一、引言土地作為一種重要的生產(chǎn)資料，人類的一切生活資源均依賴于土地，城市土地的合理利用是城市社會、經(jīng)濟、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展的前提條件。土地資源的投入影響著城市的發(fā)展，其有效的管理離不開政策的作用。Tress and Tress~(2003)曾提出， “城市景觀的變化和發(fā)展應與當?shù)氐纳鐣�、�?jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)”。土地資源的重要性、有限性與其供給上的稀缺性，客觀地要求人們經(jīng)濟地使用土地，努力提高土地資源的利用效率。城市建設用地的布局是土地利用政策總體規(guī)劃方案編制的核心內(nèi)容，關系到土地利用總體規(guī)劃能否有效實施，是落實土地用途管制的關鍵，也是各層面發(fā)展需求在空間上的反映⑤。城市規(guī)劃決定著一個城市土地利用的合理配置，所有的規(guī)劃報告都是一種策略和區(qū)域的政策。

　　土地政策是社會制度的一項重要的組成內(nèi)容，它對土地利用效率有著極為重要的影響。同時受區(qū)域發(fā)展水平的影響，土地利用政策應有區(qū)域性差異，根據(jù)區(qū)域特色決定建設用地發(fā)展的水平和方向。例如，改革開放之前，中國是計劃經(jīng)濟，城市土地利用政策全國一致，建設用地由當?shù)卣�府統(tǒng)一劃撥。此制度下，城市土地利用政策對城市經(jīng)濟發(fā)展起到了嚴重的制約作用。

　　近30余年，中國城鎮(zhèn)土地利用政策發(fā)生了重大變化，推出了在社會主義公有制前提下的土地有償使用與轉(zhuǎn)讓制度．把土地的所有權(quán)和使用權(quán)分開，走出了一條具有中國特色的土地使用制度，大大提高了土地的利用效率和經(jīng)濟效益，形成了中國經(jīng)濟快速增長，推動了中國社會的快速發(fā)展。當然，城市土地面積的大肆擴張侵占農(nóng)業(yè)等其他土地利用也是一個很嚴重的問題，再次提高城市土地的空間利用效率和經(jīng)濟效益是城市土地利用政策迫切要面對的問題。作為中國的兩個國際化大都市，深圳和香港雖然接壤，但是根據(jù)中國政府在1979年收復香港時的承諾，采用“一國兩制“的方針，香港繼續(xù)保持著資本主義制度，運行資本主義市場經(jīng)濟。而深圳作為中國第一個經(jīng)濟特區(qū)行使的是具有中國特色的社會主義制度，運行社會主義制度下的市場經(jīng)濟。研究兩個接壤的國際化城市在不同社會制度和不同發(fā)展背景下城市土地利用制度和城市發(fā)展狀況，分析其在發(fā)展過程中不同土地利用政策對城市可持續(xù)發(fā)展的利弊，對其他城市的發(fā)展具有很大的借鑒意義。有助于其他城市因地制宜，適當調(diào)整發(fā)展策略，從而建立具有良好生態(tài)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展的人文、社會、經(jīng)濟環(huán)境城市。

　　二、城市土地制度發(fā)展背景香港包括香港島、九龍半島、新界及其行政范圍內(nèi)230多個島嶼，土地面積1078 km 。全境丘陵山地占全港土地的約80％，約19％的土地在海拔50米以下。

　　香港發(fā)展較早，1941～1945年，香港人口7萬，5O年代初增至200多萬，60年代達到320萬，2009年香港居住人口超過700萬。在這高密度的城市中，經(jīng)濟水平屬于國際領先地位，2009年國民生產(chǎn)總值210．40億美元，人均生產(chǎn)總值30041．43美元。香港的土地利用政策是世界上大城市中土地利用最成功的城市之一⑨。香港建成區(qū)只有24％ (258．7kin )，而住宅區(qū)只占總面積的7％ (75．5kmz)，在占總面積7％的住宅區(qū)內(nèi)，卻容納了700多萬的人口，人口密度大的驚人。郊野用地有76％，也預示著香港的城市發(fā)展土地投資還有很大的發(fā)展空間。雖然人EI密度非常高，可能是全球最高的地區(qū)之一。但是離城市不遠的地方，便是郊野或海濱，從城市走l5分鐘就可以到擁有植被的郊野地方。香港有80％的人口住在離郊野包括農(nóng)村不到400米的地方，維多利亞港周圍是傳統(tǒng)的商業(yè)地區(qū)，在2O世紀7O年代以后新界建了多個新城，現(xiàn)在香港大約有一半的人居住在新界，其他的人口主要住在九龍和香港島的北邊。

　　香港政府在回歸之前有著156年的殖民歷史，在1997年1月份回歸中國，之前受英國管轄，有著和英國相似的社會制度和經(jīng)濟發(fā)展模式。香港回歸祖國后，為了保持其原有的社會發(fā)展狀態(tài)，中國政府提出在香港繼續(xù)保持其原有的社會制度(資本主義)， 中國大陸采用社會主義制度， 這樣就形成了“一個國家，兩種社會制度”具有中國特色的國家制度政策。

　　香港的土地利用政策變化：在1841—1997年之間，香港的全部土地在法律上歸英王或國家所有，英國或英王是唯一的土地所有人，土地由港英政府租出或以其他方式批出通過批租土地使用權(quán)，政府控制土地市場并獲得大量租金。土地使用者不同時擁有土地所有權(quán)．所有個人、企業(yè)和各種機構(gòu)團體僅擁有土地的使用權(quán)。這種制度決定了港英政府在土地處置中擁有雙重身份和權(quán)力，使土地發(fā)展在計劃調(diào)節(jié)與市場調(diào)節(jié)方面得以較完善的結(jié)合。為土地的經(jīng)濟、社會環(huán)境效益全面實現(xiàn)提供了法律保障⑩。土地使用權(quán)擁有者被稱為土地持有人或租借人。擁有土地使用權(quán)的土地持有者有4種土地產(chǎn)業(yè)權(quán)： (1)無條件繼承的土地產(chǎn)業(yè)權(quán)； (2)限定繼承的土地產(chǎn)業(yè)權(quán)； (3)終身持有的土地產(chǎn)業(yè)權(quán)；(4)限制持有的土地產(chǎn)業(yè)權(quán)⑩。土地持有者的個體或單位在法律允許的范圍內(nèi)都可以自由地依法利用和轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，轉(zhuǎn)讓價格和市場由供求關系調(diào)節(jié)。一般香港土地契約的年期計有75年、99年或999年三種。其后，香港島及九龍半島的土地契約年期劃一為75年，根據(jù)合同，容許契約續(xù)期，這一制度在香港經(jīng)過了100多年的發(fā)展，土地所有權(quán)的界定是承襲了英國本土的土地制度，同時又形成了香港獨具特色的土地批租制度。自此之后，港英政府長期采取高地價、高租金、高密度發(fā)展和高層次化的“四高”土地政策⑩。

　　在1984年，中華人民共和國政府與英國政府簽下的《中英聯(lián)合聲明》，其中對于土地政策列明在過渡期內(nèi)(1984～1997年)香港每年只可賣出50km：的土地使用權(quán)。超出部分要和中國政府協(xié)商。在1985年5月27 13 (《中英聯(lián)合聲明》生效之日)至1997年6月30日，按照聲明的附加規(guī)定，香港的一般批租土地契約年期不得超逾2047年6月30日。并規(guī)定所有在1997年或此前期滿的契約，可以根據(jù)聲明條款，續(xù)約2047年6月30日。從社會發(fā)展角度上看．此政策限制了香港房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但是從政治角度上，此限制是中國政府防止英國在移交香港之前把香港的土地使用權(quán)都批租，而獲得的資金被英國侵占。此做法在政治層面上是保護了以后的香港特區(qū)政府對土地資源可持續(xù)開發(fā)的能力。1997年香港回歸后，正直亞洲金融風暴，香港樓市受到嚴重打擊，為保證香港政府賣地的經(jīng)濟收益，香港政府停止定期土地拍賣，改變制度，以限制土地供應及保障政府賣地收益�；貧w祖國后，推行的“一國兩制”政策，保持了香港原有的制度和生活方式。這樣，既保證了國家主權(quán)的恢復，又使香港土地批租制度得以延續(xù)和完善。

　　三、深圳經(jīng)濟特區(qū)的土地政策改革改革開放以前，深圳只是一個鄰近香港的邊陲小鎮(zhèn)。作為中國改革開放的總設計師鄧小平親自倡導設立中國第一個特區(qū)一深圳經(jīng)濟特區(qū)。深圳(396km2)于1980年8月正式成立中國第一個經(jīng)濟特區(qū)，深圳經(jīng)濟特區(qū)在中國改革開放的過程中有著極為重要的地位和先導作用。伴隨著一些特殊的政策(如：廉價的勞動力市場、寬松的投資環(huán)境、自由的土地利用政策，等等)和優(yōu)越的地理位置(臨近香港)，在最近3O年內(nèi)，深圳經(jīng)歷了最快速的經(jīng)濟增長和城市建筑面積的擴張。從1979～2009年，深圳國民生產(chǎn)總值從1．96億元增長到4464．9億元，年均增長31．2％，人均國民生產(chǎn)總值從606元增長到134986元(19760．80美元)，年均增長17．6％。居住人口從70．900發(fā)展超過331萬人。巨大的人口和經(jīng)濟增長，驅(qū)動了城市土地利用面積的擴張，深圳經(jīng)濟特區(qū)的地形大部分是低山、平緩臺地和階地丘陵，其中平原和臺地面積占總面積的78％。便于開發(fā)和利用，1979年城市建筑面積占總面積的0．5％(1．92kmz)增長到2009年的32．8％ (129．9km：)。伴隨著城市化的進程，土地利用政策也發(fā)生了前所未有的變化。深圳特區(qū)作為中國改革開放的窗口，其土地利用政策的變化是全國的典范。對比分析香港和深圳土地利用政策的變化，有利于我們更好地比較在兩種制度下土地利用政策對城市經(jīng)濟發(fā)展和合理利用土地空間資源有更明確的認識。

　　深圳土地利用政策和香港不同，發(fā)展較晚。1949年，新中國成立后，迫于國內(nèi)外各種壓力，中國在近30年的時間內(nèi)(1949 1979)社會發(fā)展政策是“閉關自守，自力更生”。在這個階段，中國的所有城市土地收歸國有，一直到改革開放前，城市土地利用政策是：行政劃撥、無償無限期使用、禁止使用者轉(zhuǎn)讓@。在這個階段，國內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展非常緩慢，深圳只是一個鄰近香港的邊陲小鎮(zhèn)，當然和香港殖民地的聯(lián)系很少，土地利用政策和香港也沒有相似的地方。1979年后，深圳經(jīng)濟特區(qū)在土地產(chǎn)權(quán)政策方面做了改革。在全國范圍內(nèi)率先開展了以土地所有權(quán)與使用權(quán)分離、土地有償使用轉(zhuǎn)讓為主要特征的土地產(chǎn)權(quán)制度改革。

　　改革主要可以分為以下3個階段：

　　(一)1982～1986年， 土地有償使用， 土地使用權(quán)不能轉(zhuǎn)讓1981年11月， 廣東省頒布《深圳經(jīng)濟特區(qū)土地管理暫行規(guī)定》。這個規(guī)定對深圳經(jīng)濟特區(qū)范圍內(nèi)土地的征用規(guī)則、權(quán)屬問題、收費標準和使用年限都作了規(guī)定， 從此深圳特區(qū)土地進入了有償使用的時期。這一時期內(nèi)， 土地使用權(quán)可以通過無償和有償兩種形式提供給土地使用者， 由當?shù)卣�府和土地使用者之問進行使用權(quán)的變更，個人不得進行使用權(quán)的轉(zhuǎn)變。

　　(二)1987～1993年， 國有土地使用權(quán)實行有償使用、轉(zhuǎn)讓、抵押制度1986年， 深圳市政府擬定了《深圳經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》。從此經(jīng)濟特區(qū)土地管理體制改革，產(chǎn)權(quán)制度改革拉開了序幕。深圳特區(qū)開始以招標形式拍賣形式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。該條例規(guī)定，特區(qū)國有土地使用權(quán)，由市政府壟斷經(jīng)營，統(tǒng)一進行有償出讓；市政府有償出讓土地使用權(quán)可采取協(xié)議、招標和公開拍賣三種形式：

　　用地單位和個人取得的國有土地使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓、抵押；出讓國有土地使用權(quán)的年限，根據(jù)生產(chǎn)行業(yè)和經(jīng)營項目的實際需要確定，最長為5O年。自此，特區(qū)土地有償使用、轉(zhuǎn)讓制度正式確立，特區(qū)的土地市場逐漸形成。1990年，國務院頒布了《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，規(guī)定“土地使用權(quán)可以依法使用、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者用于其他經(jīng)濟活動”，筆耕論文新浪博客，符合要求的劃撥用地在補交地價款后可以進行轉(zhuǎn)讓。這一時期內(nèi)，土地使用權(quán)可以通過無償劃撥和有償出讓等兩種形式提供給土地使用者，其中土地使用權(quán)出讓的方式包括協(xié)議出讓、公開招標、拍賣3種形式；土地使用權(quán)可以依法在土地使用者之間進行轉(zhuǎn)讓．轉(zhuǎn)讓的方式包括出售、交換和贈與。

　　(三)1994年至今，特區(qū)土地產(chǎn)權(quán)制度不斷完善的階段自1994年起，特區(qū)取消了土地行政劃撥的方案，所有用地均必須簽訂土地出讓合同，以有價方式出讓。以往的行政劃撥土地被歸人到協(xié)議出讓一類。但是因為是免費使用，故被稱為“協(xié)議免地價” 出讓。2001年，深圳市政府正式取消了協(xié)議地價，所有協(xié)議出讓的土地必須以市場地價為標準。2002年，國土資源部頒布了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，特區(qū)的土地出讓新增加掛牌出讓方式。

　　這一時期內(nèi)，土地物權(quán)結(jié)構(gòu)的特征是，國家擁有土地使用權(quán)并可以出讓土地使用權(quán)。

　　土地的其他權(quán)利包括地役權(quán)、空中權(quán)、地下權(quán)、抵押權(quán)和租賃權(quán)。土地使用權(quán)全部通過出讓形式提供給土地使用者，土地使用權(quán)出讓的方式增加了掛牌的形式。

　　四、結(jié)論

　　通過對比分析香港和深圳的土地利用政策，香港是一個高密度發(fā)展的城市。在2009年．香港建成區(qū)只有24％ (258．7km )，而住宅區(qū)只占總面積的7％ (75．5km )，卻容納了700多萬的人口，并且在2009年，人均年生產(chǎn)總值30041．43美元，處于國際領先水平。在寸土寸金的香港，經(jīng)濟高度發(fā)展，但是其郊野及非建筑用地占總面積的76％。這些說明香港在建設用地方面，得到了合理的空間布局，土地政策有效地控制了建設用地的大肆擴張，為香港的可持續(xù)發(fā)展提供了大量可待開發(fā)的土地資源。

　　相對于香港．深圳特區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展是在不斷通過增量土地的供應來支撐經(jīng)濟的發(fā)展． 其建設用地面積的擴充從1979年占總面積的O．5％ (1．9km )擴展到2009年的32．8％ (129．9kin2)。居住人口從70900發(fā)展超過331萬人，人均年生產(chǎn)總值19760．80美元。說明深圳土地利用的經(jīng)濟效益遠遠沒有香港建設用地的經(jīng)濟效益高。其土地的空間利用率不高。不利于城市的可持續(xù)發(fā)展，其土地利用政策應該作出相應的調(diào)整．以提高單位面積土地的經(jīng)濟效益為主，注重現(xiàn)有建設用地的空間合理配置。

　　一個國家或地區(qū)的土地所有制度都不是孤立形成的，直接取決于政府的土地政策．而土地政策又受到政府、經(jīng)濟和社會所處的發(fā)展階段的限定。私有程度和公有化程度都受到不同條件的限制。價格是資源配置的信號，要讓價格機制運轉(zhuǎn)起來，交易人必須對所要交換的物品有明晰和專一的可以自由轉(zhuǎn)讓的產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)制度的狀況。將直接影響到資源利用的效率與效益。雖然中國社會主義公有制的大前提決定了土地所有權(quán)的歸屬，但是人們享有和利用土地的利益需求，不僅僅可以憑借所有權(quán)來實現(xiàn)，也可以由所有權(quán)派生的某種能夠?qū)崿F(xiàn)對土地直接占有、使用和收益的權(quán)利來實現(xiàn)土地的利益分享和權(quán)利流轉(zhuǎn)。在這樣的理論條件下，深圳經(jīng)濟特區(qū)以香港的土地租賃制度為藍本，在全國范圍內(nèi)率先開展了以土地所有權(quán)與使用權(quán)分離、土地有償使用轉(zhuǎn)讓為主要特征的土地產(chǎn)權(quán)制度改革。香港是中國最國際化的城市，示范作用大。