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淺談重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的法律保障

發(fā)布時(shí)間:2016-03-19 12:43

  論文摘要 隨著我國(guó)社會(huì)管理模式的創(chuàng)新和法治政府的發(fā)展,適應(yīng)時(shí)代需要的社會(huì)治理模式愈發(fā)受到關(guān)注。本文指出將重大事項(xiàng)與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相結(jié)合,從而形成了一套有別于傳統(tǒng)社會(huì)控制模式的新型社會(huì)治理方式,這無(wú)疑是社會(huì)治理方式不斷進(jìn)步的表現(xiàn)。然而,卻由于缺乏統(tǒng)一的法律保障,這種新型的治理方式在實(shí)踐中面臨諸多困難,亟待完善。

  論文關(guān)鍵詞 重大事項(xiàng) 社會(huì)穩(wěn)定 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

  一、重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法律保障的必要性

  重大事項(xiàng)是指經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中事關(guān)人民群眾切身利益,影響社會(huì)秩序和公共安全的重大的決策、改革、活動(dòng)等事項(xiàng)。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為一種裁量程序,貫穿于行政決策過程中,出現(xiàn)于重大事項(xiàng)出臺(tái)、審核或?qū)嵤┲,調(diào)查威脅社會(huì)穩(wěn)定的諸因素,科學(xué)預(yù)測(cè)引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定的頻率,分析并評(píng)估相關(guān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)和指標(biāo),制定合法合理的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略和方案,做好危機(jī)預(yù)防籌備工作,采取切實(shí)可行的措施防范、降低、消除危害社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn),確保重大事項(xiàng)順利實(shí)施。重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)區(qū)別于處置群體性事件應(yīng)急機(jī)制等配套機(jī)制,在法律保障上則堅(jiān)持并重兼顧的長(zhǎng)效機(jī)制,結(jié)合動(dòng)態(tài)維穩(wěn)手段,將社會(huì)矛盾化解于萌芽狀態(tài)。
 。ㄒ唬 重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的立法問題
  早在9年前我國(guó)已對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估開啟實(shí)踐性探索,但直到2013年才在多年探索后首次在國(guó)家層面的政策文件中得以明確。然而立足于當(dāng)前的立法現(xiàn)狀,仍存在較大缺陷:一是規(guī)范名稱不統(tǒng)一、數(shù)量少且效力低,立法轉(zhuǎn)化性差,F(xiàn)有的規(guī)范性法律文件僅有2部,即衛(wèi)生部的部門規(guī)章和四川省的政府規(guī)章,其他文件辦法極少能及時(shí)地上升為規(guī)范性法律文件。全國(guó)僅有一個(gè)抽象的政策指導(dǎo)文件,卻缺乏具有法律效力的規(guī)范性文,從而導(dǎo)致地方政府的評(píng)估行為缺乏有效約束,直接影響社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的規(guī)范性以及評(píng)估結(jié)果的權(quán)威性。二是立法體系覆蓋面窄、代表性不夠。僅涉及一個(gè)部門或一個(gè)地區(qū)的兩部立法成果顯然不足以構(gòu)建結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、內(nèi)在協(xié)調(diào)、系統(tǒng)權(quán)威的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。
  盡管有著“先天”不足,但不可否認(rèn),這些探索整體上都向著不斷規(guī)范化、統(tǒng)一化與專業(yè)化的方向發(fā)展,及時(shí)有效的立法轉(zhuǎn)化和系統(tǒng)化的科學(xué)立法依舊是今后立法協(xié)調(diào)機(jī)制的關(guān)鍵一環(huán)。
 。ǘ┲卮笫马(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的執(zhí)法問題
  “以權(quán)壓法”、“以言代法”,利益與權(quán)力而非權(quán)利掛鉤、執(zhí)法牟利的思想依然存在,信息公開愈發(fā)成為法治政府的“必答題”而非“選擇題”。因而建立健全重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不僅是努力實(shí)現(xiàn)信息互動(dòng)、透明高效的法治政府的必然選擇,也是規(guī)范行政程序法治化的必然要求。
  隨著維穩(wěn)的考評(píng)制度化,金錢執(zhí)法等非理性處置方式愈演愈烈,維穩(wěn)運(yùn)行成本的投入也不斷增加;鶎诱噲D依靠“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”的方式并未換來社會(huì)公眾的有效認(rèn)可,反而加劇財(cái)政負(fù)擔(dān),導(dǎo)致其他方面的社會(huì)保障難以兼顧。并且由于政府誤讀民意,造成民眾長(zhǎng)期無(wú)法用制度之內(nèi)的方式表達(dá)利益訴求,致使非理性維穩(wěn)行為頻發(fā),最終陷入惡性循環(huán)的怪圈。在透支公眾對(duì)政府的公信力和權(quán)威之后,出臺(tái)或推行的重大政策難以得到民眾的有力支持。當(dāng)務(wù)之急是將單一獨(dú)斷式的政府決策方式轉(zhuǎn)化為民眾積極參與、多元協(xié)同化解的法律制度。
 。ㄈ┲卮笫马(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的司法問題
  我國(guó)的群體性事件正處于高發(fā)期態(tài)勢(shì),不僅主體多元、規(guī)模擴(kuò)大,突發(fā)性和暴力對(duì)抗性也日益增強(qiáng)。司法作為維護(hù)公平正義的最后一道防線,必須發(fā)揮其應(yīng)有的作用。我們?cè)趶?qiáng)調(diào)司法獨(dú)立的同時(shí),還應(yīng)當(dāng)促進(jìn)司法審判工作與立法、執(zhí)法的互動(dòng)聯(lián)動(dòng),在能動(dòng)的司法過程中兼顧社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)信息的采集與處理,彌補(bǔ)行政部門的信息不對(duì)稱,從而為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供更為多元、可靠的信息來源。這樣的法律考量不是單純的將司法體系融入重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中,而是強(qiáng)調(diào)二者的相互配合與促進(jìn)。這不僅能夠提升司法品質(zhì)的潛在功能,而且還可以使現(xiàn)有的司法決策機(jī)制吸收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的有益理念,最終達(dá)到社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的獨(dú)立建制與現(xiàn)有的司法體系的有效銜接。當(dāng)前,公檢法雖在各地初步構(gòu)建了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制,但始終未形成機(jī)制化、系統(tǒng)性的制度,導(dǎo)致實(shí)踐中面臨諸多困難。因此,評(píng)估機(jī)制的法治精細(xì)化方面仍亟待補(bǔ)充和完善。

  二、重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的法律制度設(shè)計(jì)

  當(dāng)前,國(guó)內(nèi)對(duì)重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的研究涉及法律保障機(jī)制較少,影響著地方重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估有效運(yùn)行。法律保障機(jī)制作為一種公法機(jī)制,集防范、保障、推動(dòng)于一體涉及各領(lǐng)域的理性化長(zhǎng)效機(jī)制。以往多是在重大方案形成后、制定或執(zhí)行之前,,補(bǔ)充性地增加群眾意見表達(dá),這實(shí)際上是一種后補(bǔ)模式,不僅耗費(fèi)政府資源也無(wú)益于提高效率。如今黨中央決定將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估前置程序納入法定的前置程序框架內(nèi),更需要在評(píng)估范圍、主體、標(biāo)準(zhǔn)以及方式程序上完善社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。
 。ㄒ唬┰u(píng)估范圍
  重大事項(xiàng)這一概括性的詞匯在現(xiàn)存規(guī)范中雖普遍采取“概念+列舉+兜底性條款”的方式,但是廣泛性不足、針對(duì)性較弱。筆者認(rèn)為重大事項(xiàng)應(yīng)是定性和定量的結(jié)合,不同于傳統(tǒng)的定性化法律思維方式。近年來的廈門“PX事件”、四川“什邡事件”等突發(fā)性群體事件的教訓(xùn)告訴我們,定量化的衡量范圍不失為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法治化初步探索的一個(gè)好方法。因而,對(duì)于重點(diǎn)領(lǐng)域評(píng)估的具體列舉應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一,依法嚴(yán)格執(zhí)行。
 。ǘ┰u(píng)估主體
  以“分級(jí)負(fù)責(zé)”、“誰(shuí)主管、誰(shuí)決策、誰(shuí)評(píng)估、誰(shuí)負(fù)責(zé)”為原則,雖促使了政府職能部門不斷提高社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、重視社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)帶來的負(fù)面影響,但評(píng)估主體本就屬重大事項(xiàng)中的利益一方,這既當(dāng)“裁判”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的行為,難免有違“鑒不可以自照”之說。我們應(yīng)當(dāng)清楚,在相關(guān)行政部門的自覺性不足的情況下制約力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,評(píng)估所得出的論據(jù)難免帶有傾向性,顯然評(píng)估主體設(shè)置不盡合理。


  決策主體應(yīng)當(dāng)與評(píng)估主體適當(dāng)分離,將評(píng)估主體大致分為評(píng)估責(zé)任主體、評(píng)估實(shí)施主體、評(píng)估監(jiān)督主體三類,評(píng)估責(zé)任主體可以由重大事項(xiàng)的決策主體(包括決策提出部門、政策起草部門、項(xiàng)目報(bào)建部門和改革牽頭部門)以及評(píng)估實(shí)施主體共同負(fù)責(zé),承擔(dān)連帶責(zé)任。評(píng)估實(shí)施主體則堅(jiān)持“多元主體協(xié)同評(píng)估”模式以保障評(píng)估主體的獨(dú)立性,將評(píng)估實(shí)施主體分為專家評(píng)估組(設(shè)置在省、市兩級(jí))和臨時(shí)評(píng)估小組(設(shè)置在省、市、縣三級(jí))兩類。而專家不能成為唯一的行動(dòng)者。專家組是常設(shè)的專職性組織,依據(jù)法定重點(diǎn)領(lǐng)域的設(shè)置從環(huán)境監(jiān)測(cè)、食品檢驗(yàn)檢疫、醫(yī)藥衛(wèi)生、社會(huì)保障等各領(lǐng)域甄選出若干名專家組織,定期對(duì)相應(yīng)地區(qū)的影響社會(huì)穩(wěn)定的誘發(fā)因素進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)以保證評(píng)估指標(biāo)的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。而臨時(shí)評(píng)估小組則是根據(jù)已經(jīng)存在的重大事項(xiàng)組成的臨時(shí)性評(píng)估組織,評(píng)估人員應(yīng)有法定的分配比例,包括人大代表、政協(xié)委員、村干部和村民代表,涉利群眾,律師、教授以及公共媒體。在評(píng)估監(jiān)督主體方面,可考慮將網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督渠道納入法律框架內(nèi),將評(píng)估過程產(chǎn)生的合理信息予以公開,對(duì)于防止評(píng)估中的“暗箱操作”能夠發(fā)揮積極作用。
 。ㄈ┰u(píng)估內(nèi)容
  社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能程度本就難以量化,對(duì)于評(píng)估指標(biāo)是否需要量化的問題,學(xué)者之間也有諸多爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為按照現(xiàn)在普遍的以合法性、合理性、可行性和可控性為標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn),這種硬性指標(biāo)的設(shè)定仍有可行之處。但由于缺乏客觀性和法定的依據(jù),這樣的標(biāo)準(zhǔn)仍不全面,而將4項(xiàng)評(píng)估內(nèi)容在技術(shù)性綜合考察之下科學(xué)地進(jìn)行分?jǐn)?shù)計(jì)算,以分值高低劃分這4項(xiàng)內(nèi)容風(fēng)險(xiǎn)程度等級(jí),也不失為目前的一種可行的衡量標(biāo)準(zhǔn)。
  (四)評(píng)估方式
  評(píng)估方式主要分為一般評(píng)估和指定評(píng)估兩類,評(píng)估的具體方法不在此贅述。對(duì)于如何使用這兩種方法,在汲取已有的地方經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,不妨對(duì)重大事項(xiàng)所涉風(fēng)險(xiǎn)由專家組成員進(jìn)行分類,分為技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)管類風(fēng)險(xiǎn);在確定風(fēng)險(xiǎn)類型后,可以根據(jù)評(píng)估內(nèi)容的分值體現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)峻程度來區(qū)分適用這兩種評(píng)估方式,對(duì)于不易引發(fā)大規(guī);蛲话l(fā)性群體事件,社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分值較小的重大事項(xiàng)適用一般評(píng)估,對(duì)于有可能引發(fā)大規(guī)模集體上訪或突發(fā)性群體事件,社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分值較大的重大事項(xiàng)適用指定評(píng)估。
 。ㄎ澹┰u(píng)估程序
  重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在制度建構(gòu)上存在著難以避免的重實(shí)體輕程序現(xiàn)象,如何通過法律手段發(fā)揮評(píng)估程序的功能是我們亟需探討的。
  1.確定重大事項(xiàng)。除了依法嚴(yán)格執(zhí)行重點(diǎn)領(lǐng)域的重大事項(xiàng)外,兜底性條款的適用有較大的彈性空間,我們?cè)试S根據(jù)各地區(qū)的不同情況,通過本地區(qū)社情民意調(diào)查、聽證會(huì)以及網(wǎng)絡(luò)意見等多渠道確定重大事項(xiàng)。
  2.制定評(píng)估方案。為了把握評(píng)估時(shí)機(jī)、掌握評(píng)估的準(zhǔn)確性,在落實(shí)方案初步形成之后的公示公告程序,在法定期限內(nèi)由民眾對(duì)于初步方案的可操作性、合理性和程序性方面提出批評(píng)和建議。
  3.科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)胤治龊皖A(yù)測(cè)。分析并預(yù)測(cè)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)涉及的人員數(shù)量、規(guī)模和激烈程度,在分等級(jí)預(yù)測(cè)后,對(duì)于在分析預(yù)測(cè)中遇到的疑難復(fù)雜的高分值高等級(jí)的重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)貫徹逐級(jí)層報(bào)制度。
  4.形成評(píng)估報(bào)告,確定實(shí)施意見。在對(duì)評(píng)估報(bào)告進(jìn)行全面匯總和組織論證后,形成四種報(bào)告結(jié)論:(1)徹底否決、不予實(shí)施(應(yīng)及時(shí)做好否決后的解釋工作、開辟輿論宣傳溝通渠道,解除民眾顧慮或恐慌,對(duì)于事前造成的不良影響的直接責(zé)任主體依法追究責(zé)任);(2)準(zhǔn)予實(shí)施或部分準(zhǔn)予(應(yīng)盡快通知決策主體制定更為詳細(xì)的政策方案,同時(shí)及時(shí)研究解決矛盾問題的具體措施,妥善處置);(3)針對(duì)性實(shí)施(適用于亟待實(shí)施又易于觸動(dòng)民眾利益沖突的事項(xiàng),制定有針對(duì)性的應(yīng)急預(yù)案,進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè));(4)暫緩實(shí)施(對(duì)于存在的重大隱患,加強(qiáng)民眾利益表達(dá)機(jī)制、化解矛盾,等待時(shí)機(jī)成熟時(shí)再考慮施行)。

  三、重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的配套法律制度

  作為一項(xiàng)事前、事中和事后相結(jié)合的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)工程,配套機(jī)制的健全與否也深刻地影響著評(píng)估的效率!凹媛爠t明,偏聽則暗”,評(píng)估系統(tǒng)的開放性愈發(fā)要求信息溝通機(jī)制的公開與透明,因此必須注重強(qiáng)化部門聯(lián)作聯(lián)動(dòng)理性機(jī)制。此外,司法部門應(yīng)依法參與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法律體系中。首先,審判業(yè)務(wù)部門應(yīng)建立案例審查排查制度,將具有社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)苗頭或隱患的案件從普通案件中篩選出來,作為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的對(duì)象。其次,完善現(xiàn)有的應(yīng)急預(yù)警處置機(jī)。對(duì)于潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)隱性因素實(shí)行貫穿全程的滾動(dòng)排查,修改應(yīng)急預(yù)警處置機(jī)制的法律性文件中與重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制不一致之處,妥善銜接法律體系。最后,評(píng)估制度納入年度政績(jī)考核評(píng)估中。把評(píng)估過程與政府效能建設(shè)相結(jié)合,同時(shí)避免受部門上下級(jí)關(guān)系的影響,增強(qiáng)評(píng)估結(jié)果的客觀性與權(quán)威性。



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