發(fā)布時間：2016-03-19 12:43

　　論文摘要 隨著我國社會管理模式的創(chuàng)新和法治政府的發(fā)展，適應(yīng)時代需要的社會治理模式愈發(fā)受到關(guān)注。本文指出將重大事項與社會穩(wěn)定風(fēng)險評估相結(jié)合，從而形成了一套有別于傳統(tǒng)社會控制模式的新型社會治理方式，這無疑是社會治理方式不斷進(jìn)步的表現(xiàn)。然而，卻由于缺乏統(tǒng)一的法律保障，這種新型的治理方式在實踐中面臨諸多困難，亟待完善。

　　論文關(guān)鍵詞 重大事項 社會穩(wěn)定 風(fēng)險評估

　　一、重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估法律保障的必要性

　　重大事項是指經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中事關(guān)人民群眾切身利益，影響社會秩序和公共安全的重大的決策、改革、活動等事項。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估作為一種裁量程序，貫穿于行政決策過程中，出現(xiàn)于重大事項出臺、審核或?qū)嵤┲�前，調(diào)查威脅社會穩(wěn)定的諸因素，科學(xué)預(yù)測引發(fā)社會不穩(wěn)定的頻率，分析并評估相關(guān)社會風(fēng)險數(shù)據(jù)和指標(biāo)，制定合法合理的風(fēng)險應(yīng)對策略和方案，做好危機(jī)預(yù)防籌備工作，采取切實可行的措施防范、降低、消除危害社會穩(wěn)定的風(fēng)險，確保重大事項順利實施。重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估應(yīng)區(qū)別于處置群體性事件應(yīng)急機(jī)制等配套機(jī)制，在法律保障上則堅持并重兼顧的長效機(jī)制，結(jié)合動態(tài)維穩(wěn)手段，將社會矛盾化解于萌芽狀態(tài)。
　　（一） 重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的立法問題
　　早在9年前我國已對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估開啟實踐性探索，但直到2013年才在多年探索后首次在國家層面的政策文件中得以明確。然而立足于當(dāng)前的立法現(xiàn)狀，仍存在較大缺陷：一是規(guī)范名稱不統(tǒng)一、數(shù)量少且效力低，立法轉(zhuǎn)化性差�，F(xiàn)有的規(guī)范性法律文件僅有2部，即衛(wèi)生部的部門規(guī)章和四川省的政府規(guī)章，其他文件辦法極少能及時地上升為規(guī)范性法律文件。全國僅有一個抽象的政策指導(dǎo)文件，卻缺乏具有法律效力的規(guī)范性文，從而導(dǎo)致地方政府的評估行為缺乏有效約束，直接影響社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的規(guī)范性以及評估結(jié)果的權(quán)威性。二是立法體系覆蓋面窄、代表性不夠。僅涉及一個部門或一個地區(qū)的兩部立法成果顯然不足以構(gòu)建結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、內(nèi)在協(xié)調(diào)、系統(tǒng)權(quán)威的風(fēng)險評估體系。
　　盡管有著“先天”不足，但不可否認(rèn)，這些探索整體上都向著不斷規(guī)范化、統(tǒng)一化與專業(yè)化的方向發(fā)展，及時有效的立法轉(zhuǎn)化和系統(tǒng)化的科學(xué)立法依舊是今后立法協(xié)調(diào)機(jī)制的關(guān)鍵一環(huán)。
　�。ǘ�）重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的執(zhí)法問題
　　“以權(quán)壓法”、“以言代法”，利益與權(quán)力而非權(quán)利掛鉤、執(zhí)法牟利的思想依然存在，信息公開愈發(fā)成為法治政府的“必答題”而非“選擇題”。因而建立健全重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估不僅是努力實現(xiàn)信息互動、透明高效的法治政府的必然選擇，也是規(guī)范行政程序法治化的必然要求。
　　隨著維穩(wěn)的考評制度化，金錢執(zhí)法等非理性處置方式愈演愈烈，維穩(wěn)運行成本的投入也不斷增加�；鶎诱�府試圖依靠“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”的方式并未換來社會公眾的有效認(rèn)可，反而加劇財政負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致其他方面的社會保障難以兼顧。并且由于政府誤讀民意，造成民眾長期無法用制度之內(nèi)的方式表達(dá)利益訴求，致使非理性維穩(wěn)行為頻發(fā)，最終陷入惡性循環(huán)的怪圈。在透支公眾對政府的公信力和權(quán)威之后，出臺或推行的重大政策難以得到民眾的有力支持。當(dāng)務(wù)之急是將單一獨斷式的政府決策方式轉(zhuǎn)化為民眾積極參與、多元協(xié)同化解的法律制度。
　�。ㄈ�）重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的司法問題
　　我國的群體性事件正處于高發(fā)期態(tài)勢，不僅主體多元、規(guī)模擴(kuò)大，突發(fā)性和暴力對抗性也日益增強(qiáng)。司法作為維護(hù)公平正義的最后一道防線，必須發(fā)揮其應(yīng)有的作用。我們在強(qiáng)調(diào)司法獨立的同時，還應(yīng)當(dāng)促進(jìn)司法審判工作與立法、執(zhí)法的互動聯(lián)動，在能動的司法過程中兼顧社會穩(wěn)定風(fēng)險信息的采集與處理，彌補(bǔ)行政部門的信息不對稱，從而為社會穩(wěn)定風(fēng)險評估提供更為多元、可靠的信息來源。這樣的法律考量不是單純的將司法體系融入重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中，而是強(qiáng)調(diào)二者的相互配合與促進(jìn)。這不僅能夠提升司法品質(zhì)的潛在功能，而且還可以使現(xiàn)有的司法決策機(jī)制吸收社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的有益理念，最終達(dá)到社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的獨立建制與現(xiàn)有的司法體系的有效銜接。當(dāng)前，公檢法雖在各地初步構(gòu)建了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制，但始終未形成機(jī)制化、系統(tǒng)性的制度，導(dǎo)致實踐中面臨諸多困難。因此，評估機(jī)制的法治精細(xì)化方面仍亟待補(bǔ)充和完善。

　　二、重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的法律制度設(shè)計

　　當(dāng)前，國內(nèi)對重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的研究涉及法律保障機(jī)制較少，影響著地方重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估有效運行。法律保障機(jī)制作為一種公法機(jī)制，集防范、保障、推動于一體涉及各領(lǐng)域的理性化長效機(jī)制。以往多是在重大方案形成后、制定或執(zhí)行之前，，補(bǔ)充性地增加群眾意見表達(dá)，這實際上是一種后補(bǔ)模式，不僅耗費政府資源也無益于提高效率。如今黨中央決定將風(fēng)險評估前置程序納入法定的前置程序框架內(nèi)，更需要在評估范圍、主體、標(biāo)準(zhǔn)以及方式程序上完善社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度。
　�。ㄒ唬┰u估范圍
　　重大事項這一概括性的詞匯在現(xiàn)存規(guī)范中雖普遍采取“概念+列舉+兜底性條款”的方式，但是廣泛性不足、針對性較弱。筆者認(rèn)為重大事項應(yīng)是定性和定量的結(jié)合，不同于傳統(tǒng)的定性化法律思維方式。近年來的廈門“PX事件”、四川“什邡事件”等突發(fā)性群體事件的教訓(xùn)告訴我們，定量化的衡量范圍不失為風(fēng)險評估法治化初步探索的一個好方法。因而，對于重點領(lǐng)域評估的具體列舉應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，依法嚴(yán)格執(zhí)行。
　　（二）評估主體
　　以“分級負(fù)責(zé)”、“誰主管、誰決策、誰評估、誰負(fù)責(zé)”為原則，雖促使了政府職能部門不斷提高社會風(fēng)險意識、重視社會風(fēng)險帶來的負(fù)面影響，但評估主體本就屬重大事項中的利益一方，這既當(dāng)“裁判”又當(dāng)“運動員”的行為，難免有違“鑒不可以自照”之說。我們應(yīng)當(dāng)清楚，在相關(guān)行政部門的自覺性不足的情況下制約力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，評估所得出的論據(jù)難免帶有傾向性，顯然評估主體設(shè)置不盡合理。

　　決策主體應(yīng)當(dāng)與評估主體適當(dāng)分離，將評估主體大致分為評估責(zé)任主體、評估實施主體、評估監(jiān)督主體三類，評估責(zé)任主體可以由重大事項的決策主體（包括決策提出部門、政策起草部門、項目報建部門和改革牽頭部門）以及評估實施主體共同負(fù)責(zé)，承擔(dān)連帶責(zé)任。評估實施主體則堅持“多元主體協(xié)同評估”模式以保障評估主體的獨立性，將評估實施主體分為專家評估組（設(shè)置在省、市兩級）和臨時評估小組（設(shè)置在省、市、縣三級）兩類。而專家不能成為唯一的行動者。專家組是常設(shè)的專職性組織，依據(jù)法定重點領(lǐng)域的設(shè)置從環(huán)境監(jiān)測、食品檢驗檢疫、醫(yī)藥衛(wèi)生、社會保障等各領(lǐng)域甄選出若干名專家組織，定期對相應(yīng)地區(qū)的影響社會穩(wěn)定的誘發(fā)因素進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測以保證評估指標(biāo)的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。而臨時評估小組則是根據(jù)已經(jīng)存在的重大事項組成的臨時性評估組織，評估人員應(yīng)有法定的分配比例，包括人大代表、政協(xié)委員、村干部和村民代表，涉利群眾，律師、教授以及公共媒體。在評估監(jiān)督主體方面，可考慮將網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督渠道納入法律框架內(nèi)，將評估過程產(chǎn)生的合理信息予以公開，對于防止評估中的“暗箱操作”能夠發(fā)揮積極作用。
　　（三）評估內(nèi)容
　　社會穩(wěn)定的風(fēng)險發(fā)生的可能程度本就難以量化，對于評估指標(biāo)是否需要量化的問題，學(xué)者之間也有諸多爭議。筆者認(rèn)為按照現(xiàn)在普遍的以合法性、合理性、可行性和可控性為標(biāo)準(zhǔn)評估風(fēng)險，這種硬性指標(biāo)的設(shè)定仍有可行之處。但由于缺乏客觀性和法定的依據(jù)，這樣的標(biāo)準(zhǔn)仍不全面，而將4項評估內(nèi)容在技術(shù)性綜合考察之下科學(xué)地進(jìn)行分?jǐn)?shù)計算，以分值高低劃分這4項內(nèi)容風(fēng)險程度等級，也不失為目前的一種可行的衡量標(biāo)準(zhǔn)。
　�。ㄋ模┰u估方式
　　評估方式主要分為一般評估和指定評估兩類，評估的具體方法不在此贅述。對于如何使用這兩種方法，在汲取已有的地方經(jīng)驗基礎(chǔ)上，不妨對重大事項所涉風(fēng)險由專家組成員進(jìn)行分類，分為技術(shù)性風(fēng)險、社會性風(fēng)險、監(jiān)管類風(fēng)險；在確定風(fēng)險類型后，可以根據(jù)評估內(nèi)容的分值體現(xiàn)的風(fēng)險嚴(yán)峻程度來區(qū)分適用這兩種評估方式，對于不易引發(fā)大規(guī)�；蛲话l(fā)性群體事件，社會穩(wěn)定風(fēng)險分值較小的重大事項適用一般評估，對于有可能引發(fā)大規(guī)模集體上訪或突發(fā)性群體事件，社會穩(wěn)定風(fēng)險分值較大的重大事項適用指定評估。
　�。ㄎ澹┰u估程序
　　重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估在制度建構(gòu)上存在著難以避免的重實體輕程序現(xiàn)象，如何通過法律手段發(fā)揮評估程序的功能是我們亟需探討的。
　　1.確定重大事項。除了依法嚴(yán)格執(zhí)行重點領(lǐng)域的重大事項外，兜底性條款的適用有較大的彈性空間，我們允許根據(jù)各地區(qū)的不同情況，通過本地區(qū)社情民意調(diào)查、聽證會以及網(wǎng)絡(luò)意見等多渠道確定重大事項。
　　2.制定評估方案。為了把握評估時機(jī)、掌握評估的準(zhǔn)確性，在落實方案初步形成之后的公示公告程序，在法定期限內(nèi)由民眾對于初步方案的可操作性、合理性和程序性方面提出批評和建議。
　　3.科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)胤治龊皖A(yù)測。分析并預(yù)測社會穩(wěn)定風(fēng)險發(fā)生的概率和發(fā)生風(fēng)險時涉及的人員數(shù)量、規(guī)模和激烈程度，在分等級預(yù)測后，對于在分析預(yù)測中遇到的疑難復(fù)雜的高分值高等級的重大事項應(yīng)當(dāng)貫徹逐級層報制度。
　　4.形成評估報告，確定實施意見。在對評估報告進(jìn)行全面匯總和組織論證后，形成四種報告結(jié)論：（1）徹底否決、不予實施（應(yīng)及時做好否決后的解釋工作、開辟輿論宣傳溝通渠道，解除民眾顧慮或恐慌，對于事前造成的不良影響的直接責(zé)任主體依法追究責(zé)任）；（2）準(zhǔn)予實施或部分準(zhǔn)予（應(yīng)盡快通知決策主體制定更為詳細(xì)的政策方案，同時及時研究解決矛盾問題的具體措施，妥善處置）；（3）針對性實施（適用于亟待實施又易于觸動民眾利益沖突的事項，制定有針對性的應(yīng)急預(yù)案，進(jìn)行實時監(jiān)測）；（4）暫緩實施（對于存在的重大隱患，加強(qiáng)民眾利益表達(dá)機(jī)制、化解矛盾，等待時機(jī)成熟時再考慮施行）。

　　三、重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的配套法律制度

　　作為一項事前、事中和事后相結(jié)合的動態(tài)系統(tǒng)工程，配套機(jī)制的健全與否也深刻地影響著評估的效率�！凹媛爠t明，偏聽則暗”，評估系統(tǒng)的開放性愈發(fā)要求信息溝通機(jī)制的公開與透明，因此必須注重強(qiáng)化部門聯(lián)作聯(lián)動理性機(jī)制。此外，司法部門應(yīng)依法參與社會風(fēng)險評估法律體系中。首先，審判業(yè)務(wù)部門應(yīng)建立案例審查排查制度，將具有社會穩(wěn)定風(fēng)險苗頭或隱患的案件從普通案件中篩選出來，作為社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的對象。其次，完善現(xiàn)有的應(yīng)急預(yù)警處置機(jī)。對于潛在的社會風(fēng)險隱性因素實行貫穿全程的滾動排查，修改應(yīng)急預(yù)警處置機(jī)制的法律性文件中與重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制不一致之處，妥善銜接法律體系。最后，評估制度納入年度政績考核評估中。把評估過程與政府效能建設(shè)相結(jié)合，同時避免受部門上下級關(guān)系的影響，增強(qiáng)評估結(jié)果的客觀性與權(quán)威性。

本文編號：35997