現(xiàn)代大學制度的完善及推進大學治理變革是實現(xiàn)高等教育科學發(fā)展的驅(qū)動力，而施行大學章程是其中重要的環(huán)節(jié)，大學章程是大學憲章，是大學自治的根基，是高等教育法制化進程的根本舉措。隨著大學功能多樣化和高等教育規(guī)模的迅速擴張，我國大學面臨日趨復雜的社會環(huán)境，自身管理問題也變得更加復雜，這就要求以大學章程上承國家教育政策法規(guī)、下啟大學內(nèi)部管理，在保證大學辦學自主權與內(nèi)部管理正常運行之間取得平衡。與傳統(tǒng)大學管理模式相比，現(xiàn)代大學更加強調(diào)協(xié)調(diào)、弱化控制，從控制走向協(xié)調(diào)、以治理代替管理，以便使各方利害關系人在權利、責任和利益上相互制衡，實現(xiàn)大學內(nèi)外部效率和公平的合理統(tǒng)一。

　　一、大學章程與大學內(nèi)部治理的內(nèi)涵及其關系從我國現(xiàn)行高等教育管理體系看，大學章程是中國現(xiàn)代大學設立的制度性根基，是高等學校為實施自主管理、學術自由、保障校園秩序的良性運行，以國家法律、法規(guī)作為依據(jù)，針對學校的重大、根本事項制定的規(guī)范性文件。2012年《高等學校章程制定暫行辦法》頒布實施，大學章程制定工作進入實質(zhì)化操作階段。2013年8月，教育部公布部分高校章程核準稿，面向社會公開征求意見，其中都將大學章程作為大學自治“憲章”，并從根本上確立了大學的管理體制和治理結構，維系和反映著大學組織行為的結構化和穩(wěn)定模式。

　　治理(governance)屬于政治學的概念，主要強調(diào)政府傳統(tǒng)管理方式——統(tǒng)治含義的變化。20世紀90年代以來，治理理論逐漸成為西方學界的熱點，許多政治學家、經(jīng)濟學家，甚至政治活動家從各自的立場出發(fā)對治理進行了不同的界定。隨著新公共管理思潮的興起，治理成為描述各種公共部門改革的流行用語。大學治理是治理理論在大學管理事務中的延伸與應用，美國卡耐基高等教育委員會在1973年將大學治理定義為“對大學事務進行決策的過程，不同于管理和行政”，美國教育專家羅伯特·恩鮑姆認為大學治理就是平衡教師的專有權力和董事會、行政組織的法定權力所有者支配力和影響力的過程，并以專業(yè)權力為主，而ASHE叢書認為大學治理是大學內(nèi)外利益相關主體共同參與大學重大事務決策的結構和過程。以利益相關者相互關系區(qū)分，筆耕論文新浪博客，大學治理分為外部治理與內(nèi)部治理，外部治理主要處理大學與政府、社會力量之間的關系，內(nèi)部治理主要處理大學內(nèi)部管理者與教師、學生等之間的關系。由此認為，大學內(nèi)部治理是大學在實現(xiàn)教育理念和目標過程中，大學教授、行政管理人員、學生等利益主體之間權利、責任、利益關系的制度安排和權力配置，以及維持和實現(xiàn)這種制度性安排的過程。

　　大學章程是規(guī)范大學內(nèi)部秩序的“組織法”，規(guī)定了大學的決策機構、行政機構及學術機構的組成、選舉產(chǎn)生方式、運作程序、重要責任和義務，解決了決策權和執(zhí)行權關系不清晰等問題。因此，大學內(nèi)部治理過程也是實施大學章程的過程，兩者無論是在合法性內(nèi)涵還是實踐意旨上都有內(nèi)在一致性。

　　首先，大學內(nèi)部治理不過分依靠教育行政機構所賦予的權力和層級關系，強調(diào)權力來自公眾認可，可以涵蓋多個主體，注重平行的互動關系。不僅如此，治理不單純強調(diào)權力運用，而是要解決權力來源和合法性問題。而大學章程從直接目標上講就是要解決大學的合法性問題，因此，兩者有著內(nèi)在一致性。其次，大學內(nèi)部治理必須尊重大學內(nèi)部各行為主體的合理利益和選擇，必須解決諸多主體相關權利義務關系，并通過共同意愿而形成共同行動，這從根本上來源于大學行為主體對大學夢想的堅守。而這些都是大學章程的必然內(nèi)容，大學章程的終極意義就是表示和確認大學理想和大學精神，強調(diào)大學各行為主體對大學信念和理念的遵守。因此，大學內(nèi)部治理過程就是強化和實現(xiàn)大學理想和大學精神的過程。

　　二、大學章程對大學內(nèi)部治理機制的規(guī)約在大學內(nèi)部治理效力方面，大學章程通過厘清大學內(nèi)部組織結構的責任邊界，確保大學法律關系主體深度自律，而這也就是大學章程作用于大學內(nèi)部治理機制的過程，這些機制運行及其協(xié)同過程則會貫穿大學組織目標實現(xiàn)的整個過程。

　　1．規(guī)約內(nèi)部權力運行機制，保障利益主體的利益實現(xiàn)權力運行是大學實現(xiàn)內(nèi)部治理的基本過程，利益實現(xiàn)是大學進行內(nèi)部治理的基本目標。大學是具有多樣化利益的沖突系統(tǒng)，政府、教師、管理人員和學生等利益主體的不同利益都需借助大學實現(xiàn)，處于平衡不同利益主體之間矛盾并實現(xiàn)其共同利益的需要，理應通過大學章程建設理順其相互關系，約束相關個體在規(guī)定范圍內(nèi)追求利益，即規(guī)約大學內(nèi)部權力運行。《高等教育法》規(guī)定，高校實行黨委領導下的校長負責制，但在實踐中，由于法律對二者職權分工的不明晰，使得黨委的“領導”和校長的“負責”經(jīng)常會在實際工作中處于一種模糊狀態(tài)。通過制定大學章程，明確學校黨委會以及校長辦公會在學校管理中的職責、權限，明確黨委書記與校長在黨委會或校務會中的地位與角色，形成“黨委重在謀劃和決策，在學校改革發(fā)展中起領導核心作用，校長重在管理和指揮，在學校行政中發(fā)揮組織領導作用”的治理模式，并通過完善黨政議事規(guī)則，進一步細化黨委全委會、黨委常委會、校長辦公會的議事范圍和程序，形成良性互動、高效合理的決策機制，有效激發(fā)教師、學生、管理人員共同努力提高大學的人才培養(yǎng)質(zhì)量、學術水平和辦學目標。

　　2．明確管理職責配置機制，完善大學內(nèi)部治理結構德國社會學家韋伯說過：“一個組織不論是追求粗俗的商業(yè)目標還是拯救靈魂的高尚目標，必須憑借一套有效的治理結構來實現(xiàn)自身目標。”英國高等教育學家埃里克·阿什比認為“大學興旺與否取決于其內(nèi)部由誰控制”。大學內(nèi)部治理結構對大學在面向社會和市場自主辦學過程中應對沖突和多元利益至關重要。現(xiàn)在大學內(nèi)部普遍實行校院兩級管理體制，確立了學校對學院的基本管理模式，但是多數(shù)學校并未很好厘定校內(nèi)的機構設置及其權責劃分，也未清晰界定各種權力關系及其運行程序。這導致民主和效率關系問題未能妥善協(xié)調(diào)，尤其是二級單位的積極性與主動性未能有效發(fā)揮。大學章程建設中通過科學設計組織框架，明確學校與內(nèi)設機構以及各管理層級、系統(tǒng)之間的職責邊界、管理程序與規(guī)則，促使學校管理效益整體提升。具體來說，大學章程進一步明確和強化學院的辦學主體作用，逐步擴大學院在人才培養(yǎng)、科學研究、學科建設等領域的自主管理范圍。同時，教授治學、學術自由是大學作為研究“高深學問”機構存在的內(nèi)在需求，大學章程中明確規(guī)定學術委員會、學位評定委員會等學術組織在學科建設、學術發(fā)展、教學科研、師資隊伍建設等領域發(fā)揮審議決策作用，從而維護學術活動的獨立性。