層級制治理下政策試驗的制度邏輯與功能限度
第1章導(dǎo)論
1.1選題緣起與研究意義
1.1.1選題緣起
政策試驗廣泛運(yùn)用于我國改革開放的各個政策領(lǐng)域,是我國公共政策制定的重要環(huán)節(jié)與方法,是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的密鑰,因此吸引了一批國內(nèi)外學(xué)者研究的目光,F(xiàn)有關(guān)于政策試驗的研究幾乎都集中在"中國特色"上,中國特色"的根源在于我國層級制治理模式的影響,層級制既是政策試驗順利運(yùn)作的動力源泉,是導(dǎo)致其運(yùn)行失效的直接原因。本文試圖從層級制治理視角出發(fā),探索政策試驗的內(nèi)在生成、運(yùn)行邏造與局限性。
1.1.2研究意義
理論意義:
在理論創(chuàng)新上,本研究在馬克斯韋伯的科層制(層級制)理論基礎(chǔ)之上定義了"層級制治理"。層級制治理,是以科層制體系為依托,行政管理科層化程度高,強(qiáng)調(diào)權(quán)力集中的一種控制與指導(dǎo)的管理模式。在理論應(yīng)用上,層級制理論的研究往往集中在組織理論領(lǐng)域,如變革組織結(jié)構(gòu)、培養(yǎng)紀(jì)織創(chuàng)新能力等。本研究探討層級制治理視角下政策試驗的內(nèi)在邏輯與功能限度,這是層級制理論在公共政策領(lǐng)域研究的一次探索與延伸。
實踐意義:
在對政策試驗的產(chǎn)生與運(yùn)行原因進(jìn)行分析后,本文的重點(diǎn)在于研究政策試驗的局限性,即限度研究。政策試驗的優(yōu)點(diǎn)無需過多贅述,我國改革開放三十多年的輝煌成就已說明其功能作用。然而從許多政策試驗項目實施的效果及國內(nèi)外的學(xué)術(shù)研究來看,政策試驗這一"中國特色"的政策環(huán)節(jié)也必然存在著"中國特色"的功能障礙。因此,探索政策試驗的功能限度,并給予優(yōu)化策略是本研究的實踐意義所在。
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1.2文獻(xiàn)綜述
1.2.1國內(nèi)研究狀況
較之于國外批判性的研究,國內(nèi)研究更傾向于描述性,主要集中于剖析政策試驗的過程及其特征。
在政策試驗的運(yùn)行邏輯方面有以下兩種模式;第一種是政策過程理論模式。何增科提出了五階段模式,包括"媒體報道一上級肯定一樹為典型一黨政發(fā)文總結(jié)推廣經(jīng)驗一制度化";周望提出了"吸納一福射"的過程模式,包括"先試先行"和"由點(diǎn)到面"這前后2個階段,及分別與之對應(yīng)共計10個環(huán)節(jié)。第二種是政策擴(kuò)散理論模式。周望認(rèn)為實際中,我國政策試驗的擴(kuò)散是同時涉及縱向與橫向的,其中以縱向擴(kuò)散為主,央地間縱向推動力度強(qiáng)弱與地方政府間競爭程度成為劃分我國政策擴(kuò)散類型的重要指標(biāo),劃分為強(qiáng)推動一強(qiáng)競爭:爭取、強(qiáng)推動一弱競爭;指定、弱推動一強(qiáng)競爭追認(rèn)、若推動-弱競爭:自發(fā),四種類型。王浦姻等從政策擴(kuò)散理論角度提煉出我國政策擴(kuò)散的四種基本模式:自上而下的層級擴(kuò)散模式;自下而上的政策采納和推廣模式;區(qū)域和部門之間的擴(kuò)散模式;政策先進(jìn)地區(qū)向政策跟進(jìn)地區(qū)的擴(kuò)散模式。政策試驗是我國特有的政策擴(kuò)散的方式,浦領(lǐng)等概括的政策擴(kuò)散方式實則政策試驗的模式,周望的分類有異曲同工之處。
國內(nèi)研究試圖從特征入手挖掘我國政策試驗的一般規(guī)律。有學(xué)者發(fā)現(xiàn),政策試驗其實是中央有選擇性的控制,如黨代會召開前后,政策試驗數(shù)量變化周期性特征明濕,一般在黨代會召開后的第一年政策試驗數(shù)量快速増長,后持續(xù)穩(wěn)定H到四年,在下一屆黨代會召開前一年數(shù)量呈下降庭勢。清華大學(xué)的梅賜棋等人,對1992-2003年間我國政策試驗內(nèi)容統(tǒng)計分析后發(fā)現(xiàn),上而下的政治權(quán)威、中央的政策偏好這兩個因素對政策試驗的影響較大,上級政府更有可能成為政策試點(diǎn)的發(fā)起者且能夠在特定的政策領(lǐng)域推行政策試點(diǎn)。徐曉波認(rèn)為我國公共政策進(jìn)入了頂層設(shè)計階段,這一階段政策試驗的特點(diǎn)有了相應(yīng)的變化:從法律為政策讓路到法律為政策開路;從政策優(yōu)惠到政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)變;從刺激一反應(yīng)型到主動回應(yīng)。
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第2章政策試驗的歷史演進(jìn)
2.1社會主義建設(shè)初期:政策試驗探索階段
社會主義探索時期,指從新中國成立至改革開放前的歷史階段。為了鞏固新政權(quán)、建設(shè)獨(dú)立自主的國家,黨和國家決定改變各地自治的混亂局面,確立了行政集權(quán)體制。盡管在1956年的"二五計劃"中已提出"改進(jìn)國家行政體制,進(jìn)一步地劃分中央和地方的行政管理職權(quán),改進(jìn)國家的行政體制,以利于地方積極性的充分發(fā)揮",但因為具體領(lǐng)導(dǎo)人的個人政治素養(yǎng)和領(lǐng)導(dǎo)能力,以及"文革"的沖擊下,強(qiáng)調(diào)"放權(quán)"的行政體制改革計劃被盲目的生產(chǎn)運(yùn)動與階級斗爭所取代。行政集權(quán)體制表現(xiàn)為行政層級的增加和縱向垂直管理,借助統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制以及覺管干部的人事制度,建立了以行政力量為主導(dǎo)的、職權(quán)同構(gòu)和條條集權(quán)的縱向政府結(jié)構(gòu)的運(yùn)作模式。這種自上而下的層層控制可以迅速集中優(yōu)勢資源辦大事,然而,只體現(xiàn)了政策試驗的"到群眾中去"的部分,丟失了"從群眾中來"。
革命時期,黨的政策是革命勝利的法寶,政策和策略被視方黨的生命,,黨中央也習(xí)慣并善于運(yùn)用政策來處理國家大事,建國初便確立了"政策治國"的治理方針。相比于政策,法律處于被忽視,甚至被批判的位置。當(dāng)時對于政策和法律的關(guān)系為"有法律依法律,沒法律從政策",但卻逐漸被片面地理解為"有法律,依法律,但還得適合政策;沒有法律,依政策,有了政策也就不需要法律",此可見,這一階段政策的地位遠(yuǎn)高于法律之上。
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2.2改革開放前期:政策試驗發(fā)展階段
改革開放前期,指改革開放至加入世貿(mào)組織前的發(fā)展階段。十一屆三中全會以后我國從階級斗爭為綱"轉(zhuǎn)為"一切以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心",為大力發(fā)展國民經(jīng)濟(jì),中央對強(qiáng)調(diào)集權(quán)的層級治理模式進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整和改革,政府間關(guān)系由之前縱向的集權(quán)式管理逐漸向分權(quán)式轉(zhuǎn)變,形成不同層級的政府分權(quán)治理的結(jié)構(gòu),這樣在改革的各領(lǐng)域發(fā)展中最大程度上調(diào)動了地方政府的積極性。最終形以行政分權(quán)、財政包干和分稅制和人事制度為核心,為中央與地方分權(quán)的多層治理結(jié)構(gòu)。
改革初期,每前進(jìn)一步都需要破除"制度性障礙",或是現(xiàn)有的制度體制束縛了改革的步化,或是制度的匿乏阻礙了改革的進(jìn)程,因此,"政策主導(dǎo)制度變遷"為改革提供了強(qiáng)勁的動力,并逐漸形成了"先政策,后法律"的經(jīng)驗式政治發(fā)展模式。有學(xué)者統(tǒng)計,這一時期各領(lǐng)域的改革大多都是實施早于法律的出臺,且有超過50%的改革項目需要11年以上的時間才能出臺相關(guān)法律將其法制化。從法治角度看,這不利于公共政策的"依法執(zhí)行"原則,但從政策試驗角度看,給了政策實踐較為充足的時間予試錯",經(jīng)過完善后的政策再上升為法律,因此,這個階段我國各項法律制度逐漸完善起來。
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第3章層級制治理對政策試驗的內(nèi)在需求..............18
3.1外部環(huán)境對政策創(chuàng)新的客觀需求..............18
3.2制度變遷的中央主導(dǎo).............19
第4章層級制治理下政策試驗的運(yùn)行邏輯............22
4.1試驗選項................22
4.2確定方案.............24
第5章層級制治理下政策試驗的功能限度.............33
5.1風(fēng)險厭惡導(dǎo)致政策創(chuàng)新性不足............33
5.2目標(biāo)置換導(dǎo)致功能異化.............34
第5章層級制治理下政策試驗的功能限度
5.1風(fēng)險厭惡導(dǎo)致政策創(chuàng)新性不足
諾斯判斷大部分人是厭惡風(fēng)險的,厭惡風(fēng)險的人們在相同的成本下更傾向于作出低風(fēng)險的選擇。假設(shè)地方政府是厭惡風(fēng)險的,如果中央強(qiáng)推的某制度創(chuàng)新意味著地方要承擔(dān)較髙的風(fēng)險與成本,那么地方往往不會輕易選擇克服風(fēng)險進(jìn)行制度創(chuàng)新,正如李普塞特和塞爾茲尼克發(fā)現(xiàn)那樣,大型層級組織具有穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)與資金來源,管理人員和專業(yè)人員都不愿意冒險,反而,進(jìn)行激進(jìn)變革的能力會受到組織成員抵制變革能力的約束。在所有的改革中政治類改革通常是地方不愿意輕易選擇的創(chuàng)新對象,因為這類改革可能與現(xiàn)斤的憲法、法律、黨章或政策文件的某些規(guī)定相抵觸,參與其中要冒著違法違憲的風(fēng)險;也可能與某些上級領(lǐng)導(dǎo)的意見相左,在層級制組織中與上級意愿相悖意味著得不到上級肯定與支持,改革必定受阻。風(fēng)險如此之高,導(dǎo)致我國政治體制改革缺芝動力,據(jù)汪保國的研究統(tǒng)計,從黨的十六大至十七大期間,我國地方政府創(chuàng)新中政治類僅占19%,明顯滯后于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革,這些已完成的或正在進(jìn)行中的政治類改革,其發(fā)生的初衷通常是基于"若不改革將面臨更大的風(fēng)險或喪失更大的利益"的考量,若過程中風(fēng)險増大改革就會隨時停止。例如,為響應(yīng)黨的"發(fā)展社會主義民主政治,擴(kuò)大基層民主"的號召,一些地方開始探索基層民主制度改革,其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式的改革是其中的代表。
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第6章反思與展望
6.1反思
6.1.1對政策試驗的過分依賴
通過對1955-2016年國務(wù)院政府工作報告中的政策試驗項目量化后可以得出以下兩個結(jié)論:①我國政策試驗數(shù)量呈快速增長趨勢;②我國政策試驗涉及的政策領(lǐng)域越來越廣泛。如圖6.1,政策試驗的項目總量近年呈快速增長趨勢。改革開放后的政策試驗數(shù)量較改革開放前有了明顯增長,且以我國加入世貿(mào)組織的時間為節(jié)點(diǎn)有更顯著的區(qū)別,入世之前,政策試驗的增長速度較為平緩,入世之后,呈快速增長趨勢;如圖6.2,政策試驗領(lǐng)域覆蓋各政策領(lǐng)域。政策試驗覆蓋領(lǐng)域也隨著政策試驗數(shù)量的增長而逐漸擴(kuò)大,特別在加入世貿(mào)組織之后,政策試驗涉及的領(lǐng)域迅速擴(kuò)大。可見,我國改革開放事業(yè)對政策實驗的依賴程度愈發(fā)嚴(yán)重。
參考文獻(xiàn)(略)
本文編號:356612
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