)環(huán)境友好型社會的現(xiàn)實(shí)要求

    西部民族地區(qū)建設(shè)和諧生態(tài)文化的目的是為民族地區(qū)建設(shè)生態(tài)家園和環(huán)境友好型社會服務(wù)。[9]（P99-102）筆者認(rèn)為，巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度的建立已不再只是保險(xiǎn)界問題，它關(guān)系到西部民族地區(qū)的社會穩(wěn)定和發(fā)展大局。因此，從西部民族地區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展來看，巨災(zāi)保險(xiǎn)立法是西部民族地區(qū)建設(shè)環(huán)境友好型社會發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的重要一步，也迫切需要建立完善的西部民族地區(qū)巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度。

    （二）我國西部民族地區(qū)巨災(zāi)保險(xiǎn)立法的可行性

    1.巨災(zāi)保險(xiǎn)在我國具有一定的先期實(shí)踐基礎(chǔ)

    早在1997年，中國人民銀行和中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員就已開始聯(lián)合研究地震保險(xiǎn)，經(jīng)過多年的研究，已經(jīng)為建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度提供了充分的科學(xué)依據(jù)和較為完整的政策框架。[10]（P132-137）另外，我國在建國初期就已經(jīng)開始了巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的實(shí)踐和摸索，積累了巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度建立的理論依據(jù)和可供參考的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對當(dāng)前我國建立巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度奠定了基礎(chǔ)。這些先期的巨災(zāi)保險(xiǎn)實(shí)踐活動已在全社會樹立起初步的巨災(zāi)保險(xiǎn)意識，有助于人們積極參與投保，更有利于促進(jìn)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度在我國的實(shí)施，同時(shí)，我國巨災(zāi)保險(xiǎn)的先期實(shí)踐也驗(yàn)證了巨災(zāi)保險(xiǎn)立法在我國具有現(xiàn)實(shí)意義的可行性。

    2.巨災(zāi)保險(xiǎn)立法具有技術(shù)上的可行性

    我國在保險(xiǎn)精算學(xué)方面取得的成就，使保險(xiǎn)界可以更準(zhǔn)確地評估巨災(zāi)造成的損失，我國巨災(zāi)保險(xiǎn)立法提供了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)。同時(shí)，我國國內(nèi)學(xué)者的相關(guān)研究也為巨災(zāi)保險(xiǎn)立法積累了寶貴的立法經(jīng)驗(yàn)，也為巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的拓展起到積極作用。雖然我們目前還不能精確掌握巨災(zāi)發(fā)生的所有情況，但可以通過理論研究、數(shù)據(jù)分析為保險(xiǎn)行業(yè)提供相應(yīng)的科學(xué)依據(jù)，充分運(yùn)用現(xiàn)代保險(xiǎn)的技術(shù)規(guī)避巨災(zāi)所帶來的損失，將傳統(tǒng)不可保的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榭杀ｏL(fēng)險(xiǎn)。隨著這些技術(shù)的發(fā)展，針對巨災(zāi)保險(xiǎn)的立法也有了科學(xué)的技術(shù)依據(jù)，在立法中，這些技術(shù)的有效運(yùn)用對保險(xiǎn)費(fèi)率的厘定以及投保人與承保人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系如何處理、協(xié)調(diào)都將起到正確的引導(dǎo)作用。

    三、我國西部民族地區(qū)巨災(zāi)保險(xiǎn)立法的基本設(shè)想
    （一）我國西部民族地區(qū)巨災(zāi)保險(xiǎn)立法目的

    筆者認(rèn)為，我國西部民族地區(qū)巨災(zāi)保險(xiǎn)立法的目的應(yīng)當(dāng)反映巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度的基本功能和社會價(jià)值。西部民族地區(qū)的巨災(zāi)保險(xiǎn)立法雖然在我國處于立法缺失狀態(tài)，但巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度作為保險(xiǎn)法律體系的一個(gè)組成部分，其立法目的與《保險(xiǎn)法》的目的具有高度相關(guān)性。立法的目的對于法律的頂層設(shè)計(jì)至關(guān)重要，只有在構(gòu)建法律體系的過程中遵循最初的立法初衷，才能在立法的過程中使西部民族地區(qū)巨災(zāi)保險(xiǎn)更好地運(yùn)作，更好地完成自身的使命。由于西部民族地區(qū)巨災(zāi)保險(xiǎn)中的各類主體缺乏規(guī)范約束，僅依靠市場的發(fā)展來疏導(dǎo)各種關(guān)系，很難適應(yīng)我國目前的國情。因此，筆者認(rèn)為，我國西部民族地區(qū)巨災(zāi)保險(xiǎn)的立法目的應(yīng)當(dāng)是調(diào)整巨災(zāi)保險(xiǎn)行為、規(guī)范巨災(zāi)保險(xiǎn)市場、保障投保人的法定利益，保持社會穩(wěn)定。

    （二）我國西部民族地區(qū)巨災(zāi)保險(xiǎn)立法原則

    1.社會利益優(yōu)先原則

    巨災(zāi)保險(xiǎn)立法是為了保障巨災(zāi)發(fā)生后西部民族地區(qū)人們最基本的生活需求，一方面是為受災(zāi)群眾提供最基本生活保障；另一方面，是為了維護(hù)正常的社會秩序。筆者認(rèn)為，巨災(zāi)保險(xiǎn)應(yīng)屬于政策性保險(xiǎn)，與一般的商業(yè)性保險(xiǎn)存在較大的差異，從其政策性出發(fā)來考慮，其最根本的目的在于巨災(zāi)發(fā)生時(shí)能夠及時(shí)有效地對被保險(xiǎn)人進(jìn)行賠付，穩(wěn)定西部民族地區(qū)災(zāi)情，維護(hù)整個(gè)社會秩序的穩(wěn)定，恢復(fù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，不至于使西部民族地區(qū)陷于恐慌的境地，影響整個(gè)社會的發(fā)展。因此，在制定西部民族地區(qū)巨災(zāi)保險(xiǎn)法律時(shí)，就需要立足于社會利益的維護(hù)，設(shè)定具體的原則來確立西部民族地區(qū)巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度在維持社會秩序方面的作用。

    2.政府主導(dǎo)原則

    西部民族地區(qū)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度具有較強(qiáng)的政策性色彩，在其建立之初，政府應(yīng)起到最主要的主導(dǎo)作用，政府應(yīng)當(dāng)對西部民族地區(qū)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建設(shè)給予財(cái)政、政策、法律、行政等方面的切實(shí)可行的支持。目前，我國在西部民族地區(qū)巨災(zāi)保險(xiǎn)方面的研究和實(shí)踐都處于初級階段，發(fā)展相對滯后，這與巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)獨(dú)有的特點(diǎn)，如發(fā)生概率低、涉及面廣、損失難評估等有一定關(guān)系，也與我國保險(xiǎn)公司巨災(zāi)業(yè)務(wù)水平不高有關(guān)，導(dǎo)致保險(xiǎn)市場在災(zāi)害救濟(jì)中的作用有限。在此情況下，我國更需要通過政府來主導(dǎo)西部民族地區(qū)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的構(gòu)建，通過各種手段來調(diào)整市場在巨災(zāi)保險(xiǎn)中起到更為靈活的作用。

    3.非營利性原則

    西部民族地區(qū)巨災(zāi)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)具有非營利性，無論從政策性保險(xiǎn)的角度出發(fā)，還是從巨災(zāi)影響社會的穩(wěn)定角度出發(fā)，都應(yīng)當(dāng)具有非營利性。通過分析美、日等國有關(guān)巨災(zāi)保險(xiǎn)立法的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，我們可以看到，雖然在此類保險(xiǎn)中有商業(yè)因素在里面，但大部分國家都實(shí)行的是非營利性的經(jīng)營原則，要求參與巨災(zāi)保險(xiǎn)的各保險(xiǎn)人在巨災(zāi)保險(xiǎn)費(fèi)率厘定時(shí)應(yīng)只能包含風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率和必要的附加費(fèi)用，不得將預(yù)期利潤加入保險(xiǎn)費(fèi)率的厘定中。[11]非營利性原則不僅體現(xiàn)了西部民族地區(qū)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的獨(dú)特性，還更進(jìn)一步推動了費(fèi)率厘定的合理化。

    四、結(jié)語

    自然災(zāi)害是一個(gè)社會問題，它的發(fā)生不僅對受災(zāi)人產(chǎn)生了巨大損失，也對西部民族地區(qū)社會的穩(wěn)定發(fā)展構(gòu)成了威脅。自然災(zāi)害的公共性質(zhì)表明應(yīng)對災(zāi)害必須調(diào)動整個(gè)社會的力量攻堅(jiān)克難，共同支持對受災(zāi)人的救助以及災(zāi)后重建工作。在西部民族地區(qū)巨災(zāi)保險(xiǎn)立法的過程中，我們應(yīng)考慮如何激發(fā)西部民族地區(qū)廣大群眾對巨災(zāi)保險(xiǎn)的積極參與性，同時(shí)，遵循強(qiáng)制性的原則，規(guī)定公眾的責(zé)任與義務(wù)，共同承擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。

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