�。ㄒ唬┯�國“分離”式的監(jiān)管改革

　　隨著各國中央銀行制定和實施貨幣政策獨立性的增強和金融混業(yè)趨勢的抬頭，全球性的金融改革隨之展開。更高一級的監(jiān)管成為市場監(jiān)管的沖擊波，許多國家為此修改了原有的監(jiān)管體系，即在銀行、證券、保險三部分監(jiān)管職權之上建立一個單獨的監(jiān)管者。其中最典型的例子是英國。1997年5月20日，英國財政大臣公布金融服務業(yè)監(jiān)管體制改革方案，剝離英格蘭銀行（注：長期以來，英格蘭銀行是發(fā)達國家的中央銀行中少數(shù)不具備獨立制定貨幣政策權利的中央銀行之一。進入20世紀90年代，英格蘭銀行由于對銀行業(yè)及金融市場具有精湛而透徹的了解，經常對政府的貨幣政策與財政方針給予技術性的建議，其在整個金融、經濟發(fā)展中的作用得到加強，獨立性亦有所提高。英格蘭銀行的監(jiān)管職能始于20世紀40年代，但直到1987年，其監(jiān)管職能才被《1987年銀行法》所規(guī)范與定位，權力得到加強。英格蘭銀行和證券投資委員會分別負責銀行業(yè)和證券業(yè)的監(jiān)管。此外金融行業(yè)自律組織在監(jiān)管中發(fā)揮著相當重要的作用。）的銀行監(jiān)管職能，將銀行業(yè)監(jiān)管與投資服務業(yè)監(jiān)管并入當時的“證券與投資委員會”（后更名為“金融服務局” 簡稱FSA）。2000年6月，英國通過《金融服務與市場法》（FSMA），（注：《金融服務與市 場法》（Financial Services Markets Acts），將現(xiàn)行若干法律中所確立的金融監(jiān)管體系進行協(xié)調和革新，對金融服務和市場的監(jiān)管重新作出規(guī)定。該法于2001年4月1日生效。這是一部英國歷史上議院對提案修改達2000余次，創(chuàng)下修改記錄最多的立法，也是英國建國以來最重要的一部關于金融服務的法律，它使得此前制定的一系列用于監(jiān)管金融 業(yè)的法律、法規(guī)，如1979年信用協(xié)會法（the Credit Unions Act 1979）、1982年保險公 司法（the Insurance Companies Act 1982）、1986年金融服務法（the FinancialServices Act 1986）、1986年建筑協(xié)會法（the Building Societies Act 1986）、1987 年銀行法（the Banking Act 1987）、1992年友好協(xié)會法（the Friendly Societies Act 1992）等都為其所取代，從而成為英國規(guī)范金融業(yè)的一部“基本法”。）從法律上進一步確認了上述金融監(jiān)管體制的改革。按照該法，英國于2001年建立了FSA作為一體化的監(jiān)管者。其結果是，英國目前的金融監(jiān)管體制不僅是合一的，而且是同中央銀行分離的。

　　根據(jù)英國《2000年金融服務和市場法》的授權，其金融業(yè)的單一監(jiān)管機構FSA享有廣泛 的法定監(jiān)管權力。它有權制定并公布宏觀的、適用于整個金融市場所有被監(jiān)管機構的法令，例如“監(jiān)管11條”。該法令要求被監(jiān)管者一定要以公開及合作的態(tài)度接受FSA的監(jiān)管，一定要將必須及時通報的情況報告給FSA.（注：喬海曙：《金融監(jiān)管體制改革：英國的實踐和評價》，《金融與保險》2003年第8期。）從業(yè)務上看，F(xiàn)SA除繼承了原有9個金融監(jiān)管機構分享的監(jiān)管權力（注：如從英格蘭銀行手中將銀行業(yè)監(jiān)管的權力接過來；與英國財政部簽訂協(xié)議，將原由財政部擁有的保險立法的職能移交給FSA；對上市公司的審核責任也從倫敦證交所轉到FSA手中等等。）以外，還負責過去某些不受監(jiān)管的領域，如金融機構與客戶合同中的不公平條款，筆耕文化推薦期刊，金融市場行業(yè)準則，為金融業(yè)提供服務的律師與會計師事務所等的規(guī)范與監(jiān)管。這樣，英國用立法的形式強化了FSA的統(tǒng)一監(jiān)管權 ，英格蘭銀行對銀行業(yè)監(jiān)管職能的整體移交得到了法律確認。

　�。ǘ�）美國“整合”式的監(jiān)管改革

　　在1999年以前，美國對銀行體系的監(jiān)管是支離破碎的，僅對存款金融機構承擔主要監(jiān)管職責的就有5家聯(lián)邦級機構和一家州級機構。其中聯(lián)邦級監(jiān)管機構有美聯(lián)儲（FRS）、聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）、貨幣監(jiān)理署（OCC）、聯(lián)貸監(jiān)理署（OTS）、國家信用社管理局（NCUA）。除OCC和OTS在行政上隸屬財政部外，其余 3家則為獨立的聯(lián)邦政府機構。此外 ，由于美國實行雙軌銀行制，每個州又都設有自己的銀行監(jiān)管部門，通常稱之為州銀行 （DFI），美國存款性機構往往處于聯(lián)邦和州兩級金融監(jiān)管機構的雙重監(jiān)管之下。美國對其金融監(jiān)管體系是否應該整合的爭論已經持續(xù)了60年，直到1999年美國參眾兩院通過《 1999年金融現(xiàn)代化法案》（GLBA）（注：1999年11月4日，美國參眾兩院分別以壓倒性多數(shù)票通過了《金融服務現(xiàn)代化法》最后文本，同月12日克林頓總統(tǒng)簽署了這部法案。至此，迄今為止美國金融法制建設史上分歧最大、爭論時間最長、涉及面最廣的法律終于問 世。）后，金融監(jiān)管的基本模式才得以明確。

　　該法案是美國金融業(yè)從分業(yè)經營轉到混業(yè)經營的標志。它一方面廢除了《1933年銀行法》第20節(jié)和第32節(jié)規(guī)定的銀行業(yè)和證券業(yè)分離的“防火墻”，鼓勵銀行業(yè)、證券業(yè)之間的聯(lián)營，為商業(yè)銀行、證券公司的聯(lián)合經營提供機構、人員上的保證；另一方面修改《1956年銀行控股公司法》，規(guī)定凡是金融業(yè)務或附屬于這些金融業(yè)務的活動，符合條件的銀行控股公司都可以依法經營，從而為創(chuàng)立具有新的組織結構特征的金融機構（金融控股公司）提供了制度保證。但是，隨著金融控股公司的出現(xiàn)和金融混業(yè)經營的發(fā)展，原有的金融監(jiān)管框架已難以維系。為了解決這一問題，《金融現(xiàn)代化法案》對新的監(jiān)管模式作了如下規(guī)范：（1）規(guī)定美聯(lián)儲為銀行控股公司的傘型監(jiān)管人（UmbrellaRegulator），負責銀行控股公司的綜合監(jiān)管，同時銀行控股公司附屬各類金融機構由功 能監(jiān)管人分頭監(jiān)管，即證券、保險、貨幣監(jiān)理署等監(jiān)管部門按業(yè)務功能分別負責監(jiān)管銀行控股公司的特定子公司。（2）美聯(lián)儲必須尊重存款機構、證券、保險等功能監(jiān)管部門的監(jiān)管責任，一般不得直接監(jiān)管銀行控股公司的附屬機構，而應當盡可能采用其功能監(jiān)管部門的檢查結果，以免形成重復監(jiān)管而加重金融機構的負擔。（3）美聯(lián)儲在要求銀行控股公司從附屬的保險公司或證券公司中抽取資金給附屬的存款機構時，必須通知相應的證券、保險監(jiān)管部門。（4）規(guī)定只有證券交易委員會有權對注冊投資公司進行檢查，聯(lián)邦銀行監(jiān)管機構可從前者處獲取必需的監(jiān)管信息，但聯(lián)邦存款保險公司為確定已投保存款機構的情況而檢查其關聯(lián)的投資公司除外。
　二、英、美金融監(jiān)管制度變革的有益積淀

　　正如美國學者斯古勒所言：“美國和英國顯然在中央銀行監(jiān)管職能上發(fā)生了分歧。”（ 注：Heidi Mandanis Schooner，A Comparative Analysis of Consolidated andFunctional Regulation：Super Regulator：The Role of Central Banks in BankSupervision in the United States and the United Kingdom，28 BROOKLYN J.INT‘L L.411，423（2003）。）美國聯(lián)邦儲備委員會以前和現(xiàn)在始終保持其聯(lián)邦銀行三個監(jiān)管者之一的地位。
　英國FSMA法案是在銀行大量倒閉凸顯自律監(jiān)管難以應付金融超市的經濟背景下出臺的 .1984年，英國約翰遜??馬修銀行（Johnson Matthey）的倒閉暴露了1979年銀行法案所 建立起來的監(jiān)管框架的弊端，其結果是該結構為一個全新的立法框架所代替。1987年銀行法案確認了銀行作為監(jiān)管者的地位以及加強了它的監(jiān)管權力，開始建議建立一個新的 “銀行監(jiān)管委員會”執(zhí)行英格蘭銀行的監(jiān)管職能。雪上加霜的是，1991年另一家銀行的失敗——國際信用與商業(yè)銀行（BCCI）再一次把英國銀行監(jiān)管框架置于詳細審查之下，英格蘭銀行由于未及時干涉BCCI欺詐行為而遭受嚴重批評。由上訴法院本漢姆法官（LordJustice Bingham）主持的官方質詢，發(fā)現(xiàn)英格蘭銀行過于依賴基于信賴和坦白的自律監(jiān)管，同時也檢測出英格蘭銀行權限之間的間隙過大。1995年引人注目的巴林銀行倒閉促使了英國由銀行委員會主持的另一項官方調查，巴林危機大量損失僅僅由巴林集團新加坡分行的一個委派員引發(fā)，其倒閉的主要原因是巴林銀行管理的失誤和缺乏適當?shù)膬炔抗芾�。此外，也發(fā)現(xiàn)英格蘭銀行作為巴林集團主要監(jiān)管者的一些過失。正如在先的BCCI倒閉一樣，巴林銀行一案也提供了國內監(jiān)管者難以應付復雜的多國銀行集團的問題。這也表明了需要在央行職能分離的基礎上建立銀行與證券監(jiān)管者之間的合作，達到獲得對金融超市（其業(yè)務早已跨越這些部門的模糊邊界）有效監(jiān)管的目的。（注：EilisFerran，Symposium：Financial Supermarkets Need Super Regulations？Examining the United Kingdoms Experience in Dopting the Single Financial Regulator Model， 28 BROOKLYN J.INT‘L L.，257，261（2003）。）

　　美國則是順應金融全球化和金融創(chuàng)新的迅猛發(fā)展，廢除《格拉斯—斯蒂格爾法》等相 關法規(guī)的需要導致GLBA法案的問世。1929年美國股票市場的大崩潰導致了成千上萬家銀行破產和經濟蕭條。1933年3月6日羅斯福總統(tǒng)不得不下令全國銀行業(yè)停業(yè)。為了重建銀行業(yè)信譽，出臺了《格拉斯——斯蒂格爾法》。該法的出臺對恢復當時的金融穩(wěn)定起到了很大的作用，在20世紀60年代以前，美國經濟一直快速增長，通貨膨脹率很低，每個金融行業(yè)均能保持可以接受的增長率和利潤率，銀行基本上按照3—6—3規(guī)則運行，很少有人產生“侵犯”他人“地盤”的動機。但是，私人養(yǎng)老金計劃的發(fā)展和工會管理的退休計劃增長的需求，將市場參與者帶入到了一個嶄新的金融服務領域：“脫媒”的出現(xiàn)，客戶將資金.