發(fā)布時間：2014-07-27 09:45

　　一、戶籍制度改革的第一階段
　　20世紀70年代末，以實行家庭承包制為主要內容的農村改革，重點解決農業(yè)生產中的激勵機制問題，極大地調動了農民群眾的生產積極性，提高了農業(yè)勞動生產率，釋放出改革以前長期沉淀的剩余勞動力。這就必然提出勞動力向農業(yè)生產以外轉移的要求。20世紀80年代中期以后，隨著改革的重點由農村轉到城市，逐步放松農村勞動力向城市流動的限制。1983年，我國政府開始允許農民從事商業(yè)和運輸業(yè)，允許農產品長途販運和自銷，第一次給予農民異地經營的合法性，開創(chuàng)戶籍制度改革的先河。1984年，進一步放松對農村勞動力流動的限制，甚至鼓勵農村勞動力到臨近小城鎮(zhèn)打工。1988年，在糧票制度尚未取消的情況下，允許農民自帶口糧進入城鎮(zhèn)務工經商。這是我國戶籍制度改革的第一階段，即允許農村勞動力向城鎮(zhèn)流動。但是，在這個階段，農村勞動力轉移主要是流向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。到1987年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展到1750萬個，職工8805萬人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產值首次超過農業(yè)總產值，成為農村主要的支柱產業(yè)。到1986年底，全國辦理自理口糧到小城鎮(zhèn)落戶達163多萬戶，共454多萬人。
　　二、戶籍制度改革的第二階段
　　20世紀90年代以后，我國戶籍制度改革進入第二階段。1992年初鄧小平的南方談話以及同年召開的中國共產黨第十四次代表大會，確定了中國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，為農村勞動力在全國范圍內大規(guī)模流動創(chuàng)造了條件。標志著我國戶籍制度改革進入第二階段。在這個時期，隨著改革開放的深入，沿海地區(qū)以勞動密集型制造業(yè)為主的外向型經濟的蓬勃發(fā)展，產生了對農村勞動力的巨大需求，形成了引人注目的“民工潮”。順應勞動力市場發(fā)展的態(tài)勢，一系列障礙農村勞動力流動的制度性障礙也在逐步被突破。例如，始于20世紀50年代中期的糧食和食品定量憑票供應制度被全面廢除。當我國還處在典型的劉易斯式的二元經濟發(fā)展階段，農村勞動力源源不斷地轉移到沿海地區(qū)和城鎮(zhèn)，在非農業(yè)部門就業(yè)。這時勞動力供給具有無限供給的特征，農民工只能獲得較低的工資，且其工資水平多年沒有什么變化。在這種背景下，雖然勞動力市場有了一定程度的發(fā)育，戶籍制度的改革有了一定的突破，但戶籍制度仍然保留著兩個重要功能，即保護城鎮(zhèn)居民獲得優(yōu)先就業(yè)權和同工不同酬；保護城鎮(zhèn)居民享有農村移民無法享受的社會福利和公共服務。由于農村剩余勞動力與城鎮(zhèn)企業(yè)冗員同時并存，進城農民工與城鎮(zhèn)勞動者，特別是非熟練勞動者之間存在著競爭關系，城市政府就以戶籍作為保護城鎮(zhèn)居民的特殊權利。
　　20世紀90年代以后，我國市場化、工業(yè)化、城市化駛入快速車道，農村人口大規(guī)模向城市轉移，城鄉(xiāng)分割的戶籍制度也作了相應的調整與改革。1992年8月，公安部發(fā)出通知，決定在小城鎮(zhèn)、經濟特區(qū)、經濟開發(fā)區(qū)、高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)實行當地有效的城鎮(zhèn)戶口制度。1994年以后，國家又取消了按照商品糧為標準劃分農業(yè)人口與非農業(yè)人口的“二元結構”，以居住地和職業(yè)劃分農業(yè)與非農業(yè)人口，建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種管理形式為基礎的戶口登記制度。改革的總體思路是逐漸實現證件化管理。1996年7月1日，新常住人口登記表和居民戶口簿正式啟用。新的戶口簿將“戶別”的填寫重新規(guī)范化為“家庭戶”和“集體戶”，取消“農業(yè)”與“非農業(yè)”兩個戶口類型，使戶口登記能夠如實地反映公民的居住和身份狀況，為逐漸實現以地域劃分城鎮(zhèn)人口和農村人口、以職業(yè)劃分農業(yè)人口與非農業(yè)人口做必要的準備。1997年6月，國務院批準了公安部《小城鎮(zhèn)管理制度改革試點方案》和《關于完善農村戶籍管理制度的意見》。按照這一新的政策規(guī)定，在小城鎮(zhèn)已有合法穩(wěn)定的非農職業(yè)，或已有穩(wěn)定的生活來源，并且有了合法的住所后，居住已滿兩年的農村戶口人員，可以辦理城鎮(zhèn)常住戶口。經批準在小城鎮(zhèn)落戶的農民，享有與當地原有城鎮(zhèn)居民同等待遇。
　　三、戶籍制度改革的第三階段
　　20世紀90年代中后期以后，由于市場取向改革導致城市下崗職工規(guī)模越來越大，政府構建起覆蓋城市職工的基本社會保險體系，包括基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險等以及城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，而戶籍不在城市的農民工則被排斥在外。但是，2003年以來，我國沿海地區(qū)出現不同程度的“用工荒”，這是勞動力結構性供求矛盾的產物。在這種背景下，長期不變的工資率不再能夠維持勞動力的源源不斷地供給，同時僅僅依靠上調工資也不能滿足農民工的需求�？陀^上要求必須從根本上解決農民工的社會保險和公共服務問題。地方政府必須對此做出必要的反應。即把戶籍制度改革作為穩(wěn)定勞動力供給的制度手段。這個階段戶籍制度改革的難點，就在于城市既得利益集團是傳統(tǒng)制度的受益者，對戶籍制度改革形成很大的阻力。
　　問題在于，城市公共服務分享不平等，即過多地向市民傾斜，對農村移民采取歧視政策，以及由此而導致的社會不和諧，影響農村移民素質的提高和積極性的發(fā)揮。這種狀況并不會隨著城市經濟的發(fā)展而自動消失，也不會隨著城市經濟的發(fā)展而減輕其摩擦程度。應當認識到，政府出于保護城市居民利益而在經濟發(fā)展的早期階段，實施不均等的公共服務政策，雖然短期內有利于增加城市居民的收入和改善城市居民的福利，但是，由此而付出的代價則是城市長期經濟發(fā)展的放慢和城市居民長期收入和福利的下降。退一步說，即使非均等公共服務所造成的社會不和諧對城市經濟發(fā)展影響不大，但是只要它妨礙了城市化的進程，由城市化進程的放慢所造成的損失將是更大的。這就使得城市化的產出水平在政策未調整的第一階段被嚴重壓低了，并通過對資本積累和對城市長期經濟發(fā)展產生更為嚴重的后果。城市居民如果因為政策轉型（即從非均等公共服務向均等公共服務轉變）在短期內會影響他們收入的增長速度和福利的改善程度而反對公共服務均等化，從長期看對他們收入的增長和福利的改善是不利的。假如城市政府是以城市居民的長期福利為目標函數，就應著眼于公共服務政策的轉型，即讓農村移民與原城鎮(zhèn)居民享受均等的公共服務。如果能夠認識到，城市居民收入增長速度在短期內的減緩，能夠換來長期更快增長的效果，體現了一個有遠見卓識的政府在政策選擇中的智慧。
　　四、城鄉(xiāng)分割的戶籍制度的功能
　　新中國頒布第一部憲法的時候，曾經明確規(guī)定公民有“遷徙和居住的自由”。然而，1953年4月，政務院頒布了《關于勸止農民盲目流入城市的指示》，此后相繼多次下發(fā)文件，要求各地采取措施制止農民盲目進城。當時農村勞動力大量涌入城市，給城市的交通、住房、勞動就業(yè)和生活品供應等都帶來日益嚴重的壓力，其中最為突出的是糧食供應緊張。1958年1月9日，《中華人民共和國戶口登記條例》經第一屆全國人大常委會91次會議通過，筆耕文化傳播，以“共和國主席令”頒布實行。該條例對農民進入城鎮(zhèn)作了嚴格的約束性限制。即公民由農村遷往城鎮(zhèn)，必須持有城市勞動部門的錄用證明、學校的錄用證明或者是城鎮(zhèn)戶口登記機關的準予遷入證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續(xù)。從此，形成了城市戶口和農村戶口的“二元結構”的戶籍模式。
　　從根本上說，我國城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，是衍生于重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的強制性積累模式。我國確保重工業(yè)優(yōu)先的資本原始積累，主要是通過國家對農產品的“統(tǒng)購統(tǒng)銷”，借助于工農產品價格剪刀差來實現的。如果說農產品統(tǒng)購統(tǒng)銷中的“統(tǒng)購”，是依靠政社合一的農村人民公社制度才得以順利實施的話，那么，對城鎮(zhèn)居民低價限量供應糧食和副食品的“統(tǒng)銷”，則是借助于城鄉(xiāng)分割的戶籍制度來明確固定計劃供應的對象。如果沒有城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，糧食等主要農產品的統(tǒng)購統(tǒng)銷就很難貫徹落實。高度集中的資本原始積累、強制性的農產品統(tǒng)購統(tǒng)銷、城鄉(xiāng)分割的戶籍制度、政社合一的農村人民公社，是我國計劃經濟體制的重要組成部分。我國之所以實行計劃經濟體制，其中的一個重要原因是為了實現趕超型的經濟發(fā)展戰(zhàn)略，即優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略。
　　農村戶口和城市戶口、農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口，原本只是一種人口統(tǒng)計學意義上的分類名稱，是為了掌握人口信息和人口結構及流動情況而設置的，但是演變到今天，已經成為地位、身份、權利、利益等含金量不同的社會資源。也就是說，在當代中國，戶籍身份成為資源和權力有差別配置和分配的合法標準和依據，甚至是惟一的依據。在這種制度安排中，資源的配置和收入分配主要不是借助于市場機制，而是依靠政府的指令性計劃。政府選擇了戶口制度，作為調節(jié)資源和收入分配的平臺。即根據不同類別的戶籍，分配不同的資源和權利，由此導致城鄉(xiāng)經濟、政治、社會各方面的差別。值得人們深思的是，從20世紀50年代延續(xù)至今，廣大農民群眾日常生活的諸多方面，從衣、食、住、行到生兒育女，從求學謀職到政治參與，都不同程度受制于城鄉(xiāng)分割的戶籍制度。更令人奇怪的是，當人們置身于這種戶籍制度中時，往往自覺不自覺地把它作為一種既定的、客觀存在的東西，而較少去思考這種制度的不合理性和主觀性。即作為一種制度的外生性和主觀性。即便是這種制度給農民生活帶來諸多不便，甚至是難以跨越的嚴重障礙，人們也只不過是繞過它或者是消極地適應它，而較少去考慮這種制度的不合理性以及應當對其進行改革的心要性。

 

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