摘要：藏區(qū)牧民定居工程作為保護(hù)草場生態(tài)環(huán)境、保護(hù)草場耕地、擺脫貧困、促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的對策在各地逐步實(shí)施。依次從教育權(quán)、勞動權(quán)、社會保障權(quán)三個角度分析了藏區(qū)牧民社會適應(yīng)的法律保障現(xiàn)狀和問題，總結(jié)出應(yīng)當(dāng)從憲法保護(hù)、立法保護(hù)和司法保護(hù)三個方面完善藏區(qū)牧民權(quán)益的法律保障。

 

    關(guān)鍵詞：牧民定居；社會適應(yīng)；法律保障

 

    牧民定居造成原有的生產(chǎn)體系、社會組織與社區(qū)平臺解體。它迫使牧民搬家甚至是和親鄰好友分離，在陌生的環(huán)境重新構(gòu)建一個社區(qū)，重新去適應(yīng)，這對于過慣游牧生活的牧民來說是一件非常痛苦的事情。所以，一開始就對定居牧民的困苦有充分認(rèn)識并采取有效的保障措施是非常必要的。這要求決策者應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)地制定法律法規(guī)和政策來保障定居牧民的合法權(quán)益。從某種意義上來說，游牧民定居相對于其他安置居民來講，他們處于相對弱勢地位，屬于弱勢群體。對移民、少數(shù)民族、社會邊緣這類弱勢群體的研究和關(guān)注一直是法學(xué)家關(guān)注的領(lǐng)域，主要是從少數(shù)人權(quán)利保障這個角度來探討定居牧民的權(quán)益保障和具體對策措施。

    社會適應(yīng)是指行動者在社會化的過程中，對自己本質(zhì)的義務(wù)和享受的權(quán)利逐一明確，逐步樹立起符合社會發(fā)展的價值觀，在社會行動和社會交往中采取符合社會要求的行動。為了實(shí)現(xiàn)政府“遷得出，穩(wěn)得住、能致富”的定居目標(biāo)，在牧民順利定居后，他們的社會適應(yīng)狀況便成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。目前，對牧民定居的研究主要集中在效益分析、居住模式、政策研究、存在的問題及改善措施等宏觀理論探討上，而對定居牧民這一主體，從微觀層面對其社會適應(yīng)的研究較少。

   

    一、藏區(qū)牧民定居中牧民社會適應(yīng)性的法律保障現(xiàn)狀
    （一）我國法律對定居牧民受教育權(quán)的保障現(xiàn)狀

    教育權(quán)是公民的一項基本權(quán)利。文化的貧困往往導(dǎo)致生活的貧困，所以，要改善定居牧民的發(fā)展能力，直接取決于其受教育的機(jī)會和程度�！睹褡鍏^(qū)域自治法》是實(shí)施民族區(qū)域制度的基本法律，是維護(hù)少數(shù)民族教育權(quán)的直接法律依據(jù)。2001年2月28日修改的《民族區(qū)域自治法》，增加了很多有關(guān)少數(shù)民族教育權(quán)利的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)：一是通過多元化的方式促進(jìn)高等、中等教育；二是幫助少數(shù)民族學(xué)生完成義務(wù)教育階段的學(xué)業(yè)，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)和助學(xué)金由當(dāng)?shù)刎斦�解決；三是允許并用少數(shù)民族語言授課的基礎(chǔ)上推廣漢字和普通話；四是舉辦民族高等院校，并設(shè)立民族班、民族預(yù)科班，可以采取定向招生、定向分配的辦法，高等院校對少數(shù)民族考生適當(dāng)放寬錄取標(biāo)準(zhǔn)和條件；五是國家鼓勵高等院校畢業(yè)生能夠到少數(shù)民族區(qū)域就業(yè)，并且給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，這些規(guī)定為藏區(qū)定居牧民教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了依據(jù)。

    （二）我國法律對定居牧民勞動權(quán)的保障情況

    在我國，勞動權(quán)作為人們的一項基本權(quán)利，通過勞動權(quán)，能夠獲得應(yīng)有的財物，可以說，勞動權(quán)作為人們價值實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。因此，勞動權(quán)是定居牧民生活適應(yīng)的重要內(nèi)容。

    現(xiàn)行《憲法》第42條從生存與發(fā)展權(quán)的角度賦予每個公民基本權(quán)利，規(guī)定中華人民共和國公民有勞動的權(quán)利和義務(wù)。《勞動法》中明確規(guī)定，我國公民有選擇職業(yè)的權(quán)利，在選擇的過程不能因?yàn)樾詣e、民族、宗教等受到不同的待遇。與此同時，《就業(yè)促進(jìn)法》中也明確指出，我國任何公民都具有公平選擇職業(yè)的權(quán)利。企事業(yè)單位在招聘的過程中，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)給予少數(shù)民族一些照顧。除此之外，我國眾多法律法規(guī)中對于少數(shù)民族就業(yè)均給予了政策扶持和照顧[1]（P35-39）。

    （三）我國法律對定居牧民社會保障權(quán)的保護(hù)現(xiàn)狀

    定居牧民社會保障權(quán)的特殊價值在于能夠減少不公正、不平等和消除貧困，將定居牧民社會保障標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定以及原則納入到發(fā)展規(guī)劃中去，切實(shí)貫徹和落實(shí)，促使其快速發(fā)展。

    我國第十個五年規(guī)劃中明確規(guī)定：在建立健全社會保險的過程中，要不斷發(fā)展社會救助、福利、優(yōu)撫等保障事業(yè)，逐步完善社會保障機(jī)制，加大政策引導(dǎo)力度�；�于此現(xiàn)狀和要求，各個藏族農(nóng)牧區(qū)社會保障事業(yè)取得了較大的發(fā)展。一是全面啟動新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點(diǎn)工作。比如，甘孜自治州年滿60周歲的州內(nèi)戶籍農(nóng)村居民不繳費(fèi)，即可按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金55元。二是建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度。以甘孜自治州為例，全州參加新農(nóng)合的農(nóng)牧民達(dá)78.7511萬人，參合率92.66%，新型農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋率達(dá)100%[2]。三是建立起貧困人口救助制度。針對“因病致貧”的突出情況，各個藏族農(nóng)牧區(qū)將貧困和看病治病結(jié)合在一起，以縣為單位積極推進(jìn)城鄉(xiāng)醫(yī)療救助，通過投入醫(yī)療救助資金、支助農(nóng)村低保戶參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城市低保對象參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險的方式實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保障[3]（P79-81）；
    二、藏區(qū)牧民定居中牧民社會適應(yīng)法律保障存在的問題分析

    （一）定居牧民教育權(quán)在實(shí)施中存在的問題

    首先，針對定居牧民教育的法律法規(guī)層次過低�，F(xiàn)行的民族教育法律法規(guī)的立法依據(jù)都是普通法，針對藏區(qū)定居牧民教育方面的法律法規(guī)，缺少應(yīng)有的實(shí)施細(xì)則，沒有體現(xiàn)定居牧民教育所應(yīng)有的特殊性。同時，現(xiàn)有的民族地方教育立法原則性的規(guī)定比較空泛，對于定居牧民的實(shí)用性不高。比如，《義務(wù)教育法》第9條規(guī)定安排兒童就近入學(xué)，但是，法律中沒有明確規(guī)定民族地區(qū)政府安排少年兒童就近入學(xué)的方式、對策和保障措施；再如第10條中規(guī)定國家設(shè)立助學(xué)金，幫助貧困學(xué)生就學(xué)，但沒有具體說明民族地區(qū)義務(wù)教育階段的貧困學(xué)生具備哪種資格、通過什么途徑才能申領(lǐng)到助學(xué)金[4]（P127-131）。

    其次，定居地基礎(chǔ)教育設(shè)施差，師資力量薄弱。定居地周邊教育設(shè)施不健全，有一些中小學(xué)校還在危房中上課，嚴(yán)重影響定居地教育的發(fā)展。有些地方雖然建起了新學(xué)校，但是沒有與之相配套的硬件設(shè)施，直接影響學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量。同時，教師待遇差，師資力量薄弱也是制約牧區(qū)教育發(fā)展的瓶頸之一。由于基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育水平的滯后，在很大程度上限制了定居地牧民現(xiàn)代文化素質(zhì)和科技應(yīng)有能力的提高。

    最后，傳統(tǒng)宗教意識對定居牧民受教育權(quán)的影響大。藏族聚居區(qū)寺廟多，喇嘛數(shù)量眾多，如甘孜州的喇嘛就“占藏族人口的10%”。因?yàn)槭軅鹘y(tǒng)宗教的影響和家庭條件的限制，有的父母寧愿將子女送到寺廟去當(dāng)“扎巴”、“覺母”，也不愿意送孩子去學(xué)校上學(xué)，特別是男孩，一來出家當(dāng)僧人是件光榮的事情，二來還可以減輕家里的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

    （二）定居牧民勞動權(quán)在實(shí)施中存在的問題

    首先，對于知識文化水平不高的牧民來說，就業(yè)歧視問題比較嚴(yán)重。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是學(xué)歷歧視。在甘孜州，現(xiàn)在很多用人單位不顧客觀要求而片面地追求高學(xué)歷人才，人才高消費(fèi)現(xiàn)象十分突出。對于基本都只有小學(xué)文化甚至是文盲的定居點(diǎn)牧民來說，能夠找到合適的工作難度相當(dāng)大；二是語言障礙，在藏區(qū)最需要的就是“雙語”人才，無論是機(jī)關(guān)單位還是企業(yè)最需要的就是精通藏、漢語的人才。在筆者調(diào)研的地區(qū)，從事牧家樂和旅游乘馬服務(wù)的牧民只要是會說漢語的生意都比較好。定居牧民因?yàn)檎Z言障礙，就業(yè)門路十分狹窄。

    其次，權(quán)利救濟(jì)制度不夠完善。雖然法律明確規(guī)定了在就業(yè)過程中需要針對少數(shù)民族給予扶持和幫助，然而，對未執(zhí)行的行為卻沒有提出懲治的措施，所以說，“照顧”、“扶持”、“幫助”這些都成了擺設(shè)。勞動爭議處理機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)并不科學(xué)，使得勞動爭議和矛盾得不到及時有效的解決。“一調(diào)、一裁、二審”的勞動調(diào)解制度對調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力不夠，使勞動者陷入漫長的等待中，這樣的維權(quán)之路對于知識文化水平不高、經(jīng)濟(jì)能力差的定居牧民來說是何等的艱難。

    （三）定居牧民的社會保障權(quán)在實(shí)施中存在的問題

    首先，社保立法滯后。由于藏區(qū)社會保障制度建設(shè)起步較晚，在社會救助、救濟(jì)、優(yōu)撫、福利等方面，并沒有制定相關(guān)的法律條文，更多情況下僅僅依靠行政手段和政府的宏觀調(diào)控予以解決，相關(guān)單位在實(shí)際操作中無法可依，常常出現(xiàn)社會保障資金被挪用、擠占等問題。特別是勞動者發(fā)生爭議和矛盾，需要得到解決和處理的時候，仲裁機(jī)構(gòu)、法院等對其進(jìn)行審定和處理，這將導(dǎo)致當(dāng)事人的合法利益受損，對于牧民來說是極不公平。

    其次，運(yùn)行機(jī)制不規(guī)范。各藏區(qū)將機(jī)關(guān)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)牧區(qū)分成了幾大部分來管理，造成牧區(qū)與城市脫軌，私營與公立的各種退休制度發(fā)生沖突。零散化的模式愈加突出，嚴(yán)重影響定居地牧民社會保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)。如社會保險中的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保障資金的管理，由州、縣社保局予以管理；社會優(yōu)撫、低保、救助金等由州、縣民政局統(tǒng)一管理，由此造成管理不集中，制度不健全，干擾因素多等問題。

    三、完善定居牧民社會適應(yīng)性的法律保障制度的對策

    在牧民定居建設(shè)過程中對牧民權(quán)益保障的首要任務(wù)就是建立和完善各項制度，并通過法律制度的形式固定下來。同時，結(jié)合自身特點(diǎn)制定特別法律制度，構(gòu)建定居牧民權(quán)益保護(hù)的法治保障體系，要求國家社會建構(gòu)以憲法為核心、立法為基礎(chǔ)和司法為手段的法律保護(hù)體系。

    （一）建立以《憲法》為核心的基本法律制度

    《憲法》、《民族區(qū)域自治法》等是規(guī)范政治制度、經(jīng)濟(jì)制度以及社會文化制度的和政府運(yùn)行的法律保障。在基本的法律制度中，憲法處在最為核心的地位。憲法和民族區(qū)域自治法共同構(gòu)建起社會法治保障體系的最為核心的法治制度。目前，定居牧民社會適應(yīng)性問題在現(xiàn)有國家基本法律層面上還沒有專門的法律或條列予以規(guī)定。定居牧民權(quán)益保護(hù)主要還是體現(xiàn)在《憲法》等涉及權(quán)利保障方面的法律中。因此，政府首先應(yīng)當(dāng)面對定居牧民的權(quán)益，依照國家基本的法律制度處理好牧區(qū)生態(tài)治理、城鎮(zhèn)化建設(shè)與定居牧民之間的關(guān)系。

    但是，現(xiàn)行《憲法》對定居牧民各項社會權(quán)的保護(hù)存在一定缺陷，主要是憲法規(guī)定的基本權(quán)利長期停留在憲法文本中，處于虛置的狀態(tài)，沒有具體化，基本都是原則性規(guī)定，使社會權(quán)中各項權(quán)利很難成為實(shí)有權(quán)利，其根本原因在于法律法規(guī)尚不健全，缺失保障體系，尤其是憲法得不到其他法律的支持和完善，造成憲法權(quán)利成為“一紙空文”。因此，解決以上問題的最主要的方法是要確立憲法訴訟機(jī)制，給予憲法最高的權(quán)利，并且具備司法職能。

    （二）健全立法保護(hù)是保障定居牧民權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)

    首先，建立定居牧民教育法律制度。要改變教育資源稀缺的局面，根本的途徑是制定保障牧民平等享有教育資源的法律，充分考慮民族特點(diǎn)和地區(qū)特點(diǎn)，在建設(shè)與定居點(diǎn)配套的學(xué)校時既要方便牧民孩子上學(xué)，又要辦出效益，同時在定居點(diǎn)辦學(xué)要堅持民族教育和宗教分離原則。要盡快研究和制訂有關(guān)“雙語”、“三語”方面的法律、政策，使其有法可依、有章可循。與此同時，要強(qiáng)化教育建設(shè)，增強(qiáng)資金投入力度，切實(shí)保障教育經(jīng)費(fèi)的教育用途。

    其次，要完善定居牧民勞動就業(yè)利益保障機(jī)制。一是在法的內(nèi)容上，應(yīng)以《勞動法》等法律法規(guī)為依據(jù)，對涉及牧民勞動權(quán)益保障問題做出較為具體的規(guī)定。如在牧民擇業(yè)、就業(yè)的過程中，需要給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策，對于在擇業(yè)和就業(yè)的過程中，出現(xiàn)歧視和不公平的待遇，要給予制裁，做出明確規(guī)定。二是建立起扶持定居牧民就業(yè)的公共政策。如提供專業(yè)的技能培訓(xùn)、語言培訓(xùn)、科學(xué)文化普及等措施；根據(jù)本地方實(shí)際情況給予定居點(diǎn)居民用工指標(biāo)，提供更多的就業(yè)機(jī)會；對定居點(diǎn)居民中的個體經(jīng)營主體頒發(fā)臨時許可證，適當(dāng)合理地減免稅費(fèi)。

    最后，完善社會保障性的法律制度。針對藏區(qū)社會保障存在政出多門的弊病，應(yīng)盡快建立和完善藏區(qū)定居牧民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等社會保險運(yùn)作機(jī)制。與此同時，為定居點(diǎn)牧民每人建立一張社會保障卡，實(shí)行一卡通制度，由定居點(diǎn)包村干部向牧民講解各類社會保障服務(wù)，辦理程序，從而方便定居點(diǎn)牧民知曉相關(guān)政策，充分保證了社會保障資金和人才的正常流動。

    （三）完善司法保護(hù)是保障定居牧民權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)的手段

    由于目前司法保護(hù)的制度、成本、主體自身因素等諸多弊端，藏區(qū)定居點(diǎn)牧民權(quán)益保障的司法保護(hù)并不能真正有效地發(fā)揮其應(yīng)有的保障作用。關(guān)于牧民的權(quán)益保障案件，必須要堅持“三公”原則，及時給予解決，針對小型案件，執(zhí)法人員要采取科學(xué)、合理的方式，讓當(dāng)事人積極參與到調(diào)解過程中來，在一定的場合邀請活佛、有威望的老人參與調(diào)解，從而避免較大的紛爭。民族問題的敏感性也為牧民權(quán)益保障的法律問題帶來了困難，對執(zhí)法人員提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)。與此同時，司法部門要強(qiáng)化司法救濟(jì)制度和體系的建設(shè)，否則，定居點(diǎn)牧民權(quán)益的法律保障就難以落在實(shí)處。因此，對于那些侵犯牧民權(quán)益的行政行為，司法機(jī)關(guān)要提供暢通的司法救濟(jì)途徑，避免無法可依，無人可找的現(xiàn)象。

    綜上所述，在針對藏區(qū)定居牧民的法律保障問題中，要通過三個方面予以解決：第一，司法保障層面，要不斷完善定居牧民權(quán)益司法保護(hù)的相關(guān)制度，進(jìn)一步降低司法保護(hù)成本，當(dāng)事人被救助之后，訴訟費(fèi)用可以延期、減額或者免繳，這為當(dāng)事人降低了成本投入。當(dāng)事人在沒有經(jīng)濟(jì)壓力的情況下，方可全身心地投入到訴訟中來，利用法律武器捍衛(wèi)自己的權(quán)利[5]（P97-99）。進(jìn)一步加強(qiáng)基層流動法庭建設(shè)，根據(jù)定居牧民生產(chǎn)生活特殊性，制定適合游牧民權(quán)利保障的法律法規(guī)。第二，完善法律援助制度，使國家制定的法律和政策能夠真正被牧民所利用。對定居牧民而言，法律對其的救助不可或缺。由于他們的社會地位不高，得不到家庭和社群資源的幫助，加之自身文化水平的局限，國家提供的法律援助理所當(dāng)然地成為他們維權(quán)的最主要的資源。第三，權(quán)利主體層面，要結(jié)合本地實(shí)情，提高牧民綜合素養(yǎng)，引導(dǎo)牧民理解法律的特征與意義。唯有此，才能為自身權(quán)利維護(hù)奠定良好的基礎(chǔ)。

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