【摘要】 前總理溫家寶在2011年的政府工作報告中強調(diào)，要“拓寬社情民意表達渠道”。這份2011年政府施政綱領(lǐng)，直面民意，表達了政府決策重視民意的決心。政府決策公開征求民意，是政府管理的進步，是政府決策合法性的要求，也是決策民主化的要求。如今民眾參與到公共政策制定中的呼聲愈來愈強烈，特別通過2013年國家出臺的“新交通政策”所引發(fā)的民意風(fēng)暴，讓決策者認識到：積極地聽取社情民意；實時地反映大眾民聲；及時地回應(yīng)民意訴求，解決民眾困難；慎重地處理熱點難點問題,已經(jīng)成為當(dāng)前行政管理中的要務(wù)。但是，現(xiàn)在的民意參與仍只是淺層次的，缺乏有效的程序保障，造成民意征集與政策制定脫節(jié)，這使得民意征集極易變成一個按政府單方面意愿表達的公共決策過程。本文以“新交通政策”事件為研究對象。首先從民意及民意征求的內(nèi)涵入手，厘清公共政策制定中民意征求的相關(guān)概念，并闡述公眾參與與公共政策制定的理論依據(jù)；其次詳細深入地分析了“新交通政策”事件的過程，并通過此事件所引發(fā)的思考來透析當(dāng)前我國民意征求機制構(gòu)建現(xiàn)狀及公共政策制定中民意征求的現(xiàn)實需求，再次通過剖析“新交通政策”事件所凸顯的問題，尋求阻礙我國公民參與民意征求的原因；最后針對問題的相關(guān)原因，探析地提出完善我國民意征求機制的路徑和建議。希望能為民意參與政府制定公共政策提供一定的參考。 

第 1 章 緒論

1.1 研究背景及意義

1.1.1 研究背景

公共政策是政府及其行政部門為公民提供公共性產(chǎn)品及服務(wù)、管理社會國家事務(wù)的主要方式，其實質(zhì)體現(xiàn)政府對社會資源的合理配置和對公共利益的有效分配或增進，其目的是為了解決公共問題，維護社會的穩(wěn)定，促使國家繁榮發(fā)展。因而在現(xiàn)今的社會主義社會背景下，要想體現(xiàn)出社會公平與正義、滿足民眾公共利益需求及制定出科學(xué)、有效的公共政策，那都應(yīng)該要實現(xiàn)民意征求。

長期以來，我國公眾利益的表達都是由政府內(nèi)部權(quán)力決策者通過對有所限度的民意調(diào)査進行分析和研究，從而把提煉出的他們所認為的能滿足民眾公共利益的因子輸入到公共政策中去，因此我國公共決策突顯出 “內(nèi)輸入”的方式。這種“內(nèi)輸入”造就我國的公眾利益表達都是由黨組織和政府內(nèi)部的決策者來審奪和認定的，使其成為一場權(quán)力精英們的政治角逐，而不是公民意求下的社會互動和博弈。這也使得公共政策的制定多數(shù)取決于權(quán)利決策人的意志，不乏“閉門造車”之嫌，缺乏參與性與開放性。隨著改革開放進程的推進，民意征求的重要性逐漸突出，且影響的程度也不能小覷。

根據(jù)我國十七大報告中提出：“鼓勵人民群眾積極投身參與到社會公共事務(wù)中來。”構(gòu)建社會主義和諧社會，發(fā)展我國民主政治要求容許社會中多元民意的同時存在與自由表達，贊同社會中不同的民意通過博弈進入政策制定的議程，最終使多數(shù)人的民意完美的體現(xiàn)在政策中。因而從公共政策制定過程看，公共政策制定須以服從民意為最終目標，征求民意是政府決策的基本首要，也是政策調(diào)整、細化、具體的根本依據(jù)。從目前學(xué)術(shù)界相關(guān)成果來看，雖然對民意、民意表達和公共政策制定的問題，已有不少碩果，但是論述公共政策與民意征求之間的研究卻較少。

1.2 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

1.2.1 國外民意研究的發(fā)展狀況

國外民意的相關(guān)研究源于以文化傳播為基礎(chǔ)的民意觀的興起。十六世紀，歐洲伴隨著報紙雜志盛行，新觀念、新思想打破傳統(tǒng)風(fēng)靡傳播，民意觀念益受重視，意大利的政治哲學(xué)家馬基雅維利(Machiavelli)還將“民意”賦予了現(xiàn)代政治的色彩。十八世紀，很多具有影響力的人物都贊同公眾意見，田波爾和莎士比亞甚至在其作品中屢次提到公眾意見的重要性。法國思想家盧梭在《社會契約論》一書中首次提出公眾意見，即民意（Opinino  Publique）的概念，盧梭把民意分為兩類，“意志要么是公意，要么不是；它要么是人民共同體的意志，要么就只是一部分人的”。將“公意”與“多數(shù)人政治”及“公意”與“政府代表決策”的相關(guān)關(guān)系做了精確的專研。十九世紀末，歐美的學(xué)術(shù)界亦開始對民意、民意表達做系統(tǒng)的分析與研究。自李普曼的《輿論學(xué)》開始，歐美的民意研究有了新層次的探索——開始慢慢與傳播學(xué)、輿論學(xué)、組織行為學(xué)乃至社會心理學(xué)交織，逐漸向多元化、多科學(xué)的交叉性的現(xiàn)代科學(xué)邁進，這一階段因而產(chǎn)出了大量通過實踐論證與廣泛認同的理論碩果，主要著作包括有羅伯特.E.帕克的《移民報刊及其控制》(1922)、卡爾·霍夫蘭的《傳播與說服》(1953)、馬歇爾·麥克盧漢的《理解媒介》(1964)等，這些研究成果的獲取與當(dāng)時歐美發(fā)達的傳播環(huán)境、選舉制度以及民意測驗的發(fā)展分不開。

從二十世紀起，民意測驗得到歐美社會的重視，民意測驗的參與機構(gòu)和內(nèi)容都得到一定程度的擴展，其方法也不斷完善健全。1935 年，喬治·蓋洛普創(chuàng)立蓋洛普民意測驗并成立民意測驗所；同年的十月其把所收集的民意資料提供給當(dāng)?shù)氐膱笊�，至此�?chuàng)建科學(xué)測量民意的先例。而今歐美國家民意調(diào)查已被廣泛運用。隨著民意調(diào)查的發(fā)展，民意研究也有深層次的發(fā)展，有的學(xué)者將國外的民意研究分為萌芽期（1934年前）、成長期（1935年至1959 年）、成熟期（1960年至今）。

第 2 章 民意表達與公共政策制定的理論基礎(chǔ)

隨著我國社會主義民主政治的發(fā)展的和公民民主意識的提升，公共政策制定及民意表達在日常的政治經(jīng)濟生活中的作用逐漸突出，如何高效地引導(dǎo)民眾參與到公共政策的制定，是近年來我國社會主義民主政治的發(fā)展面臨的一大困境。因而，在此有必要對民意、民意表達及公共政策制定的相關(guān)概念及理論基礎(chǔ)進行厘清。

2.1 公共政策及制定的內(nèi)涵

2.1.1 公共政策的內(nèi)涵

公共政策作為政府部門輸入社會的公共產(chǎn)品，是行政學(xué)重要的研究領(lǐng)域。一般而言，學(xué)術(shù)界將現(xiàn)代政策科學(xué)誕生的標志鑒定為美國學(xué)者哈羅德·D·拉斯維爾和丹尼爾·勒納撰寫的《政策科學(xué)》。隨著對“公共政策”六十多年的研究，其跨學(xué)科的特征，深受學(xué)術(shù)界學(xué)者們的普遍重視。由于國內(nèi)外學(xué)者在研究理論、研究方法、研究視角等方面的差異，造成在公共政策的理解和認知上分歧性頗大。目前對公共政策概念的界定大致情況下有如下幾種：

1.從利益分配角度來解讀

被譽為首位方法論學(xué)者的英國哲學(xué)家杰里米·邊沁就將功利論運用到解讀公共政策上來，他認為政府應(yīng)當(dāng)通過政策手段努力促成“大多數(shù)人的最大幸福”，要求政府回答“誰從中受益？”間接闡述公共決策達成的目標即實現(xiàn)利益的合理分配。杰里米·邊沁的解讀為后世學(xué)者的研究奠定基礎(chǔ)。

2.從行為規(guī)則及制度視角來認知

伍啟元教授強調(diào)，“公共政策是政府行政部門所采取的對公私行動的指南”；學(xué)者張金馬則提出，“公共政策是黨和政府部門采取用以規(guī)范、指導(dǎo)團體和個人的行動指南”；這些都是從制度視角上強調(diào)了公共政策是政府引導(dǎo)的集體行動的協(xié)議，這種協(xié)議也可稱之為制度，“制度是人類相互交往的規(guī)則”。陳振明從規(guī)范及規(guī)則角度對公共政策進行讀解，提出公共政策是“政府或執(zhí)政黨及其他政治性團體在一定時期內(nèi)為實現(xiàn)社會管理目標所采取的行動或所規(guī)定的行為準則，它是一系列謀略、法律、規(guī)章、條例、措施等的總稱”,其強調(diào)了作為社會治理的基本手段的公共政策具有的規(guī)范性、過程性、針對性及時效性等特征。

2.2 民意及民意征求內(nèi)涵的理解

2.2.1 民意

想要真正的理解民意的內(nèi)涵，首要就是對民意概念有深刻的理解，本文就從概念和結(jié)構(gòu)入手剖析民意的深層內(nèi)涵。 1.民意的概念

民意的英文為“Public Opinion”，在新華漢語詞典中被解釋為“民眾的意愿”，民意的概念源于中國，近現(xiàn)代卻在西方被廣泛使用和發(fā)展。其中，法國學(xué)者盧梭較早使用“民意”一詞，他對民意的相關(guān)研究對后世參考較多，影響較大。

美國學(xué)者詹姆斯·伯恩斯較明白地指出民意的本質(zhì)，“民意具有穩(wěn)定性、流動性、潛在性、約制性、一致性、或兩極分化的特征”。德國學(xué)者加爾夫定義民意為：“是一個國家的大多數(shù)公民，每人反省或?qū)嶋H了解某件事所得到的判斷后，許多人的公識。”

中國學(xué)者程世壽認為“民意是人民意識、精神、愿望和意志的總和，作為社會真理的坐標，是判定社會問題真理性的尺度。”而學(xué)者劉建明提出，“民意是人民意識、精神、愿望和意志的總合，是社會的主導(dǎo)意見。”

目前，我們稱“在人數(shù)上多于未表達意見與持反對意見的人數(shù)和”的民意為主流民意。而稱民眾個體或單個個體的民意表達為個人民意，個人民意的某些觀點并不一定為真民意，因而公共政策的制定須以主流民意為依歸。

在此，筆者認為，民意是指全體公民共同的意愿，是社會上多數(shù)人的一種綜合性意見，是相當(dāng)數(shù)量的群體針對某一重要問題相對穩(wěn)定的意見，是指在特定歷史階段、特定的社會環(huán)境下公民對于某種重要社會問題的態(tài)度和意見的總稱。

第3章  基于“新交通政策”事件看民意征求機制的構(gòu)建............18

3.1“新交通政策”事件......18

3.1.1“新交通政策”事件始末..............18

3.1.2“新交通政策”事件引發(fā)的思考..............19

第4章 “新交通政策”事件折射出民意征求存在的問題.............25

4.1民意與公共政策制定關(guān)系研究............25

4.1.1 民意對公共政策制定的影響..................25

第5章  構(gòu)建完善的民意征求機制..............33

5.1健全民意采集平臺與機制，拓寬民意征求的形式與渠道.............33

5.1.1 健全民意采集平臺...............33

第 5 章 構(gòu)建完善的民意征求機制

我國政府公共政策制定中的民意征求的發(fā)展水平仍較低，且存在公民參與民意征求能力不足、參與的渠道短缺和相關(guān)法律機制缺失等問題。并通過前文對“新交通政策”事件凸顯問題的詮釋，結(jié)合我國當(dāng)前民意征求的現(xiàn)實情況，對構(gòu)建民意征求體系機制的路徑提出如下建議。

5.1 健全民意采集平臺與機制，拓寬民意征求的形式與渠道

5.1.1 健全民意采集平臺

1.重視以互聯(lián)網(wǎng)為主，積極開拓電子政務(wù)

隨著電子信息科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，電子時代的來到，這也為民意征求在發(fā)展史上帶來一次空前的飛躍的機會。“新交通政策”事件中民眾通過論壇、微博、微信等形式集中民意，發(fā)動行動，不僅一定程度上影響公共政策，而且顯現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)對征集民意的強大力量。2002 年，我國國務(wù)院信息辦的成立標志著電子政務(wù)工作的正式起航。隨后，計算機的大量普及和民眾參與公共政策的意識及水平不斷提升使電子政務(wù)得到了空前發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)逐漸成為新時代公民表達民意的主導(dǎo)方式。

政府官方網(wǎng)站作為政務(wù)信息公開的平臺，是公民獲取政策信息的主要渠道之一。隨著互聯(lián)網(wǎng)平臺的運用，民眾可越過過去的信息不暢直接參與民意征求，從而打破過去的信息壟斷及公民與政府間信息不對稱的局面。在建設(shè)社會主義民主政治的前提下，我國積極拓寬電子政務(wù)的應(yīng)用，對促使民意征集過程中的信息透明和決策公開的意義重大。筆者認為推進互聯(lián)網(wǎng)平臺運用的做法：一是建立健全互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)的保障體系，用法律規(guī)章來確保電子政務(wù)網(wǎng)站的日常運轉(zhuǎn)，為政府和民眾之間的互動提供一個良好的環(huán)境。二是不斷加大互聯(lián)網(wǎng)民意征求的影響力，若有新政的出臺，都需在各大相關(guān)的網(wǎng)站做宣傳與有針對性的民意問卷調(diào)查，拓寬互聯(lián)網(wǎng)民意征集的影響力。

結(jié)論

民主社會不斷發(fā)展，聽取社情、采納民意已然成為政府公共政策制定過程中不可逆襲的趨勢，，政府在制定公共政策前征求民意成為我國民主政治生活的重要組成部分，亦是彰顯社會主義公平與公正的重要內(nèi)容。

民意征求的核心是政府與公眾的良性互動，公眾通過與政府的對話與溝通來參與政策制定，因此，在社會管理中，政府與公眾之間的良性互動必須通過一個渠道暢通、制度健全和運作有序的民意征求機制來實現(xiàn)。

近年來，雖然我國各級政府在加強公民參與建設(shè)、健全民意征求機制方面取得一定的成績，并出臺了一些相關(guān)的制度和措施，具有一定示范意義，主要表現(xiàn)為：各級政府先后搭建起與民眾的多種溝通平臺和多樣采集渠道、政府征集民意的水平不斷得到提升、經(jīng)驗也不斷得到累積。通過積累的經(jīng)驗啟示：第一，政府必定要主動積極地了解民情、聽取民意，做好民意征求的相關(guān)工作。第二，政府必定要善于分析社會問題、真切考慮公眾利益。第三，政府征求民意還要審視有效性，使公民感受參與的意義。然而在嚴格的意義上，當(dāng)代我國民意征求機制尚亦存在著明顯的缺陷，本文透過“新交通政策”事件所折射出民意征求存在的問題，主要從公民與政府兩個層面來具體分析，公民層面上表現(xiàn)為：參與意愿淡薄、參與能力參差不齊、公民參與民意征求的效果大多不佳；而從政府層面主要表現(xiàn)為：政府對民意征求的支持度不夠、政府征求民意的時間設(shè)置不當(dāng)、支持民意征求的相關(guān)法律和制度缺失民意征求機制的不健全，溝通渠道不暢、政府信息公開不足，決策過程不透明、民意征集與政策制定脫節(jié)。因此，要完善和健全公共政策制定中民意征求機制，首先就要健全民意采集平臺與機制，拓寬其相關(guān)渠道；再次要健全民意征求實施機制，注重征求的實效；最后優(yōu)化民意征求的保障機制，增強民意征求的持續(xù)與有效。

參考文獻（略）