論文摘要 新中國成立以來，中國政府對外提供了力所能及的援助。成套項目作為對外援助的主要方式，實施過程中的法律關(guān)系最具典型性，也最具復雜性。本文從國際經(jīng)濟法的視角，分析探究中國對外援助成套項目中的法律關(guān)系，具體法律關(guān)系中存在的一些問題，并就此提出一些對策建議。

　　論文關(guān)鍵詞 對外援助 國際經(jīng)濟法 法律關(guān)系
　
　　對外援助是國家或國際組織之間財政資金轉(zhuǎn)移、再分配的一種重要方式，對于促進受援國經(jīng)濟社會發(fā)展、減貧，實現(xiàn)共同發(fā)展以及鞏固多雙邊關(guān)系等具有重要意義，因而為各主要國際組織和國家所高度重視。中國作為發(fā)展中國家，在“南南合作”框架下，向其他發(fā)展中國家提供了力所能及的援助。
　　成套項目是中國對外援助的主要方式�！吨袊�的對外援助》白皮書指出，中國對外提供的成套項目援助是指中國通過提供無償援助和無息貸款等援助資金，幫助受援國建設(shè)生產(chǎn)和民用領(lǐng)域的工程項目。中方負責項目考察、勘察、設(shè)計和施工的全部或部分過程，提供全部或部分設(shè)備、建筑材料，派遣工程技術(shù)人員組織和指導施工、安裝和試生產(chǎn)。項目竣工后，移交受援國使用。
　　本文從國際經(jīng)濟法角度，就中國對外援助成套項目涉及的法律規(guī)范作一簡易分析。

　　一、關(guān)于國際經(jīng)濟法的調(diào)整的范圍

　　對于國際經(jīng)濟法的調(diào)整范圍，目前學界說法不一，大致可分為兩類。
　　一類是狹義說，認為國際經(jīng)濟關(guān)系專指各國政府之間、國際組織之間或各國政府與國際組織之間因跨國經(jīng)濟交往而產(chǎn)生的各種經(jīng)濟關(guān)系。開展國際交往、構(gòu)成國際經(jīng)濟關(guān)系的主體，僅僅限于國際組織、國家以及在國際公法上具有獨立人格的其他實體。
　　另一類為廣義說，認為國際經(jīng)濟關(guān)系不僅包含上述內(nèi)容，而且包括屬于不同國家的個人之間、法人之間、個人與法人之間以及他們與其他國家政府或國際組織之間的各種經(jīng)濟關(guān)系；參加國際交往、構(gòu)成國際經(jīng)濟關(guān)系的主體，不局限于國家、國際組織以及在國際公法上具有獨立人格的其他實體，同時也包括在各國涉外經(jīng)濟法、民商法、國際私法上具有獨立的個人或組織，即屬于不同國家的自然人或法人。本文依據(jù)上述第二種界說。

　　二、 目前對外援助成套項目中的法律關(guān)系

　�。ㄒ唬┲袊鴮ν庠�助成套項目中的法律主體及法律關(guān)系
　　1.宏觀層面
　�。�1）中國政府與受援國政府之間的法律關(guān)系。在對外援助中，中國政府和受援國政府之間調(diào)整的主要是政府之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，以兩國政府換文、議定書、協(xié)定等方式確定。
　�。�2）中方對外援助執(zhí)行機構(gòu)和外方的業(yè)主部門之間的法律關(guān)系。援外項目立項后，中國政府援外主管部門下設(shè)的援外項目執(zhí)行機構(gòu)和受援國的業(yè)務(wù)部門（包括政府管理部門、公共機構(gòu)、國有企業(yè)等）會就具體項目執(zhí)行中的問題進行協(xié)調(diào)，雙方將兩國政府換文等法律文書為依據(jù)，開展磋商和談判，行使己方權(quán)利，督促對方履行相關(guān)義務(wù)。
　　2.微觀層面
　　主要是括中國企業(yè)的具體實施活動，主要包括中方實施企業(yè)與受援國業(yè)主部門、海關(guān)、稅務(wù)、工會等監(jiān)管部門，以及外方派駐現(xiàn)場的工地代表等之間的法律關(guān)系。
　　中國對外援助模式是在兩國政府簽署經(jīng)濟技術(shù)合作協(xié)定，以及確定具體項目的立項換文后，由對外援助管理部門在國內(nèi)通過招標確定的實施企業(yè)，與受援國政府相關(guān)部門簽署具體項目實施合同。這是廣義國際經(jīng)濟法中本地政府與他國公司法人之間的一種法律關(guān)系。對外援助實施合同采取標準文本格式，對中外雙方的責任義務(wù)、標的物、工程期限、價款結(jié)算及調(diào)整，違約責任及索賠、免稅以及法律適用等作出了明確規(guī)定，構(gòu)成了中外雙方的合同要約法律關(guān)系。中外雙方據(jù)此合同履行各自義務(wù)并承擔相應的法律責任。
　�。ǘ�） 中國對外援助成套項目適用的各類條約、法律和法規(guī)、慣例等
　　1.國際公約
　　目前國際發(fā)展援助領(lǐng)域的國際公約等與國際貿(mào)易等領(lǐng)域的國際法相比，一是約束性弱，二是沒有形成普遍系統(tǒng)的法律體系。1974年5月1日聯(lián)合國大會第六屆特別會議通過的《建立國際經(jīng)濟新秩序宣言》和《建立國際新秩序行動綱領(lǐng)》，1974年12月12日聯(lián)合國大會第29屆會議通過的《各國經(jīng)濟權(quán)利和義務(wù)憲章》等文件，主要確認了以下幾項重要權(quán)利和義務(wù)：
　�。�1）確認了各國經(jīng)濟主權(quán)不可剝奪、不可讓渡、不可侵犯。各國對本國的自然資源和經(jīng)濟活動，享有完整的、永久的主權(quán)。
　　（2）確認應當按照公平合理和真正平等的原則，對世界財富和經(jīng)濟收益實行國際再分配。全面逐步改變目前不合理、不公平的體制，最終實現(xiàn)國際社會各成員的共同繁榮。
　�。�3）確認一切國家，特別是發(fā)展中國家，在一切世界性問題上均享有平等的參與權(quán)、決策權(quán)和受益權(quán)。
　　2. 地區(qū)性公約這類國際經(jīng)濟公約大致可分為三類：一類是以發(fā)達國家為成員的公約與組織：如經(jīng)濟合作與發(fā)展組織、歐洲聯(lián)盟等。第二類是以發(fā)展中國家為成員的公約與組織：西非國家經(jīng)濟共同體、石油輸出國組織、東盟等。第三類是發(fā)達國家和發(fā)展中國家為成員的公約與組織：最著名的是1975年2月28日，非洲、加勒比海和太平洋地區(qū)46個發(fā)展中國家（簡稱非加太地區(qū)國家）和歐洲經(jīng)濟共同體9國在多哥首都洛美簽訂貿(mào)易和經(jīng)濟協(xié)定——《歐洲經(jīng)濟共同體-非洲、加勒比和太平洋地區(qū)（國家）洛美協(xié)定》，簡稱“洛美協(xié)定”。
　　《洛美協(xié)定》曾是非加太集團和歐盟間進行對話與合作的重要機制，也是迄今為止最為重要的南北合作協(xié)定，歐盟主要是通過這一協(xié)定，向發(fā)展中地區(qū)的集團成員國提供財政、技術(shù)等援助和貿(mào)易等優(yōu)惠。
　　3. 雙邊協(xié)定等中國不是上述許多國際經(jīng)濟公約的成員國。在對外援助領(lǐng)域適用的國際經(jīng)濟公約并不多。出于對外戰(zhàn)略考量，目前各國對外援助以雙邊援助為主，援助方式主要是項目援助。確定中國政府和受援國政府之間關(guān)于援助關(guān)系的主要方式是簽署雙邊的經(jīng)濟技術(shù)協(xié)定，，并就具體的援助項目以兩國政府換文的形式確立，并在其中明確了兩國政府的責任和義務(wù)。
　　進入21世紀以來，中國政府以與其他發(fā)展中國家合作論壇的形式，開展平等互利的雙邊經(jīng)濟合作，在合作論壇項下提供一定的對外援助。例如中非合作論壇機制、中國——葡語國家經(jīng)貿(mào)合作論壇、中國——阿拉伯國家合作論壇、混合委員會等。這些援助通過以合作論壇宣言的方式對外公布，作為中國政府履行國際主義義務(wù)、對外提供援助的承諾。這在一定程度上也具有法律效力。

　　三、 目前成套項目法律關(guān)系中存在的一些亟待解決的問題

　�。ㄒ唬┓�律依據(jù)問題
　　目前中國對外援助沒有專門的法律規(guī)定。最高階的法律為國務(wù)院援外主管部門制定的規(guī)章，從制度體系來看，經(jīng)過60多年的經(jīng)驗積累，還是較為健全和完整的。但由于沒有專門法，對外援助成套項目主要依據(jù)國內(nèi)的建筑規(guī)范，無法體現(xiàn)對外援助項目遠在國外實施的特點，對項目實施形成了一定制約。
　�。ǘ�）實施過程中可能存在地位不對等問題
　　在目前的援外成套項目實施過程中，由中方實施企業(yè)與受援國業(yè)主部門簽署對外合同，其中有不少是受援國的強力部門，實際上可能存在地位不對等問題，在簽署合同和項目后續(xù)執(zhí)行中存在一些困難。
　�。ㄈ�）合同履約問題
　　一是受援方不履行合同義務(wù)的情況。如前所述，國際經(jīng)濟法領(lǐng)域的基本原則之一，就是有約必守原則。目前在具體的援助實踐中，也存在受援國政府出于財力不足，以及國內(nèi)法相關(guān)規(guī)定等各種原因，不履行諸如三通一平、免除關(guān)稅，為中國工程技術(shù)人員辦理工作簽證提供便利等相應義務(wù)。二是存在個別受援國對我一些合同條款存在不理解不接受的情況。三是合同糾紛的處理問題。目前由于一些受援國政府部門未履行義務(wù)導致的中方實施企業(yè)受損，索賠較為困難。

　　四、 幾點建議

　　中國作為一個發(fā)展中國家，更作為國際大家庭中的一員。在自力更生不斷推動自己經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，在南南合作框架下，已開展了60多年的對外經(jīng)濟技術(shù)援助，為推動廣大發(fā)展中國家的經(jīng)濟社會的發(fā)展作出了重要貢獻。在對外援助領(lǐng)域也積累了大量的實踐經(jīng)驗。為進一步明確援外成套項目實施中的法律關(guān)系，不斷提高對外援助效益，建議：
　�。ㄒ唬� 現(xiàn)有條件下應繼續(xù)發(fā)揮對外援助八項原則等準法律的作用
　　目前國際經(jīng)濟法中形成的基本原則有經(jīng)濟主權(quán)、平等互利、全球合作，以及有約必守等。中國對外援助也始終堅持了這些原則。20世紀50年代，毛澤東主席就指出：“因為中國是一個具有960萬平方公里土地和6億人口的國家，中國應當對于人類有較大的貢獻。”60年代初，毛主席強調(diào)：“已經(jīng)獲得革命勝利的人民，應該援助正在爭取解放的人民的斗爭，這是我們的國際主義義務(wù)。”這些論述成為中國對外援助的指導思想。1964年1月15日，周恩來總理就代表中國政府提出了《中國對外經(jīng)濟技術(shù)援助八項原則》，這八項原則的核心是平等互利，尊重主權(quán)，不搞特權(quán)，并隨之成為了中國對外援助的準則。隨后中國援建的坦贊鐵路就是對外援助的一個成功范例。坦贊鐵路被譽為“自由之路”和“南南合作的典范”。2012年初建成的援非盟會議中心項目是新時期對外援助的有一成功典范。中國的對外援助雖然沒有明確的國家立法，但諸如對外援助八項原則等在一定程度上起到了準法律的作用。建議堅持以八項基本原則為核心的中國對外援助理念，并在適當時候?qū)⑵湟苑�律形式明確下來。
　　（二）加快開展專門的援外立法
　　中國對外援助目前尚無上位法，建議加快對外援助立法程序，以法律形式明確對外援助的性質(zhì)、地位、目標、方式等。同時在援外主管部門內(nèi)部設(shè)立專門的法律支持部門。在堅持對外合同格式條款的同時，針對各具體受援國的實際，以及其涉外經(jīng)濟法、國內(nèi)法的相關(guān)規(guī)定，設(shè)定更為靈活的合同條款。
　�。ㄈ�）在具體的法律主體關(guān)系構(gòu)建中，應充分發(fā)揮專門援外執(zhí)行機構(gòu)的作用
　　援外執(zhí)行機構(gòu)目前均為事業(yè)性單位，建議進一步明確對外援助執(zhí)行機構(gòu)的地位和作用，由援外執(zhí)行機構(gòu)和外方業(yè)主部門簽訂實施合同、紀要等，與受援國主管部門形成相互對等的法律關(guān)系。
　�。ㄋ模┙�立和完善援外成套項目法律問題處理和應對機制
　　針對個別項目存在的合同違約和具體法律沖突等問題，建議參照世界銀行援助項目做法，通過政府層面加大對外交涉力度，加強合同訂立前的評估，更加靈活地應對一些受援國提出的特殊的法律法規(guī)訴求等，更好地保證我對外援助成套項目合同的效力和嚴肅性。