第一章  緒論

1.1  研究背景與意義

1.1.1 研究背景

2014 年 12 月，國家發(fā)改委、中央編辦等 11 個部門聯(lián)合發(fā)文，部署開展新型城鎮(zhèn)化工作，并確定江蘇、安徽兩省以及寧波等 62 個城市作為新型城鎮(zhèn)化的試點(diǎn)地區(qū)，此次試點(diǎn)工作是在強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革基礎(chǔ)之上的進(jìn)一步深化。實(shí)際上，從十七屆三中全會開始，我國就提出了中國特色的城鎮(zhèn)化道路，明確了大中城市對農(nóng)村的輻射作用以及對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的小城鎮(zhèn)的放權(quán)改革。但是，相關(guān)的改革措施一直未被提上日程。

近幾年來，隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，一些小城鎮(zhèn)依靠優(yōu)越的地理位置、獨(dú)有的政策條件和產(chǎn)業(yè)集聚的優(yōu)勢等迅速發(fā)展起來，比如浙江的龍港鎮(zhèn)、江蘇的盛澤鎮(zhèn)、廣東的虎門鎮(zhèn)和長安鎮(zhèn)等。這些城市的人口都在 30 萬以上，全地區(qū)的生產(chǎn)總值也早已經(jīng)突破百億大關(guān)，民生活水平大幅度提高。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與行政管理體制之間的矛盾逐漸深化，基層政府與群眾改革的呼聲不斷，何在新型城鎮(zhèn)化的改革背景下進(jìn)一步的探索適合大鎮(zhèn)發(fā)展的制度模式，已經(jīng)成為當(dāng)前政治體制改革的焦點(diǎn)之一。如何在不增加行政成本的條件下，根據(jù)大鎮(zhèn)現(xiàn)有的人員和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件，探索建立符合大鎮(zhèn)發(fā)展的大部門，建立中小城市的職能體系，回歸城市本質(zhì)屬性，不僅是大鎮(zhèn)改革發(fā)展中亟需解決的問題，也是有序推動我國城鎮(zhèn)化改革的新的突破口。

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1.2  研究現(xiàn)狀與評述

1.2.1 研究現(xiàn)狀

2014 年 12 月，中編辦等確定了大鎮(zhèn)設(shè)市的試點(diǎn)改革，實(shí)際上，在此之前，有關(guān)建制鎮(zhèn)的改革就此起彼伏，學(xué)術(shù)界對大鎮(zhèn)設(shè)市的爭議也從未間斷過�？疾旌头治龃箧�(zhèn)設(shè)市的實(shí)踐與理論的發(fā)展可以為我們研究和預(yù)測未來大鎮(zhèn)改革的走向提供參考。 

關(guān)鍵詞反映了一篇文獻(xiàn)的研究核心，它是作者重點(diǎn)闡述的對象，也是文章研究的對象。在一個研究領(lǐng)域中，一個關(guān)鍵詞出現(xiàn)在許多的文獻(xiàn)當(dāng)中或者有很多人引用了此關(guān)鍵詞就代表此關(guān)鍵詞是該研究領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)或者核心�；�于此，筆者以 Citespace 為主要研究工具，“特大鎮(zhèn)”、“鎮(zhèn)級市”、“大鎮(zhèn)設(shè)市”為主題詞分別在中國知網(wǎng)上進(jìn)行檢索，經(jīng)過人工除重，共得到有效文獻(xiàn) 236 篇。在citespace5.0.R1 SE 中設(shè)置文獻(xiàn)追蹤時間為 2005-2016，時間切片為 1 年，節(jié)點(diǎn) 類型為 Keyword,連接強(qiáng)度為 Cosine,以引用大于 30 的文章為共引文獻(xiàn)，其他按照系統(tǒng)默認(rèn)設(shè)置，然后運(yùn)行 Citespace 軟件。經(jīng)過對于運(yùn)行結(jié)果進(jìn)行關(guān)鍵聚類。

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第二章 “大鎮(zhèn)設(shè)市”的內(nèi)涵與理論基礎(chǔ)

2.1 “大鎮(zhèn)設(shè)市”的內(nèi)涵

2.1.1 “大鎮(zhèn)設(shè)市”的內(nèi)涵

鎮(zhèn)在古代中國是重要的軍事?lián)�點(diǎn)，管理軍務(wù)和民政。宋朝時鎮(zhèn)的軍事功能弱化，為人口聚集顯著、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的區(qū)域。到了宋以后，鎮(zhèn)的功能就接近于現(xiàn)在，是縣以下的行政區(qū)域，與鄉(xiāng)的級別一樣，但是經(jīng)濟(jì)比鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)達(dá)的一級行政單位。目前國內(nèi)設(shè)立建制鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)主要是 1984 年國務(wù)院批準(zhǔn)民政部的相關(guān)文件，即鄉(xiāng)政府所在地的非農(nóng)業(yè)人口超過 2000 人，或者總?cè)丝诔�過 20000 人都可以建制，在一些偏遠(yuǎn)的地區(qū)，若人口達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的要求，可以根據(jù)實(shí)際情況建鎮(zhèn)。本文的研究對象并不是所有的建制鎮(zhèn)，而是大鎮(zhèn)。關(guān)于大鎮(zhèn)國家并沒有相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)術(shù)界也沒有統(tǒng)一的說法，按照《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案》的政策規(guī)定，人口在 10 萬以上即為大鎮(zhèn)。周妙對大鎮(zhèn)進(jìn)行了定性分析，她認(rèn)為，大鎮(zhèn)”應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速,已成為該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心,對周邊地區(qū)具有一定的輻射及帶動作用,具有重要地位及良好發(fā)展前景。同時，公共基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)設(shè)施等比較完善的地區(qū)。而大鎮(zhèn)設(shè)市，顧名思義就是將大鎮(zhèn)改為市。在當(dāng)前的行政區(qū)劃改革中比較常見的是“整縣設(shè)市”“省轄市”等，人們較為熟知的也是地級市、縣級市、副省級市、計劃單列市、直轄市等這些名詞，大鎮(zhèn)設(shè)市卻并沒有什么概念。那么，究竟什么是大鎮(zhèn)設(shè)市呢？ 

大鎮(zhèn)設(shè)市是基于我國建制鎮(zhèn)數(shù)量不斷增加，建制鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，行政體制日益滯后的情況下而提出的。目前主要提法主要有鎮(zhèn)級市、大鎮(zhèn)設(shè)市、鎮(zhèn)級市行動等。（1）鎮(zhèn)級市。鎮(zhèn)級市一詞最早的官方提出者是溫州市市委書記邵占維，他在強(qiáng)鎮(zhèn)黨委書記上的講話中指出““鎮(zhèn)級市”與行政區(qū)劃改革無關(guān)，設(shè)“鎮(zhèn)級市”不是將原建制鎮(zhèn)的行政級別升格為縣級建制市，而指以現(xiàn)代小城市的標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)劃、建設(shè)、管理鎮(zhèn)。”② 史茜認(rèn)為，所謂鎮(zhèn)級市就是將本區(qū)域所管轄的人口、稅收、經(jīng)濟(jì)等指標(biāo)達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的中小城鎮(zhèn)設(shè)立為市，這樣就可以在最大范圍內(nèi)和其他大城市進(jìn)行合理的資源調(diào)配①。

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2.2 “大鎮(zhèn)設(shè)市”的理論基礎(chǔ)

2.2.1 政府間關(guān)系

政府間關(guān)系（IGR,Intergovermental Relation），也稱府際關(guān)系，最早源于1929-1933 年時期羅斯福政府為了克服經(jīng)濟(jì)大蕭條所做的一系列努力。為了扭轉(zhuǎn)全國的經(jīng)濟(jì)頹廢的形勢，羅斯福政府開始對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行大規(guī)模的干預(yù)，然而，當(dāng)時美國經(jīng)濟(jì)一片蕭條，任何一個地方的政府都無法獨(dú)立解決各自的事務(wù)。因此，聯(lián)邦政府突破了以往的二元聯(lián)邦制運(yùn)作模式，改而奉行政府主動進(jìn)取、各級政府密切合作的政策，聯(lián)邦政府通過財政補(bǔ)助、專業(yè)指導(dǎo)、法令規(guī)范等政策工具，實(shí)質(zhì)性的介入到地方公共事務(wù)的管理之中。福利國家建立以后，政府間為了提高整個社會福利彼此間合作更加密切。

就現(xiàn)代國家而言，隨著全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會事務(wù)的日益復(fù)雜，許多跨領(lǐng)域的問題如環(huán)境污染、犯罪預(yù)防、貧困治理等無法由某一個地方政府主導(dǎo)完成，必須實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域政府間的合作才能夠促進(jìn)這些問題的解決。具體而言，政府間關(guān)系不僅涉及縱向的各級政府之間的關(guān)系，也包括橫向的，沒有行政隸屬關(guān)系的地方政府。地方之間社會事務(wù)的解決對地方政府間關(guān)系的理順有著必然的要求。然而，現(xiàn)在地方政府之間的關(guān)系逐漸復(fù)雜化，條塊分割嚴(yán)重，再加上地方政府的派出機(jī)構(gòu)，際關(guān)系越來越難以理順，順地方政府之間的關(guān)系，不僅是基層政府轉(zhuǎn)換服務(wù)職能的要求，也是深化政府行政體制改革的要求。大鎮(zhèn)設(shè)市必然會涉及到鎮(zhèn)級政府與縣域政府的關(guān)系問題，在新的制度條件下，城鎮(zhèn)的任務(wù)之一就是探索如何理順關(guān)系，簡化辦事程序，實(shí)現(xiàn)政府間的合作共贏，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

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第三章  “大鎮(zhèn)設(shè)市”改革的必要性與可行性 .................... 15

3.1 “大鎮(zhèn)設(shè)市”改革的必要性 ........................ 15

3.1.1 財權(quán)與事權(quán)不匹配 ....................... 15

3.1.2 經(jīng)濟(jì)發(fā)展與行政體制相矛盾 ............... 15

第四章  “大鎮(zhèn)設(shè)市”改革的實(shí)踐與評價..................... 20

4.1 “大鎮(zhèn)設(shè)市”改革的實(shí)踐——強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán) .............. 20

4.1.1 龍港鎮(zhèn)的改革實(shí)踐 ......................... 20

4.1.2 張浦鎮(zhèn)的改革實(shí)踐 ............................... 22

第五章 “大鎮(zhèn)設(shè)市”改革的約束與困境 ................ 27

5.1 頂層設(shè)計的滯后性，市路徑不明.............. 27

5.2 法律制度的不健全，革循環(huán)往復(fù)............... 28

第六章 “大鎮(zhèn)設(shè)市”改革的原則與路徑

6.1 “大鎮(zhèn)設(shè)市”改革的基本原則

“大鎮(zhèn)設(shè)市改革”是一項系統(tǒng)的工程，改革的過程充滿了復(fù)雜性與挑戰(zhàn)性。在改革過程中，既要積極穩(wěn)妥的推進(jìn)我國的大鎮(zhèn)設(shè)市改革，又要體現(xiàn)出特色鮮明的中國基層治理的方法。因此，必須要首先確立改革的基本原則，確保改革沿著既定的方向前進(jìn)。

 6.1.1 穩(wěn)定性與創(chuàng)新性

我國社會轉(zhuǎn)型發(fā)展期的顯著特征是社會問題多發(fā)，涉及的利益群體廣泛，影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過事件本身。大鎮(zhèn)設(shè)市改革就其本身而言，涉及到部門的調(diào)整，人員的整合、職能的轉(zhuǎn)變等等，也涉及到縱向的地方政府之間的權(quán)力關(guān)系的調(diào)整問題。而且，我國建制鎮(zhèn)總體基數(shù)大，改革過程中有“牽一發(fā)動全身”的效果，因此，改革過程中必須堅持穩(wěn)定性原則，否則極有可能導(dǎo)致“滿盤皆輸”的局面。 

穩(wěn)定性可以為中國“大鎮(zhèn)設(shè)市改革”向前推進(jìn)創(chuàng)造和諧的社會環(huán)境，但并不是說“穩(wěn)定壓倒一切”，在全球政治、經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的今天，競爭和壓力無處不在，面對激烈的全球競爭壓力，我國基層政府必須提高公共服務(wù)的水平和公共管理的效率。 那么，政府首要任務(wù)就是必須要創(chuàng)新公共服務(wù)和公共管理的方式，改變以往的行政體制改革循環(huán)往復(fù)的局面。這就要求我國政府圍繞職能轉(zhuǎn)變的核心，以推進(jìn)大鎮(zhèn)設(shè)市改革為契機(jī)，創(chuàng)新設(shè)市模式，改變傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置方式，為我國新型城鎮(zhèn)化改革打開突破口，從而為我國基層治理改革積累經(jīng)驗。

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結(jié)論與展望

“大鎮(zhèn)設(shè)市”改革的目的在于解決建制鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與行政體制之間的矛盾與沖突，賦予建制鎮(zhèn)更多的經(jīng)濟(jì)社會權(quán)限，解決大鎮(zhèn)發(fā)展過程中的公共服務(wù)需求與供給的結(jié)構(gòu)性矛盾，推動大鎮(zhèn)由城鎮(zhèn)化向城市化轉(zhuǎn)變。因此，，大鎮(zhèn)設(shè)市”改革是一個循序漸進(jìn)的過程，不可能畢其功于一役，必須要堅持改革的有序性和穩(wěn)定性，同時要加強(qiáng)創(chuàng)新性，探索適合大鎮(zhèn)發(fā)展的設(shè)市模式。“大鎮(zhèn)設(shè)市”改革的頂層設(shè)計以及制度安排要從城市自然演進(jìn)的邏輯出發(fā)，尊重城市化發(fā)展的規(guī)律，賦予設(shè)市城市縣級計劃單列權(quán)限、改革財政管理體系，改善改革相關(guān)的法律法規(guī)，固化政策紅利，朋而以政策紅利的存量釋放新的改革活力。

對于大鎮(zhèn)設(shè)市之后的城市而言，也要改變現(xiàn)有的公共服務(wù)理念，以公民的需求為導(dǎo)向再造政府流程，最大限度的方便公民個人、企業(yè)辦事。同時，應(yīng)以戶籍改革為契機(jī)，引進(jìn)優(yōu)秀人才，為新生設(shè)市城市注入新鮮血液。更為重要的是，要創(chuàng)新公共服務(wù)的模式， 用PPP 模式來實(shí)現(xiàn)地區(qū)公共服務(wù)的均等化。

然而，在現(xiàn)有的條件下研究“大鎮(zhèn)設(shè)市”改革的相關(guān)問題確實(shí)存在著相關(guān)的難點(diǎn)與不足。其一，無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)還是強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革都基本上是摸著石頭過河，因此，想查詢一些有關(guān)這些地方改革的數(shù)據(jù)會比較困難，浙江省的龍港鎮(zhèn)而言，雖然已經(jīng)建立了大部門，但大部門尚在試水階段，相關(guān)的網(wǎng)站并沒有建立，正式的官方批復(fù)文件也比較難以獲得。已經(jīng)完成了相關(guān)階段改革的大鎮(zhèn)雖然已經(jīng)通過簡政放權(quán)完成了部門的重組和改革，但政府網(wǎng)站的建設(shè)也不是很完善。其二，大鎮(zhèn)設(shè)市的頂層設(shè)計的缺失使大鎮(zhèn)始終處于漫漫的探索之路中，專家學(xué)者對此研究的莫衷一是也使相關(guān)的理論變得抽象起來，加大了研究的難度。 

參考文獻(xiàn)（略）