發(fā)布時間：2014-07-27 07:13

 　　1985年，國家實(shí)施“分級辦學(xué)、分級管理”的教育管理體制改革，實(shí)施“重心下移”的教育發(fā)展戰(zhàn)略，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財(cái)政來承擔(dān)。改革本意是擴(kuò)展教育經(jīng)費(fèi)的籌資渠道，而實(shí)際結(jié)果是中央政府的公共教育支出減少，地方政府教育支出的壓力驟然增大。“支出重心下移”與“收入重心上移”的矛盾頓時激化，使得“義務(wù)教育農(nóng)民買單，縣級財(cái)政不堪重負(fù)”的現(xiàn)象極為普遍。義務(wù)教育投入嚴(yán)重不足，教師工資被拖欠，校舍與教育設(shè)施建設(shè)落后，政府負(fù)債運(yùn)行等等。筆者2002年8月，在富庶的廣東省實(shí)地考察時，筆耕論文新浪博客，就親身體悟到這一點(diǎn)。因此，始自2000年的農(nóng)村稅費(fèi)改革，雖然裁撤了“三提五統(tǒng)”、“屠宰稅”、“教育集資”等各種稅費(fèi)，客觀上確實(shí)減輕了農(nóng)民的稅負(fù)，但另一方面卻約束了地方政府的財(cái)政能力，各種公共支出迅速減少，特別是義務(wù)教育支出。農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺是中國農(nóng)村“稅費(fèi)”改革的直接后果。
　　農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)重短缺使得農(nóng)村義務(wù)教育投入保障機(jī)制面臨巨大的挑戰(zhàn)。誰來填補(bǔ)這個空缺，在理論上是完全可以定論的。依據(jù)有關(guān)公共產(chǎn)品的理論，教育因一定程度的非競爭性與非排他性而在國際上被普遍地認(rèn)定為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，并隨教育級別的變動而有所變化，級別越低，公共產(chǎn)品的特性也就越強(qiáng)。義務(wù)教育作為教育的基礎(chǔ)，具有很強(qiáng)的外部性，必須由政府來提供。但這種簡單地將某一產(chǎn)品或服務(wù)貼上公共產(chǎn)品的標(biāo)鑒，并不能向我們說明究竟應(yīng)當(dāng)由哪些公共部門來提供。在我國，農(nóng)村義務(wù)教育，從受益與負(fù)擔(dān)的情與理來看，教育成果的外溢性極強(qiáng)，很多在農(nóng)村接受教育的孩子，目的就是擺脫農(nóng)村貧困落后的環(huán)境背景，進(jìn)入發(fā)達(dá)省市就業(yè)生活。而這一階段恰恰是地方財(cái)政（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)）承擔(dān)的義務(wù)教育階段。地方政府培養(yǎng)了人才，承擔(dān)了義務(wù)教育的成本卻無法得到教育的收益，造成“人才輩出，山河依舊”的局面，辦教育的積極性自然大為降低。尤其是2000年農(nóng)村“稅費(fèi)”改革，切斷了下級政府教育經(jīng)費(fèi)的籌資渠道，財(cái)政壓力劇增，使得本已脆弱的義務(wù)教育支出更是難以為繼。因此，中央和省政府對農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有極大的責(zé)任，加強(qiáng)上級政府（中央和�。�對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財(cái)政的支持已成為當(dāng)務(wù)之急。但是，要具體解決這一問題，就要設(shè)計(jì)合理的保障機(jī)制。因此，我們還須進(jìn)一步考察地方與中央或省政府在保障機(jī)制中的行為選擇。
　　　　二、農(nóng)村義務(wù)教育投入保障機(jī)制中的政府間博弈
　　政府組織一旦形成，就會作為與民眾相對的獨(dú)立實(shí)體而存在，有著自身的利益。一個人格化了的政府組織會在各種政策的制定實(shí)施過程中尋求自身利益的最大化，導(dǎo)致各級政府之間的博弈行為。以下，我們將以保障機(jī)制中的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)為例，通過一個簡明而不失本質(zhì)的兩級政府間義務(wù)教育資金投入的博弈模型來分析各級政府的行為選擇：
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　　為了政府上的清晰和徹底性，我們有必要作以下若干假定：
　　(1)在政府間的博弈過程中，上級政府與下級政府都是尋求自身利益最大化的局中人，分別用下標(biāo)c與b表示。
　　(2)在投入保障制度設(shè)計(jì)中，由上級政府決定下級政府在投入保障機(jī)制中所應(yīng)承擔(dān)的比例K；而下級政府擁有真實(shí)的學(xué)生數(shù)量信息而對學(xué)生數(shù)量的上報(bào)數(shù)額N享有絕對的控制權(quán)。因此，投入保障制度設(shè)計(jì)后的行為結(jié)果是由上級政府確立的K和下級政府決定的N共同決定，也即Ub=Ub(K,N),Uc=Uc(K,N)。作這樣的假定，其依據(jù)就在于：上級政府在我國嚴(yán)格的層級管理體制下，通常擁有行政指令的絕對控制權(quán)；而下級政府則在事實(shí)上更接近于信息源，能夠左右信息提供的多寡與真實(shí)程度；上級政府所需要的信息在很大程度上依賴于下級政府的提供以及上級政府所能觀察到的下級政府的行為本身。因此，由于這種信息的不對稱性，導(dǎo)致了下級政府的機(jī)會主義行為，利用信息優(yōu)勢謀取自身的利益，發(fā)生逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。
　　三、農(nóng)村義務(wù)教育保障機(jī)制設(shè)計(jì)原則與模式建議
　　在對我國農(nóng)村“稅費(fèi)”改革與農(nóng)村義務(wù)教育和政府行為模式有了一定的了解之后，筆者將基于上述分析提出有關(guān)農(nóng)村義務(wù)教育投入保障機(jī)制的一點(diǎn)設(shè)想與讀者共同思考：
　　在前述的博弈模型分析中我們得出了幾個基本的結(jié)論：
　　(1)合理確定上級政府（中央政府或省政府）與下級政府所分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入比例K[*]；
　　(2)加大上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付或提高地方政府的稅收留存比例，從而提高地方政府的財(cái)政支付能力；
　　(3)設(shè)計(jì)良好的稅收體系，開征專項(xiàng)教育稅，穩(wěn)定教育經(jīng)費(fèi)來源；
　　(4)進(jìn)一步擴(kuò)展多渠道教育籌資體制。
　　依據(jù)以上四個結(jié)論，遵循兩項(xiàng)原則，結(jié)合現(xiàn)實(shí)背景，筆者提出以下政策建議：
　　（一）從義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入分擔(dān)比例K[*]考慮
　　(1)重新確立中央或省政府與地方政府在農(nóng)村義務(wù)教育投入中的合法地位，突出中央政府和省政府對農(nóng)村義務(wù)教育的法定責(zé)任；重新規(guī)定中央政府和省、縣、鄉(xiāng)地方政府法定的負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)，加大中央和省特別是中央政府對農(nóng)村義務(wù)教育的投入。目前，我國的義務(wù)教育投入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)了近78%，縣級財(cái)政負(fù)擔(dān)了約9%，省地財(cái)政負(fù)擔(dān)了11%，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)了2%。中央和省級政府的教育事業(yè)費(fèi)大部分用于高等教育和對偏遠(yuǎn)、貧困與少數(shù)民族地區(qū)的義務(wù)教育補(bǔ)助。從國際經(jīng)驗(yàn)看，中央政府一般都是基礎(chǔ)教育投入的重要支持力量。在日本、澳大利亞、法國、墨西哥、西班牙、英國等國，中央政府投入占整個基礎(chǔ)教育投入的比重大致為20%～80%；在新西蘭、愛爾蘭、意大利、荷蘭、韓國等國，基礎(chǔ)教育投入中超過80%的資金來源于中央政府，有的甚至完全依賴中央政府。即使是在美國、德國、加拿大、瑞土等國，中央投入中基礎(chǔ)教育也占有一定比重，大約是5%～10%；因此，加大中央政府對農(nóng)村義務(wù)教育的投入，不僅是農(nóng)村財(cái)政現(xiàn)狀的客觀要求，也符合當(dāng)前義務(wù)教育財(cái)政發(fā)展模式的國際潮流。
　　(2)總體上加大中央政府對農(nóng)村義務(wù)教育的投入、在現(xiàn)階段過渡期內(nèi)，考慮到國家發(fā)展目標(biāo)和財(cái)政狀況，不要求中央政府在全國范圍內(nèi)開展工作，而是“有所為，有所不為”，充分考慮區(qū)域之間的差異，發(fā)揮宏觀調(diào)控能力，緩解地方由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡所導(dǎo)致的教育資源配置不公與機(jī)會不均等。對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)（東部沿海地區(qū)），中央政府可以繼續(xù)現(xiàn)行的基礎(chǔ)教育辦學(xué)體制，給予較少或不給予投入，完全由地方政府財(cái)力解決；對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)（中部地區(qū)）應(yīng)強(qiáng)化省級政府對農(nóng)村義務(wù)教育的投入，重點(diǎn)扶持省級貧困縣，中央只負(fù)責(zé)國家級貧困縣的義務(wù)教育投入；對西部不發(fā)達(dá)地區(qū)，中央和省政府全面介入，力保貧困與非貧困縣義務(wù)教育投入達(dá)到全國學(xué)生人均經(jīng)費(fèi)水平、在上述兩類資助地區(qū)，投入標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)支出與標(biāo)準(zhǔn)收入的差額和激勵系數(shù)決定；激勵系數(shù)的制定不實(shí)行全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行省內(nèi)規(guī)范確定、運(yùn)用這種方式的理由在于：第一，依據(jù)我國教育經(jīng)濟(jì)學(xué)最近的一項(xiàng)研究表明，教育資源分配不公的省內(nèi)差異遠(yuǎn)高于省際差異。 

 

本文編號：7540