發(fā)布時間：2014-07-28 21:25

　　一、新中國憲法監(jiān)督模式的確立
　　令人遺憾的是，在新中國成立的時候，我們在廢除舊法統(tǒng)、偽憲法的同時，也割裂了憲法監(jiān)督自身的繼承性，致使中國的憲法監(jiān)督制度不得不在空地上重新起步并采用了民國時期最不看好的議會監(jiān)督模式。
　　新中國第一部憲法確定了以法律解釋為內(nèi)容、以全國人大為實施機關(guān)的憲法監(jiān)督模式。82年憲法在54年和78年憲法規(guī)定的“全國人民代表大會有權(quán)監(jiān)督憲法的實施”的基礎(chǔ)上，進一步規(guī)定了全國人大常委會有權(quán)解釋憲法、監(jiān)督憲法的實施，這就彌補了全國人大作為非常設(shè)機關(guān)而不能進行經(jīng)常性的憲法監(jiān)督活動的缺陷。第67條第6、7、8款規(guī)定全國人大常委會監(jiān)督國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作；撤消國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；撤消省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。
　　隨著法治國家進程的加快，職權(quán)立法、授權(quán)立法、部門立法和地方立法層出不窮，由于部門利益、地方利益及立法技術(shù)等多方面因素的制約，規(guī)范性文件違反憲法的可能性大大增加。為維護憲法的最高法律效力和法制的統(tǒng)一，2000年由全國人大通過的《中華人民共和國立法法》，對立法行為的憲法監(jiān)督作了比較具體的規(guī)定，啟動了憲法監(jiān)督體制。第90條第1款規(guī)定，國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常委會認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出審查的要求，由常委會工作機構(gòu)分送有關(guān)專門委員會進行審查、提出意見。同時規(guī)定了審查的程序，第91條第1款規(guī)定，全國人大專門委員會在審查中認為地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法相抵觸的，可以向制定機關(guān)提出書面審查意見；也可由法律委員會和有關(guān)的專門委員會召開聯(lián)合審查會議，要求制定機關(guān)到會說明情況，再向制定機關(guān)提出書面審查意見。制定機關(guān)應(yīng)當在兩個月內(nèi)研究提出是否修改的意見，并向全國人大法律委員會和有關(guān)的專門委員會反饋。全國人大法律委員會和有關(guān)的專門委員會審查認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法相抵觸而制定機關(guān)不予修改的，可以向委員長會議提出書面審查意見和予以撤消的議案，由委員長會議決定是否提請常務(wù)委員會會議審議決定。
　　胡錦濤在《首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布實施二十周年大會上的講話》明確提出“要抓緊研究和健全憲法監(jiān)督機制，進一步明確憲法監(jiān)督程序，使一切違反憲法的行為都能得到及時糾正。”2007年1月1日實施的《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會和縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》明確規(guī)定全國人大常委會可以對最高人民法院、最高人民檢察院的司法解釋進行違法審查，對最高人民法院和最高人民檢察院司法解釋的違憲審查是違法審查的題中應(yīng)有之義，它是繼《立法法》之后，我國憲政發(fā)展的又一個階段性成果。
　　二、我國現(xiàn)行憲法監(jiān)督模式的困厄及出路
　　議會監(jiān)督模式雖發(fā)軔于英國，但英國的憲法是不成文的，由議會制定的憲法性法律和其他法律在制定和修改的程序以及效力上都是相同的，憲法至上原則實際上并不存在。而我國實行成文憲法，因此，從法理上確認了憲法至上的原則。在這種情況下，由全國人大常委會監(jiān)督憲法，其制度設(shè)計上的缺陷除了議會監(jiān)督模式的一般弊端外，還包括：
　　1.立憲權(quán)和立法權(quán)的合二為一。我國憲法從程序上明文規(guī)定了創(chuàng)制憲法和一般法律的區(qū)別，“憲法的修改，由全國人民代表大會常務(wù)委員會或者五分之一以上的全國人民代表大會代表提議，并由全國人民代表大會以三分之二以上的多數(shù)通過。法律和其他議案由全國人民代表大會以全體代表的過半數(shù)通過。”但82年憲法同時又將立憲權(quán)和立法權(quán)的主體合二為一，其結(jié)果導致了全國人大的權(quán)力中心主義，這就是為什么迄今為止我國抽象性的憲法審查只停留在行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例，以及最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋上，而沒有擴展到人大常委會自身及全國人大制定的法律上面來，憲法僅僅是全國人大制定法律的總綱，憲法監(jiān)督流于形式。
　　2.人大職能方面的缺陷。英國采用議會監(jiān)督模式，但英國的上院同時也是英國的最高司法機關(guān)，而我國的全國人大常委會只是立法機關(guān)，不是司法機關(guān)。因此，我國的憲法監(jiān)督無論是事前審查（我國憲法規(guī)定民族自治地方的人民代表大會根據(jù)當?shù)孛褡宓恼�治、�?jīng)濟和文化的特點制定的自治條例和單行條例，在報請全國人大常委會批準后生效）還是事后審查（憲法規(guī)定全國人大可以改變或撤消全國人大常委會不適當?shù)臎Q定，全國人大常委會可撤消國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令，省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議）都是抽象性的，不涉及具體的法律是否適用或憲法訴訟問題。
　　2001年8月13日，最高人民法院公布了注釋[2001]25號《關(guān)于以侵犯姓名權(quán)的手段侵犯憲法保護的公民受教育的基本權(quán)利是否應(yīng)承擔民事責任的批復》啟動了憲法訴訟。憲法訴訟和一般的司法審查是憲法監(jiān)督的重要內(nèi)容，但全國人大常委會實施憲法監(jiān)督的制度安排客觀上造成了本來應(yīng)該由同一個機關(guān)來實施的兩項職能卻要由兩個機關(guān)來承擔：司法機關(guān)可以進行憲法訴訟卻不能對法律進行一般性審查，也不能對憲法進行解釋，而解釋憲法是憲法訴訟的前提；全國人大常委會對法律和規(guī)范性文件進行抽象性合憲審查卻不能裁定憲法訴訟，一旦二者之間產(chǎn)生矛盾怎么協(xié)調(diào)？
　　《監(jiān)督法》頒布實施之后，我們面臨的下一個，也是最棘手的一個問題就是對全國人大及其常委會制定的法律進行違法（違憲）審查了，這是我國憲法監(jiān)督制度發(fā)展的關(guān)鍵，因為憲法至上的原則決定了沒有任何法律可以不在司法審查的范圍之內(nèi)，全國人大及其常委會制定的法律也不能例外。這個問題不解決，中國的憲政難以真正實現(xiàn)。而如果由全國人大常委會作為自己案件的法官，對自己制定的法律進行審查，那么又有什么制度來保證結(jié)果的公正性？
　　3.從實踐上看，我國采用議會監(jiān)督模式，曾因監(jiān)督機關(guān)的虛置，造成54憲法的不宣而廢。82年憲法雖然規(guī)定了比較健全的憲法監(jiān)督制度，2000年又啟動了憲法監(jiān)督程序，但現(xiàn)行憲法頒布后的20多年時間里，我們也從來沒有宣布過一部法律因違憲而無效，也沒有糾正過一起違憲行為。
　　鑒于議會監(jiān)督模式的弊端，采用議會監(jiān)督模式的國家紛紛尋求改革——走向?qū)ｉT的憲法監(jiān)督機關(guān)，即使英國這樣不成文憲法國家也不例外。1974年，斯卡曼勛爵在題為《英國法律——新發(fā)展》的演講中呼吁：“一個法律制度在其受立法機關(guān)支配時，除非它處于一種不成熟狀態(tài)它便是它自身，在其受行政支配時，它便不會有確切的人權(quán)保障……我們的法律結(jié)構(gòu)缺乏一個堅實的基礎(chǔ)供我們建立一個對這個國家中業(yè)已發(fā)展起來的福利國家的行為的法律控制……我們務(wù)必尋求一個新的憲法解決方法以運用司法權(quán)力把議會的立法主權(quán)置于憲法限制之內(nèi)。”[6]1988年，前蘇聯(lián)在最高國家權(quán)力機關(guān)之下設(shè)立了監(jiān)督憲法實施的專門機關(guān)——憲法監(jiān)督委員會，取得了不錯的效果。
　　其實，我國謀求新的憲法監(jiān)督模式的嘗試從未間斷過：一是討論1982年憲法草案時，筆耕論文新浪博客，當時有憲法保障一章，人們開始探討建立憲法委員會的可能性，但最終的憲法文本仍然采用議會監(jiān)督模式，并進一步規(guī)定由人大常委會負責解釋憲法并監(jiān)督憲法的實施；1990年、1991年起草監(jiān)督法的時候，稿子里也有憲法委員會的規(guī)定，到1993年修憲，還有人提出這個問題；另外一個就是由司法機關(guān)即最高人民法院進行司法審查，實施這種模式的現(xiàn)實基礎(chǔ)是中國已經(jīng)制定了行政訴訟法，法院可以對具體的行政行為進行審查，但不能對抽象的行政行為進行審查，那么只要把法院司法權(quán)的范圍擴大到抽象的行政行為，甚至審查立法行為，就成為違憲審查制度的開端。由于我國司法機關(guān)一向比較薄弱，因此，它不可能擔任這種重任，惟一可行的辦法的就是順應(yīng)人類政治文明發(fā)展的趨勢，設(shè)立專門的憲法監(jiān)督機關(guān)。     

 

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