第1章緒論

1.1研究背景與意義
作為中國最基層的政權(quán)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府顯然在當(dāng)前中國農(nóng)村的和諧發(fā)展中扮演著重要角色，其角色的科學(xué)定位和職能的有效實(shí)施將直接關(guān)系著廣大農(nóng)民對(duì)黨和政府的評(píng)價(jià)和信任，而廣大農(nóng)民的迫切愿望和需求也需要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向黨和國家進(jìn)行有效傳輸。'基層政府角色的有效定位，直接關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的步伐。我國農(nóng)村公共服務(wù)供給經(jīng)歷了人民公社、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、稅費(fèi)改革以及新農(nóng)村建設(shè)四個(gè)具有鮮明階段特征的發(fā)展過程，基層政府在這個(gè)發(fā)展過程中的供給責(zé)任和供給方式都發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)變，但無論公共服務(wù)體系發(fā)展到何種階段，政府依然承擔(dān)著公共服務(wù)供給的主要責(zé)任。在新時(shí)期的公共服務(wù)體系建構(gòu)中如何尋求政府的正確定位，如何既能保證政府供給責(zé)任的履行，又能更有效地向農(nóng)民提供公共服務(wù)，滿足需求，則是整個(gè)公共服務(wù)體系建設(shè)甚至農(nóng)村改革的關(guān)鍵所在。

1.2相關(guān)概念及理論
農(nóng)村公共服務(wù)是由公共服務(wù)演化而來的一個(gè)次級(jí)概念，指為農(nóng)村居民所共同享用，滿足農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)共同需要的具有非排他性和非競爭性的產(chǎn)品和服務(wù)，可以分為純公共服務(wù)和準(zhǔn)公共服務(wù)。純公共服務(wù)是指具有完全的非競爭性和非排他性的公共服務(wù)，比如國防、農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究、農(nóng)村公共安全、農(nóng)村基層政府行政服務(wù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、大江大河治理、農(nóng)業(yè)發(fā)展綜合規(guī)劃及信息系統(tǒng)等。準(zhǔn)公共服務(wù)是指不完全具有非競爭性和非排他性的公共服務(wù)，主要包括農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村職業(yè)教育和技術(shù)培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)信息服務(wù)、農(nóng)村文化娛樂、農(nóng)業(yè)科技成果推廣、農(nóng)田防護(hù)林、病蟲害防治、農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)村基本醫(yī)療、農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)村道路建設(shè)等等。農(nóng)村中小水利設(shè)施、農(nóng)村電力設(shè)施、農(nóng)村道路建設(shè)等。本文所研究的農(nóng)村公共服務(wù)是為農(nóng)村居民公眾利益服務(wù)的事務(wù)，它的供給主體主要是政府部門（以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主)，但并不是唯一的主體。隨著市場以及各類社會(huì)組織的成熟，其他主體正逐漸參與到農(nóng)村公共服務(wù)供給過程中，這明顯提高了農(nóng)村公共服務(wù)的供給水平與供給效率。
……………

第2章農(nóng)村公共服務(wù)供給與政府角色演變

2.1我國農(nóng)村公共服務(wù)供給的演變
改革開放初期，我國農(nóng)村繼續(xù)延用人民公社時(shí)期建立起來的基層公共服務(wù)體系。1988年，中央聯(lián)合發(fā)文，決定將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)機(jī)站、農(nóng)技站、水利站、農(nóng)經(jīng)站、畜牧獸醫(yī)站等直接為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的人、財(cái)、物管理權(quán)限由縣級(jí)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。1993年隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)的成立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建立起來。但由于市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政普遍緊張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依靠國家財(cái)政劃撥的有限資金根本無法滿足農(nóng)村公共服務(wù)需要，只能繼續(xù)采用制度外籌資的渠道，而這一時(shí)期的對(duì)象以農(nóng)戶為主。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制推行后，農(nóng)民成為經(jīng)營者，支配著農(nóng)村大部分的資產(chǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)直接向農(nóng)民籌集“三提五統(tǒng)” 2資金或勞力，以維持基層農(nóng)村公共服務(wù)供給，公共服務(wù)的制度外籌資對(duì)象自然轉(zhuǎn)向了農(nóng)戶。這一時(shí)期，政府依舊推行“自上而下”的強(qiáng)制性公共服務(wù)決策機(jī)制，農(nóng)民的個(gè)體差異和需求被忽視。由于政府分權(quán)的力量，大量公共服務(wù)的決策管理權(quán)推向基層政府，形成“塊塊”式的管理格局。

2.2農(nóng)村公共服務(wù)中政府角色的變遷歷程
建國初期，出于國家意識(shí)形態(tài)和工業(yè)化原始積累的需要，全國的農(nóng)村政策目標(biāo)比較單一，主要是以農(nóng)業(yè)增產(chǎn)來解決人民的溫飽問題和保障工業(yè)原料的低價(jià)供應(yīng)。至于農(nóng)民的收入、農(nóng)民的社會(huì)保障以及相對(duì)應(yīng)的教育、衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)等都處于次要地位。1958年以后，人民公社建立了合作醫(yī)療、敬老院、赤腳醫(yī)生等社會(huì)保障組織，但是由于財(cái)政緊張，結(jié)構(gòu)單一，這些保障組織連居民的日常需要都滿足不了，再加上實(shí)行“統(tǒng)包統(tǒng)攬”，當(dāng)時(shí)的農(nóng)村公共服務(wù)主要是依靠行政權(quán)力、通過行政命令甚至大規(guī)模的行政動(dòng)員來組織實(shí)施，其他形式的私人服務(wù)根本沒有機(jī)會(huì)出現(xiàn)。而作為政府基層代表的人民公社其責(zé)任重大，職能范圍幾乎與政府的職能范圍相同，一方面要抓好當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，照顧好農(nóng)村居民的衣食住行，另一方面也要對(duì)當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景下不間斷的政治運(yùn)動(dòng)保持敏感性。不僅要統(tǒng)籌全局，還要事必躬親，面面俱到，即做“領(lǐng)導(dǎo)”，也做“保姆”。
…………

第3章江蘇省H市Y鎮(zhèn)案例分析…………14
3.1 Y鎮(zhèn)公共服務(wù)現(xiàn)狀 ………………14
3. 2在農(nóng)村公共服務(wù)供給中Y鎮(zhèn)政府的現(xiàn)實(shí)角色 ……22
3.2.1發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)，培育農(nóng)民專業(yè)合作組織 …………………22
3. 2. 2推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療，承擔(dān)醫(yī)療保障責(zé)任…………… 23
3.2.3多管齊下，擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)事業(yè)覆蓋面………………25
3.3 Y鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共服務(wù)供給的經(jīng)驗(yàn) ……………25
第4章政府角色定位不清：迷失方向的“掌舵人”……………28
4.1服務(wù)型政府語境下的服務(wù)理念執(zhí)行不足…………… 28
4.2公共服務(wù)供給：“自上而下”主導(dǎo)還是“自下而上”主導(dǎo)………30
第5章政府角色缺位與錯(cuò)位：公共服務(wù)供給的制度性缺失…………35
5.1籌資渠道單一，公共服務(wù)資金難以滿足需求…………………… 35
5.1.1基層政府投入力度不足………35
5.1. 2財(cái)政支出少，籌資渠道單一………36
5.2供給結(jié)構(gòu)失衡，公共服務(wù)供給效率低下……………… 39

第6章角色回歸一農(nóng)村公共服務(wù)供給中基層政府角色的優(yōu)化選擇

6.1重塑政府管理理念，深化服務(wù)型政府建設(shè)
政府在公共服務(wù)中處于主導(dǎo)地位，在保障公共服務(wù)供給上具有優(yōu)勢(shì)，比如可以提供社會(huì)組織無法承擔(dān)或不愿意承擔(dān)的公共項(xiàng)目。具體地說，政府在農(nóng)村公共服務(wù)中的供給責(zé)任主要有：一方面，政府的職能應(yīng)該集中在“掌舵”，而不是“劃槳”，2政府應(yīng)充分發(fā)揮市場和社會(huì)的力量，采用合同出租等形式將一些公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)給私人部門或第三部門，使有限的公共資源及公共投入產(chǎn)生最大收益。另一方面，政府應(yīng)為農(nóng)村社會(huì)提供最有必要最基本的公共服務(wù)，如維護(hù)社會(huì)公共秩序與公共安全、發(fā)展義務(wù)教育、改善公共衛(wèi)生、建立社會(huì)保障體系以及提供公益性文化事業(yè)等方面。各級(jí)政府要明確自己的職能定位，盡快變“全能政府”為“有限政府”，將主要精力用于農(nóng)村公共服務(wù)供給的重點(diǎn)或薄弱環(huán)節(jié)上。

6.2改革財(cái)政管理體制，確�；鶎诱�權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)

針對(duì)目前農(nóng)村公共財(cái)政體制的缺陷及對(duì)農(nóng)村公共物品供給的影響，財(cái)政管理制度創(chuàng)新是當(dāng)前以及今后一段時(shí)期內(nèi)的重點(diǎn)。政府應(yīng)及時(shí)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步加大財(cái)政支農(nóng)資金的投入，側(cè)重鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基礎(chǔ)建設(shè)，建立基層政權(quán)能正常運(yùn)轉(zhuǎn)的制衡機(jī)制。隨著財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和財(cái)政實(shí)力的增強(qiáng)，財(cái)政資金應(yīng)更多地向農(nóng)村傾斜，保證支農(nóng)資金穩(wěn)定增長，提高支農(nóng)支出占財(cái)政總支出的比重，增強(qiáng)縣鄉(xiāng)基層政府農(nóng)村公共服務(wù)的供給能力。