第一章  緒論

1.1  研究背景與意義

1.1.1 研究背景

2014 年 12 月，國家發(fā)改委、中央編辦等 11 個部門聯(lián)合發(fā)文，部署開展新型城鎮(zhèn)化工作，并確定江蘇、安徽兩省以及寧波等 62 個城市作為新型城鎮(zhèn)化的試點地區(qū)，此次試點工作是在強鎮(zhèn)擴權改革基礎之上的進一步深化。實際上，從十七屆三中全會開始，我國就提出了中國特色的城鎮(zhèn)化道路，明確了大中城市對農村的輻射作用以及對于經濟發(fā)展快、人口吸納能力強的小城鎮(zhèn)的放權改革。但是，相關的改革措施一直未被提上日程。

近幾年來，隨著國內經濟的迅速發(fā)展，一些小城鎮(zhèn)依靠優(yōu)越的地理位置、獨有的政策條件和產業(yè)集聚的優(yōu)勢等迅速發(fā)展起來，比如浙江的龍港鎮(zhèn)、江蘇的盛澤鎮(zhèn)、廣東的虎門鎮(zhèn)和長安鎮(zhèn)等。這些城市的人口都在 30 萬以上，全地區(qū)的生產總值也早已經突破百億大關，民生活水平大幅度提高。經濟發(fā)展與行政管理體制之間的矛盾逐漸深化，基層政府與群眾改革的呼聲不斷，何在新型城鎮(zhèn)化的改革背景下進一步的探索適合大鎮(zhèn)發(fā)展的制度模式，已經成為當前政治體制改革的焦點之一。如何在不增加行政成本的條件下，根據大鎮(zhèn)現(xiàn)有的人員和經濟基礎條件，探索建立符合大鎮(zhèn)發(fā)展的大部門，建立中小城市的職能體系，回歸城市本質屬性，不僅是大鎮(zhèn)改革發(fā)展中亟需解決的問題，也是有序推動我國城鎮(zhèn)化改革的新的突破口。

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1.2  研究現(xiàn)狀與評述

1.2.1 研究現(xiàn)狀

2014 年 12 月，中編辦等確定了大鎮(zhèn)設市的試點改革，實際上，在此之前，有關建制鎮(zhèn)的改革就此起彼伏，學術界對大鎮(zhèn)設市的爭議也從未間斷過�？疾旌头治龃箧�(zhèn)設市的實踐與理論的發(fā)展可以為我們研究和預測未來大鎮(zhèn)改革的走向提供參考。 

關鍵詞反映了一篇文獻的研究核心，它是作者重點闡述的對象，也是文章研究的對象。在一個研究領域中，一個關鍵詞出現(xiàn)在許多的文獻當中或者有很多人引用了此關鍵詞就代表此關鍵詞是該研究領域研究的熱點或者核心�；�于此，筆者以 Citespace 為主要研究工具，“特大鎮(zhèn)”、“鎮(zhèn)級市”、“大鎮(zhèn)設市”為主題詞分別在中國知網上進行檢索，經過人工除重，共得到有效文獻 236 篇。在citespace5.0.R1 SE 中設置文獻追蹤時間為 2005-2016，時間切片為 1 年，節(jié)點 類型為 Keyword,連接強度為 Cosine,以引用大于 30 的文章為共引文獻，其他按照系統(tǒng)默認設置，然后運行 Citespace 軟件。經過對于運行結果進行關鍵聚類。

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第二章 “大鎮(zhèn)設市”的內涵與理論基礎

2.1 “大鎮(zhèn)設市”的內涵

2.1.1 “大鎮(zhèn)設市”的內涵

鎮(zhèn)在古代中國是重要的軍事?lián)�點，管理軍務和民政。宋朝時鎮(zhèn)的軍事功能弱化，為人口聚集顯著、經濟發(fā)達的區(qū)域。到了宋以后，鎮(zhèn)的功能就接近于現(xiàn)在，是縣以下的行政區(qū)域，與鄉(xiāng)的級別一樣，但是經濟比鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)達的一級行政單位。目前國內設立建制鎮(zhèn)的標準主要是 1984 年國務院批準民政部的相關文件，即鄉(xiāng)政府所在地的非農業(yè)人口超過 2000 人，或者總人口超過 20000 人都可以建制，在一些偏遠的地區(qū)，若人口達不到標準的要求，可以根據實際情況建鎮(zhèn)。本文的研究對象并不是所有的建制鎮(zhèn)，而是大鎮(zhèn)。關于大鎮(zhèn)國家并沒有相關的標準，學術界也沒有統(tǒng)一的說法，按照《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案》的政策規(guī)定，人口在 10 萬以上即為大鎮(zhèn)。周妙對大鎮(zhèn)進行了定性分析，她認為，大鎮(zhèn)”應該是經濟發(fā)展迅速,已成為該地區(qū)的經濟中心,對周邊地區(qū)具有一定的輻射及帶動作用,具有重要地位及良好發(fā)展前景。同時，公共基礎設施和社會服務設施等比較完善的地區(qū)。而大鎮(zhèn)設市，顧名思義就是將大鎮(zhèn)改為市。在當前的行政區(qū)劃改革中比較常見的是“整縣設市”“省轄市”等，人們較為熟知的也是地級市、縣級市、副省級市、計劃單列市、直轄市等這些名詞，大鎮(zhèn)設市卻并沒有什么概念。那么，究竟什么是大鎮(zhèn)設市呢？ 

大鎮(zhèn)設市是基于我國建制鎮(zhèn)數(shù)量不斷增加，建制鎮(zhèn)經濟迅速發(fā)展，行政體制日益滯后的情況下而提出的。目前主要提法主要有鎮(zhèn)級市、大鎮(zhèn)設市、鎮(zhèn)級市行動等。（1）鎮(zhèn)級市。鎮(zhèn)級市一詞最早的官方提出者是溫州市市委書記邵占維，他在強鎮(zhèn)黨委書記上的講話中指出““鎮(zhèn)級市”與行政區(qū)劃改革無關，設“鎮(zhèn)級市”不是將原建制鎮(zhèn)的行政級別升格為縣級建制市，而指以現(xiàn)代小城市的標準來規(guī)劃、建設、管理鎮(zhèn)�！雹� 史茜認為，所謂鎮(zhèn)級市就是將本區(qū)域所管轄的人口、稅收、經濟等指標達到一定標準的中小城鎮(zhèn)設立為市，這樣就可以在最大范圍內和其他大城市進行合理的資源調配①。

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2.2 “大鎮(zhèn)設市”的理論基礎

2.2.1 政府間關系

政府間關系（IGR,Intergovermental Relation），也稱府際關系，最早源于1929-1933 年時期羅斯福政府為了克服經濟大蕭條所做的一系列努力。為了扭轉全國的經濟頹廢的形勢，羅斯福政府開始對經濟進行大規(guī)模的干預，然而，當時美國經濟一片蕭條，任何一個地方的政府都無法獨立解決各自的事務。因此，聯(lián)邦政府突破了以往的二元聯(lián)邦制運作模式，改而奉行政府主動進取、各級政府密切合作的政策，聯(lián)邦政府通過財政補助、專業(yè)指導、法令規(guī)范等政策工具，實質性的介入到地方公共事務的管理之中。福利國家建立以后，政府間為了提高整個社會福利彼此間合作更加密切。

就現(xiàn)代國家而言，隨著全球經濟的發(fā)展和社會事務的日益復雜，許多跨領域的問題如環(huán)境污染、犯罪預防、貧困治理等無法由某一個地方政府主導完成，必須實現(xiàn)跨區(qū)域政府間的合作才能夠促進這些問題的解決。具體而言，政府間關系不僅涉及縱向的各級政府之間的關系，也包括橫向的，沒有行政隸屬關系的地方政府。地方之間社會事務的解決對地方政府間關系的理順有著必然的要求。然而，現(xiàn)在地方政府之間的關系逐漸復雜化，條塊分割嚴重，再加上地方政府的派出機構，際關系越來越難以理順，順地方政府之間的關系，不僅是基層政府轉換服務職能的要求，也是深化政府行政體制改革的要求。大鎮(zhèn)設市必然會涉及到鎮(zhèn)級政府與縣域政府的關系問題，在新的制度條件下，城鎮(zhèn)的任務之一就是探索如何理順關系，簡化辦事程序，實現(xiàn)政府間的合作共贏，促進地區(qū)經濟的持續(xù)發(fā)展。

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第三章  “大鎮(zhèn)設市”改革的必要性與可行性 .................... 15

3.1 “大鎮(zhèn)設市”改革的必要性 ........................ 15

3.1.1 財權與事權不匹配 ....................... 15

3.1.2 經濟發(fā)展與行政體制相矛盾 ............... 15

第四章  “大鎮(zhèn)設市”改革的實踐與評價..................... 20

4.1 “大鎮(zhèn)設市”改革的實踐——強鎮(zhèn)擴權 .............. 20

4.1.1 龍港鎮(zhèn)的改革實踐 ......................... 20

4.1.2 張浦鎮(zhèn)的改革實踐 ............................... 22

第五章 “大鎮(zhèn)設市”改革的約束與困境 ................ 27

5.1 頂層設計的滯后性，市路徑不明.............. 27

5.2 法律制度的不健全，革循環(huán)往復............... 28

第六章 “大鎮(zhèn)設市”改革的原則與路徑

6.1 “大鎮(zhèn)設市”改革的基本原則

“大鎮(zhèn)設市改革”是一項系統(tǒng)的工程，改革的過程充滿了復雜性與挑戰(zhàn)性。在改革過程中，既要積極穩(wěn)妥的推進我國的大鎮(zhèn)設市改革，又要體現(xiàn)出特色鮮明的中國基層治理的方法。因此，必須要首先確立改革的基本原則，確保改革沿著既定的方向前進。

 6.1.1 穩(wěn)定性與創(chuàng)新性

我國社會轉型發(fā)展期的顯著特征是社會問題多發(fā)，涉及的利益群體廣泛，影響力遠遠超過事件本身。大鎮(zhèn)設市改革就其本身而言，涉及到部門的調整，人員的整合、職能的轉變等等，也涉及到縱向的地方政府之間的權力關系的調整問題。而且，我國建制鎮(zhèn)總體基數(shù)大，改革過程中有“牽一發(fā)動全身”的效果，因此，改革過程中必須堅持穩(wěn)定性原則，否則極有可能導致“滿盤皆輸”的局面。 

穩(wěn)定性可以為中國“大鎮(zhèn)設市改革”向前推進創(chuàng)造和諧的社會環(huán)境，但并不是說“穩(wěn)定壓倒一切”，在全球政治、經濟一體化發(fā)展的今天，競爭和壓力無處不在，面對激烈的全球競爭壓力，我國基層政府必須提高公共服務的水平和公共管理的效率。 那么，政府首要任務就是必須要創(chuàng)新公共服務和公共管理的方式，改變以往的行政體制改革循環(huán)往復的局面。這就要求我國政府圍繞職能轉變的核心，以推進大鎮(zhèn)設市改革為契機，創(chuàng)新設市模式，改變傳統(tǒng)的機構設置方式，為我國新型城鎮(zhèn)化改革打開突破口，從而為我國基層治理改革積累經驗。

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結論與展望

“大鎮(zhèn)設市”改革的目的在于解決建制鎮(zhèn)的經濟發(fā)展與行政體制之間的矛盾與沖突，賦予建制鎮(zhèn)更多的經濟社會權限，解決大鎮(zhèn)發(fā)展過程中的公共服務需求與供給的結構性矛盾，推動大鎮(zhèn)由城鎮(zhèn)化向城市化轉變。因此，，大鎮(zhèn)設市”改革是一個循序漸進的過程，不可能畢其功于一役，必須要堅持改革的有序性和穩(wěn)定性，同時要加強創(chuàng)新性，探索適合大鎮(zhèn)發(fā)展的設市模式�！按箧�(zhèn)設市”改革的頂層設計以及制度安排要從城市自然演進的邏輯出發(fā)，尊重城市化發(fā)展的規(guī)律，賦予設市城市縣級計劃單列權限、改革財政管理體系，改善改革相關的法律法規(guī)，固化政策紅利，朋而以政策紅利的存量釋放新的改革活力。

對于大鎮(zhèn)設市之后的城市而言，也要改變現(xiàn)有的公共服務理念，以公民的需求為導向再造政府流程，最大限度的方便公民個人、企業(yè)辦事。同時，應以戶籍改革為契機，引進優(yōu)秀人才，為新生設市城市注入新鮮血液。更為重要的是，要創(chuàng)新公共服務的模式， 用PPP 模式來實現(xiàn)地區(qū)公共服務的均等化。

然而，在現(xiàn)有的條件下研究“大鎮(zhèn)設市”改革的相關問題確實存在著相關的難點與不足。其一，無論是經濟發(fā)達鎮(zhèn)的擴權強鎮(zhèn)還是強鎮(zhèn)擴權改革都基本上是摸著石頭過河，因此，想查詢一些有關這些地方改革的數(shù)據會比較困難，浙江省的龍港鎮(zhèn)而言，雖然已經建立了大部門，但大部門尚在試水階段，相關的網站并沒有建立，正式的官方批復文件也比較難以獲得。已經完成了相關階段改革的大鎮(zhèn)雖然已經通過簡政放權完成了部門的重組和改革，但政府網站的建設也不是很完善。其二，大鎮(zhèn)設市的頂層設計的缺失使大鎮(zhèn)始終處于漫漫的探索之路中，專家學者對此研究的莫衷一是也使相關的理論變得抽象起來，加大了研究的難度。 

參考文獻（略）