第1章引言

1.1研究背景

隨著我國改革開放和經濟的飛速發(fā)展,農業(yè)生產的各個方面都有了很大的進步,農村面貌也得到極大改善,農民群眾也得到了極大實惠。但是仍然有不少問題困擾著我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,傳統(tǒng)的社會問題如義務教育、公共醫(yī)療、社會保障等,還有伴隨著城鄉(xiāng)一體化進程出現(xiàn)的新的社會問題,如農民工進城、失地農民、環(huán)境污染等。這些問題如處理不當往往容易造成社會沖突,產生不利影響。要解決這些社會問題,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須轉變其職能,構建完善的公共服務供給體系。雖然我國對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構進行了幾次大規(guī)模的改革,但是這些改革大都是以精簡機構和人員分流為主,最終流于形式。因此雖然經歷了大的機構改革,但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能并沒有隨著改革的開展而徹底轉變,反而是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)模不斷膨脹�，F(xiàn)在,我們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變的認識和實踐都沒有跟上形式的發(fā)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在職能履行過程當中存在著存在職能越位、缺位和錯位現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了達成經濟指標,隨意為企業(yè)、農民作擔保,代替中介組織和農民簽訂合同,而在提供公共產品、公共服務和社會管理方面,又存在著職能缺位現(xiàn)象。

農村稅費改革和新農村建設的開展大大改變了農村的社會環(huán)境和經濟環(huán)境,也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變提供了機遇。農村稅費改革旨在減輕農民的稅負負擔,促進農民的生產積極性,但是同時削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政能力。在新農村建設的背景下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔的各種公共服務、社會管理事務明顯增多,但是在取消農業(yè)稅后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入減少,財政更多的是依賴于上級政府的轉移支付,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入了“有政無財”的禪她局面,從而帶來了一個新的問題即“下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)將會走向何方”。近年來學術界相繼提出了“撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)”,實行“縣政、鄉(xiāng)派、村治”,或者直接推行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”等等不同的改革主張。這些主張實際上表明了學術界對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的地位、職能與作用并未達成一致,對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位上還存在著嚴重的分歧。

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1.2研究意義

1.2.1理論意義

第一,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變研究有助于更為細致、系統(tǒng)的研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理論研究領域,雖然已經有眾多專家進行了多種不同角度的研究,并取得了一定的理論成果。但是目前所有的理論成果雖然是建立在不同的研究方法和理論基礎之上的,但是并不能仔細、專業(yè)、深入、系統(tǒng)的闡釋中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能研究領域,尚存在大片空白,有待我們不斷研究創(chuàng)新形成新的理論來填補此空白。

第二,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變研究有利于地方政府理論的深化。地方的國家機構和地方政府如何進行公共管理是地方政府理論所關注的研究對象,主要研究探討地方國家機構的設置狀況和存在于地方公共管理中的一般規(guī)律。目前的研究主要集中在理論界,關注的主題主要是地方基層選舉、當?shù)卣�府改革和機構改革。本文提出了一種新的思路,在新公共服務理論的指導下,重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能部門轉變的角度出發(fā),豐富地方政府理論。

第三,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變研究有利于新公共服務理論的豐富。新公共服務理論之所以能為服務型政府的建設打開新的視角、提供新的理論依據(jù),是因為新公共服務理論認為政府的職能應該是服務,更加看重公民至上、把公民放在了首要地位,與當今一切為了經濟數(shù)據(jù)讓步的思想截然不同。但是當今的中國學者們對于理論更多的是解讀和介紹,較少與具體地域實際情況相結合。本文則提出新的研究思路,利用新公共服務理論,探索中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變,為新公共服務理論的豐富與發(fā)展做出貢獻,使新公共服務理論能夠切實的指導中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變。

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第2章相關的概念以及理論基礎

2.1相關概念

2.1.1政府職能

從政府的管理領域分,政府職能可以劃分為政治職能、經濟職能、文化職能……并可進一步細化為中國具體的職能。政府職能在層次角度上有微觀和宏觀的區(qū)別:⑴宏觀職能,政府通過法律的、經濟的、行政的手段從而協(xié)調、平衡、控制使整個社會或者社會生活的某個領域(如經濟)處于有效秩序。⑵微觀職能:主要是通過行政手段執(zhí)行法律或監(jiān)督法律的實施。前提是政府必須是依法行政且必須按照法律規(guī)定的標準監(jiān)督各種具體的社會行為。政府職能還可以按照地理范圍劃分為全國性與地域性,處理某些社會公共事務,必須把整個國家作為一個統(tǒng)一的整體,或必須全國實施統(tǒng)一的規(guī)范;而某些事務可以因地制宜或必須分散在各地完成。

2.1.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能,主要就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在組織和領導本行政區(qū)域內經濟、文化、社會等各項事業(yè)建設中所負有的職責和具有的功能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作大多是管理轄下居民日常生活所產生的事務。從大的方面來說要促進經濟的發(fā)展、維護社會的穩(wěn)定,提高本地治安水平、維護居民人身財產安全,從小的方面來說,要提供滿足居民需求的服務。

所謂政府職能轉變,包括政府在一定時期內管理的職權與職責、功能的轉變與變化。當前的轉變更加重視從適應計劃經濟的政府職能轉變?yōu)檫m應社會主義市場經濟的政府職能。要想建立能夠妥善完成調節(jié)經濟、監(jiān)管市場、提供公共服務和協(xié)調社會秩序職能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,就必須改變我們現(xiàn)有的服務于微觀經濟,一切為了經濟發(fā)展的政府職能。為了建設更加適應新環(huán)境的服務型政府,就必須在社會主義市場經濟條件下,重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權、職責與功能,加強公共服務職能,實現(xiàn)行政體制創(chuàng)新。

其一,政府職能是變化的,是在一定時期內適應經濟發(fā)展要求而確立的,目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變必須適應社會主義市場經濟的要求。

其二,政府職能的轉變,實際上是政府職權、職責、功能的轉換,使其與政府的能力相適應,目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變要使自己變成一個有限的政府,從而成為高效的政府。

其三,政府職能的轉變,更進一層,是政府職能的重新構建,目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變要轉到經濟調節(jié)、市場監(jiān)督、社會管理以及公共服務上來,實現(xiàn)體制創(chuàng)新。

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2.2理論基礎

2.2.1新公共服務理論

新公共服務理論的產生,起源于一批公共行政學者的反思,他們意識到了新公共管理理論在指導政府改革過程中,政府的行為出現(xiàn)了偏差,理論同樣需要進行改進,由此羅伯特等哈特提出了新公共服務理論。新公共服務理論主要關注在以公民為核心的治理系統(tǒng)中公共行政應該扮演什么角色。他認為政府的職能不應該是新公共管理理論中提到的掌舵職能,他認為政府的職能應該是服務。將新公共服務理論的內容加以總結,新公共服務理論大致為以下幾方面:（1）政府的職能在于幫助公民表達自己的意愿和幫助公民實現(xiàn)共同利益。在當今社會,許多政策和目標的建立其實是各大組織和團體相互博棄的結果,這種模式下產生的政策最終只能是許多觀點和利益的混合物,無法代表公民最迫切的需要和意愿,也無助于問題的解決。如果政府僅僅只是通過管制和命令來領導公眾的行為,往往是不夠的。這時,政府不能再僅僅只擔當服務的提供者,而是應該積極地將合適的參與者聚集起來進行談判與鏈商,并自覺充當調節(jié)、協(xié)調或者仲裁的角色。（2）公共行政人員應該創(chuàng)造共享利益和共同責任。新的社會遠景不能僅僅委托給政治領導人或者公共行政人員,而是應該有廣泛的群眾參與。應該建立一個公民能夠通過對話交流不同的價值觀念,從而形成共同的公共價值觀念。政府應該積極建立這樣一個舞臺,使得大家能聚集在一起交流,最終形成一套完整的制度。行政官員在面對不同的利益需求時不能僅僅是要求公眾相互妥協(xié),而是應該鼓勵公民采取一致的行動。（3）經歷過集體努力和協(xié)作并且符合公共需要的政策,會得到最富效率和最負責任的貫徹執(zhí)行。（4）公共行政官員應該更注重建立和維護政府與公民之間、公民與公民之間的信任與合作關系。政府的服務對象不能僅僅局限于顧客,因為在公共部門之中,很難給顧客下一個明確的界定。除了要為那些有直接需求的顧客提供服務之外,等待服務的、自我沒有意識但是可能需要服務的等等,都應該享有政府提供的服務。政府在提供服務的過程中更應該重視的是公平與平等。（5）除了關注市場、憲法和法令,社會價值觀、政治行為準則、職業(yè)標準和公民利益都應該在政府的關注范圍之內。在面對政府責任這個問題時,新公共管理理論傾向于讓公務員按企業(yè)家的辦事方法行事,于是效率、成本、回應性問題充斥市場。但實際上公務員受到了諸如公共利益、憲法和法律、社會價值觀念和標準的影響。新公共服務理論認為在公共行政人員陷入復雜的價值沖突之時,公共行政人員應該通過多種途徑使得公民了解這些矛盾沖突,讓這些實際情況也成為討論內容的一部分。這樣既有了解決問題的方案也避免了公共行政人員獨自決定會產生的錯誤,同時確立了公民權。（6）在尊重人的基礎上共同運作。新公共服務理論不僅要求行政管理人員尊重公民,同時公務員也應該得到管理公共機構的人的尊重。（7）公務員和公民的行動比企業(yè)家精神更為重要。公共行政人員在接受了服務于公民的職責之后就應該積極主動的促進公民權的提升,推動民主對話,催化社區(qū)參與,作為中間人促成問題的解決。根據(jù)作用可以將公共行政人員重新概括為參與者,而非企業(yè)家。

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第3章G鎮(zhèn)政府的改革成效.......15

3.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的變遷.......15

3.2稅費改革后的G鎮(zhèn)政府.......17

第4章阻礙G鎮(zhèn)政府職能轉變的因素.......24

4.1阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變的內部因素........24

第5章新公共服務視角下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位.......30

第6章轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的建議

6.1轉變認識,樹立服務型政府的理念

6.1.1樹立民本政府理念

新公共服務更加關注的是公民權、公民意志和公共利益,而不是忙于追逐經濟利益。新公共服務理論中對于公共利益的重視,認為我們的服務對象并不是顧客而是公民,對服務的重視等理念,都與目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍存在的官本位思想有所不同。新公共服務將人放置在生產效率之上,就已經與部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導的經濟利益至上的觀念產生沖突了。在新公共服務理論的指導下建立服務公眾的政府,首先就要轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的觀念,只有正確的的認識才能更好的指導實踐工作。服務型政府理念的樹立前提之一便是民本政府觀念。作為民本政府,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該做到:首先明確公共服務的供給對象是人民群眾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的目的是為了滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民日益增加的物質文化需要,一切行動的前提都應該是人民群眾的利益。將人民群眾的利益放置在經濟建設之上。其次,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員應該轉變對于自身的定位,在原有的官本位思想影響下,許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部將自己的地位提到了人民群眾之上。實際上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員應該是公共服務的提供者,是人民群眾的服務者。原有思想會禁錮住鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的改進,從而阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員應該進行思想上的改進,樹立執(zhí)政為民的理念,將人民群眾利益作為一切行動的出發(fā)點,才能更好地實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變。

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結論

稅費改革和新農村建設使得農村的社會和經濟環(huán)境有了很大的變化。在稅費改革之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可支配財政收入大為減少,同時新農村建設給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增添了許多公共服務項目和社會管理項目。面對新的形勢,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原有的職能已經不能適應農村、農業(yè)、農民生產和生活發(fā)展的需要。本文以河北省G鎮(zhèn)為例,詳細講述鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變過程中存在的問題,比如,鎮(zhèn)政府的職能轉變存在虛假現(xiàn)象;職能轉變并不完全,在履行政府職能的過程中,仍然存在越位、缺位、錯位現(xiàn)象;可支配財政收入不足,社會公共事業(yè)欠賬較多;政府工作人員缺少創(chuàng)新意識,難以轉變思想為農民服務。在深入分析阻礙鎮(zhèn)政府職能轉變的因素之后,可以看到,由于理論準備的不充足,理論發(fā)展沒有跟上實踐的步伐,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能沒有得得到明確定位,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變的目標模糊,必然影響政府職能轉變;陳舊的官本位思想和干部隊伍本身的不適應,阻礙政府職能轉變工作的 展;自上而下的行政生態(tài)環(huán)境、事權與財權不相適應的財政管理制度、管理性體制因素等外部因素也制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變。要想實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變,必須重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能,明確政府職能轉變目標。從新公共服務視角出發(fā),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該是公共服務提供者,社會管理保障者,經濟發(fā)展環(huán)境的優(yōu)化者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉變政府職能、構建服務型政府,必須首先轉變認識,樹立民本政府、有限政府和依法行政的理念。加強社會各項管理職能,著重建設農村公共服務機制,因地制宜發(fā)展經濟,注重農民在經濟生產和發(fā)展中起到的作用,充分發(fā)揮農民的生產自主性。除了這些,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變也離不開相應的改革配套措施,建立相應的財政管理體制,政府考核機制等等。

參考文獻（略）