發(fā)布時(shí)間：2016-03-19 12:58

　　論文摘要 隨著改革的日益深入，地方政府債務(wù)危機(jī)也逐漸的開(kāi)始顯現(xiàn)，目前存在著法律、償債能力、信用等風(fēng)險(xiǎn)。究其原因，主要是有涉?zhèn)�法律制度不健全、《預(yù)算法》監(jiān)督體制不完善、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度不完備和融資運(yùn)作平臺(tái)不規(guī)范四個(gè)方面造成的。因此，本文建議通過(guò)積極建設(shè)中央、地方事權(quán)及財(cái)權(quán)劃分法律制度、健全法律監(jiān)督體制等措施一一予以應(yīng)對(duì)。

　　論文關(guān)鍵詞 地方政府債務(wù) 法律風(fēng)險(xiǎn) 監(jiān)督體制

　　一、地方政府債務(wù)概述

　　地方政府債務(wù)是指地方政府作為債務(wù)人按照合同或者協(xié)議的要求，依法向債權(quán)人履行資金償付義務(wù)。當(dāng)前地方政府債務(wù)主要分為四個(gè)方面：省級(jí)政府債務(wù)、市級(jí)政府債務(wù)、縣級(jí)政府債務(wù)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府債務(wù)。
　　就當(dāng)前我國(guó)地方政府債務(wù)的特征來(lái)看，主要表現(xiàn)為五個(gè)方面：第一，地方政府債務(wù)的形式呈多樣化趨勢(shì)。當(dāng)前我國(guó)地方政府債務(wù)的形式多種多樣，但具體說(shuō)來(lái)主要可以概括為兩個(gè)層面，一是統(tǒng)一納入地方政府預(yù)算并有當(dāng)?shù)卣�府承�?dān)完全支付責(zé)任的直接債務(wù)；二是沒(méi)有納入地方政府預(yù)算且當(dāng)?shù)卣�府只在特定情況下承擔(dān)支付責(zé)任的或有債務(wù)。第二，地方政府債務(wù)具有一定程度的隱蔽性。根據(jù)我國(guó)《預(yù)算法》第二十八條的規(guī)定可知，地方政府存在債務(wù)是不符合法律規(guī)定的。所以多數(shù)地方政府為了達(dá)到增加投資的目的，會(huì)采用極為隱蔽的方式進(jìn)行變相的舉債。第三，地方政府舉債的原因呈現(xiàn)復(fù)雜性的特點(diǎn)。一方面，當(dāng)前我國(guó)多數(shù)地方政府普遍存在一種權(quán)責(zé)不對(duì)等的現(xiàn)象，由此也就導(dǎo)致了責(zé)任和財(cái)力的不對(duì)等，加大了地方政府舉債的可能性；另一方面，與政府的盲目投資建設(shè)有關(guān)，往往是為了增加政績(jī)而無(wú)限制的投資建設(shè)，最終極易導(dǎo)致投資失敗，留下債務(wù)難以償還的后遺癥。第四，地方政府的償債能力有限。在不正確政績(jī)觀的引導(dǎo)下，一些政府盲目進(jìn)行大規(guī)模的投資建設(shè)，所負(fù)債務(wù)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了其自身的償債能力，以至于到最后留下了一堆的死賬、爛賬。第五，地方政府欠缺債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。由于我國(guó)目前尚未像國(guó)外許多發(fā)達(dá)國(guó)家一樣建立債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，所以就很難對(duì)政府舉債以及政府借貸的使用情況進(jìn)行行之有效的監(jiān)管，也就容易導(dǎo)致政府的償債能力下降，形成死賬、爛賬。

　　二、地方政府債務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)

　�。ㄒ唬┓�律風(fēng)險(xiǎn)
　　地方政府債務(wù)目前的境遇是非合法化，具體表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是地方公債制度沒(méi)有經(jīng)過(guò)合理合法化的道路，意思就是說(shuō)地方公債制度要沒(méi)有通過(guò)立法，使其在制度設(shè)計(jì)中就存在嚴(yán)重的不合理情況；二是由于我國(guó)地方政府債務(wù)缺乏憲法和法律的依據(jù)，所以就造成了其在制度設(shè)計(jì)和外在形式雙重不合法的境地。而且還對(duì)公共財(cái)產(chǎn)和個(gè)人財(cái)產(chǎn)造成了一定的威脅。就我國(guó)目前的法律體系來(lái)看，我國(guó)地方政府要想實(shí)現(xiàn)舉債成功或者說(shuō)是合理合法的發(fā)行債券，其法律依據(jù)只能是一些規(guī)范性法律文件，法律效力太低，無(wú)法起到一定的保障作用。而且，我國(guó)現(xiàn)行的《預(yù)算法》還另行規(guī)定，在我國(guó)除了法律及國(guó)務(wù)院有特殊規(guī)定以外，任何地方政府都不得發(fā)行地方政府債券，所以地方政府要想進(jìn)行合法舉債就顯得更為困難了。
　�。ǘ�）償債能力風(fēng)險(xiǎn)
　　尤其是最近一些年，由于多數(shù)地方政府心中唯有GDP政績(jī)觀，大量的增加投資建設(shè)，造成了一些盲目的浪費(fèi)項(xiàng)目。根據(jù)國(guó)家審計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2014年底，我國(guó)36個(gè)地方政府債務(wù)已經(jīng)接近8萬(wàn)億，相比2013年增加了將近10個(gè)百分點(diǎn)。基于目前的增長(zhǎng)速度，再過(guò)幾年我國(guó)許多地方政府將會(huì)資不抵債，造成的困難局面將是難以想象的。另外，我國(guó)地方政府進(jìn)行的大量投資建設(shè)多數(shù)為公共服務(wù)建設(shè)，多數(shù)為公益性質(zhì)的，即使有一部分為盈利性質(zhì)的，那也只是一些盈利小且盈利回收區(qū)間較長(zhǎng)的項(xiàng)目。要想實(shí)現(xiàn)短時(shí)間的償債，就目前的狀況來(lái)看，是不現(xiàn)實(shí)的。而且，國(guó)家近些年所做的一些政策調(diào)整，一定程度上加大了惠民力度，比如“營(yíng)業(yè)稅變更為增值稅”的政策，人民在一定程度上是減少了負(fù)擔(dān)，起到了利民惠民的效果。但同時(shí)，也就造成了地方政府稅收收入的減少，很大程度上消弱了地方政府的償債能力，所以也就在另一種層面上加大償債風(fēng)險(xiǎn)。
　�。ㄈ�）信用風(fēng)險(xiǎn)
　　地方政府的債務(wù)都是基于當(dāng)?shù)卣�府的信用而建立的，所以一旦政府舉債過(guò)多就會(huì)影響到其償債能力，在償債能力有限的前提下，就會(huì)影響到政府信用，一旦政府信用遭到威脅，那么其后果是十分嚴(yán)重的。當(dāng)前地方政府的信用危機(jī)主要有兩方面的原因造成：一是政府的財(cái)政信息不透明，投資者以及地方民眾無(wú)法明確的知道政府公債的質(zhì)量怎么樣？也無(wú)法知道地方政府到底有多大的債務(wù)規(guī)模，也許一部分人基于對(duì)政府的信任會(huì)少量的購(gòu)買政府債券，但是政府一旦存在償債壓力，喪失償債能力，就會(huì)造成嚴(yán)重的信用危機(jī)。二是政府舉債以后，對(duì)于募集資金的使用情況沒(méi)有及時(shí)的進(jìn)行公開(kāi)，造成公眾對(duì)其使用情況的不了解，雖然說(shuō)政府債務(wù)多數(shù)用于公共服務(wù)建設(shè)，但是同時(shí)又沒(méi)有合理有效的監(jiān)督管理機(jī)制，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)一些違法現(xiàn)象，這樣呢又進(jìn)一步加大了地方政府的信用危機(jī)。
　�。ㄋ模┪�機(jī)國(guó)債發(fā)行
　　地方政府債務(wù)的發(fā)行如果沒(méi)有合理的規(guī)劃，沒(méi)有有效的監(jiān)督管理機(jī)制，就會(huì)造成地方政府債務(wù)的濫用，這樣一來(lái)國(guó)家層面發(fā)行的國(guó)債就會(huì)受到一定程度的影響，嚴(yán)重的話會(huì)影響到中央宏觀調(diào)控。而且，不同地方政府發(fā)行債券的量以及使用情況都是不盡相同的，這樣也會(huì)造成不同地方政府之間財(cái)力的差別，這樣呢就容易形成地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。就地方政府發(fā)行債務(wù)來(lái)看，債券也是一種商品，那既然是一種商品就必須要遵循市場(chǎng)規(guī)律。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不斷激烈的情況下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地方，其債務(wù)發(fā)行情況就會(huì)好于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平稍差的地方，基于政府信任在這個(gè)方面也有差別，就更容易拉開(kāi)不同地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，加之在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下惡性的債券競(jìng)爭(zhēng)也會(huì)造成地方治安的不穩(wěn)，影響到民眾的正常生活，進(jìn)一步也會(huì)影響到中央的宏觀調(diào)控措施。

　　三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)原因解析

�。ㄒ唬┥�?zhèn)�法律制度不健�?
　　我國(guó)從20世紀(jì)末就開(kāi)始了稅務(wù)制度的改革，其先是分稅制改革，然后是所得稅改革，緊接著又是農(nóng)村稅費(fèi)改革，改革的形式和力度都是大規(guī)模的，但是存在一個(gè)問(wèn)題，這三次稅制改革都集中在一個(gè)點(diǎn)上，那就是中央和地方的財(cái)權(quán)劃分，其他領(lǐng)域或是沒(méi)有涉及，或是涉及的不夠廣泛，沒(méi)有起到一定的效果，所以就造成了稅制改革的不完全。也正是這種稅制改革的不完全導(dǎo)致了“事權(quán)上移財(cái)權(quán)下移”的不合理現(xiàn)象。這樣的后果就是地方政府只能過(guò)分的依靠政府舉債來(lái)發(fā)展公共服務(wù)事業(yè)，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，后果呢自然是不言而喻的。為了有效的減少此類情況的出現(xiàn)，我們國(guó)家必須要具備完備的涉?zhèn)�法律體系，可惜的是我國(guó)在此方面的法律制度處于明顯欠缺的層面。一是沒(méi)有形成一套完備事權(quán)、財(cái)權(quán)法律體系，現(xiàn)有的法律大多圍繞的是關(guān)鍵地方，許多層面都沒(méi)有涉及或者是很少涉及，而且由于立法主體的不同，各類法律性文件之間容易產(chǎn)生混亂，效力高低不易分清。二是財(cái)稅立法存在一定不合理的地方，導(dǎo)致了一些違法情況得不到有效合理的懲治，以至于形成頑疾。
　�。ǘ�）《預(yù)算法》監(jiān)督體制不完善
　　我國(guó)《預(yù)算法》在編制年度規(guī)定方面存在一定的不完善地方，比如預(yù)算方案先于通過(guò)而執(zhí)行的情況就時(shí)常存在。而且由于我國(guó)《預(yù)算法》制定的時(shí)間過(guò)早，已經(jīng)對(duì)目前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不能完全涉及，存在一定的立法滯后現(xiàn)象，，也影響到了國(guó)家和地方債務(wù)方面的合理運(yùn)行。同時(shí)，我國(guó)《預(yù)算法》對(duì)于預(yù)算范圍沒(méi)有進(jìn)行完全的覆蓋，導(dǎo)致一些預(yù)算外資金沒(méi)有納入到合理的監(jiān)管體系中來(lái)。另外，我國(guó)目前的預(yù)算監(jiān)管機(jī)制還存在一些漏洞，并沒(méi)有得到及時(shí)的完善，引發(fā)一些地方債務(wù)以及預(yù)算透支等次生難題。
　�。ㄈ�）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度不完備
　　首先，我國(guó)目前沒(méi)有關(guān)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面的立法，一些難以處理的棘手問(wèn)題只能圍繞一些政府規(guī)章、辦法去處理，一是法律層級(jí)不高，執(zhí)行效力底下，二是處理難度大，容易出現(xiàn)各部門無(wú)法協(xié)調(diào)的狀況。其次，我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，其中專項(xiàng)的轉(zhuǎn)移支付比重過(guò)大，但是覆蓋面卻不確定，甚至覆蓋能力底下，導(dǎo)致“跑部錢進(jìn)”等亂象叢生。最后，有關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管機(jī)制匱乏，同時(shí)法律在如何做好財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面也沒(méi)有具體的規(guī)定。究其原因就是有關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律并未有監(jiān)管主體、范圍、內(nèi)容和程序方面的論述。
　�。ㄋ模┤谫Y運(yùn)作平臺(tái)不規(guī)范
　　由于我國(guó)法律對(duì)于地方政府和與其合作的融資公司的關(guān)系沒(méi)有清楚的給予界定，造成了關(guān)系的混亂。一些資質(zhì)不全的融資公司在與地方政府合作結(jié)束之后，仍然冒用政府名義進(jìn)行違法融資，獲取私利。而一些正當(dāng)融資公司卻淪為了地方政府提款的工具，根據(jù)地方政府的違規(guī)操作，弱化市場(chǎng)導(dǎo)向，通過(guò)暗箱操作等手段套取大量資金。以上不管是哪種方式都是違背了法律的公平、公正原則的，都在損害民眾及國(guó)家的利益，所以急需穩(wěn)定這種亂象，用合法的路徑去維持地方政府融資運(yùn)作的合理有序進(jìn)行。

　　四、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解與防范

　�。ㄒ唬┓e極建設(shè)中央、地方事權(quán)及財(cái)權(quán)劃分法律制度
　　第一，根據(jù)目前我國(guó)的國(guó)情和地方情，實(shí)事求是的制定一部事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分法律。只有有了權(quán)威性的法律保障才能確定的劃分事權(quán)以及財(cái)權(quán)，明確地方的財(cái)權(quán)以及范圍，排除權(quán)責(zé)不清的亂象。第二，明確并合理劃分稅種，明確其中的房產(chǎn)稅、增值稅等為主要稅種，以免地方政府在處理稅費(fèi)等事務(wù)中亂象叢生。第三，修改《預(yù)算法》中關(guān)于政府發(fā)債的規(guī)定，明確政府特別是地方政府的發(fā)債權(quán)，并配套合理的監(jiān)督管理體制，使地方政府的發(fā)債權(quán)清晰的暴曬在公正的陽(yáng)光底下。最后，建立配套的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，明確何種債務(wù)可以發(fā)行、發(fā)行多少，何種債務(wù)不能發(fā)行等具體事宜。
　�。ǘ�）健全法律監(jiān)督體制
　　健全的法律監(jiān)督體制就是為了避免各級(jí)人大監(jiān)督權(quán)的架空，增強(qiáng)人大的實(shí)體監(jiān)督權(quán)。首先，我們要加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)，積極吸收具有專項(xiàng)技能的人才，增強(qiáng)監(jiān)督隊(duì)伍的力量感。其次就是確立明確的審批預(yù)算編制時(shí)間，提高監(jiān)督質(zhì)量，落實(shí)監(jiān)督實(shí)效。最后，要持續(xù)加大對(duì)預(yù)算責(zé)任人的懲罰力度，造成嚴(yán)重?fù)p害結(jié)果的可以追究其刑事責(zé)任，增強(qiáng)預(yù)算法的權(quán)威性。
　�。ㄈ�）完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度
　　首要任務(wù)就是建立一部適合我國(guó)國(guó)情的《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》，盡快的結(jié)束財(cái)政轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)存的不協(xié)調(diào)、不系統(tǒng)、不合理的局面。落實(shí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，擴(kuò)大一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的覆蓋面，嚴(yán)格控制政府資金的使用動(dòng)向，確保政府資金利用價(jià)值的最大化。另外，必須建立一套完備的監(jiān)督管理體系，其中應(yīng)該包括有人大監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督等，并嚴(yán)格責(zé)任追究機(jī)制，保證政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的合理運(yùn)行。
　�。ㄋ模┮�(guī)范融資運(yùn)作平臺(tái)
　　根據(jù)我國(guó)《公司法》等相關(guān)法律的規(guī)定，要適時(shí)加強(qiáng)地方融資平臺(tái)公司的合理運(yùn)作。其合理的運(yùn)作不僅是地方政府發(fā)債的公平保證，更是建立良好地區(qū)秩序的開(kāi)始。首先，應(yīng)該規(guī)范融資公司的資質(zhì)，通過(guò)增加注冊(cè)資本、改制重組等辦法提高其競(jìng)爭(zhēng)力和地方政府的償債能力，其目的就是幫助政府更好的提供公共服務(wù)，增強(qiáng)民眾的幸福感。另外也要通過(guò)政府信息公開(kāi)等方式進(jìn)一步的監(jiān)督和督促融資平臺(tái)的運(yùn)作流程。

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