第1章導(dǎo)論

1.1選題緣起與研究意義

1.1.1選題緣起

政策試驗(yàn)廣泛運(yùn)用于我國改革開放的各個(gè)政策領(lǐng)域，是我國公共政策制定的重要環(huán)節(jié)與方法，是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的密鑰，因此吸引了一批國內(nèi)外學(xué)者研究的目光。現(xiàn)有關(guān)于政策試驗(yàn)的研究幾乎都集中在＂中國特色＂上，中國特色＂的根源在于我國層級制治理模式的影響，層級制既是政策試驗(yàn)順利運(yùn)作的動力源泉，是導(dǎo)致其運(yùn)行失效的直接原因。本文試圖從層級制治理視角出發(fā)，探索政策試驗(yàn)的內(nèi)在生成、運(yùn)行邏造與局限性。

1.1.2研究意義

理論意義：

在理論創(chuàng)新上，本研究在馬克斯韋伯的科層制（層級制）理論基礎(chǔ)之上定義了＂層級制治理＂。層級制治理，是以科層制體系為依托，行政管理科層化程度高，強(qiáng)調(diào)權(quán)力集中的一種控制與指導(dǎo)的管理模式。在理論應(yīng)用上，層級制理論的研究往往集中在組織理論領(lǐng)域，如變革組織結(jié)構(gòu)、培養(yǎng)紀(jì)織創(chuàng)新能力等。本研究探討層級制治理視角下政策試驗(yàn)的內(nèi)在邏輯與功能限度，這是層級制理論在公共政策領(lǐng)域研究的一次探索與延伸。

實(shí)踐意義：

在對政策試驗(yàn)的產(chǎn)生與運(yùn)行原因進(jìn)行分析后，本文的重點(diǎn)在于研究政策試驗(yàn)的局限性，即限度研究。政策試驗(yàn)的優(yōu)點(diǎn)無需過多贅述，我國改革開放三十多年的輝煌成就已說明其功能作用。然而從許多政策試驗(yàn)項(xiàng)目實(shí)施的效果及國內(nèi)外的學(xué)術(shù)研究來看，政策試驗(yàn)這一＂中國特色＂的政策環(huán)節(jié)也必然存在著＂中國特色＂的功能障礙。因此，探索政策試驗(yàn)的功能限度，并給予優(yōu)化策略是本研究的實(shí)踐意義所在。

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1.2文獻(xiàn)綜述

1.2.1國內(nèi)研究狀況

較之于國外批判性的研究，國內(nèi)研究更傾向于描述性，主要集中于剖析政策試驗(yàn)的過程及其特征。

在政策試驗(yàn)的運(yùn)行邏輯方面有以下兩種模式；第一種是政策過程理論模式。何增科提出了五階段模式，包括＂媒體報(bào)道一上級肯定一樹為典型一黨政發(fā)文總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)一制度化＂；周望提出了＂吸納一福射＂的過程模式，包括＂先試先行＂和＂由點(diǎn)到面＂這前后2個(gè)階段，及分別與之對應(yīng)共計(jì)10個(gè)環(huán)節(jié)。第二種是政策擴(kuò)散理論模式。周望認(rèn)為實(shí)際中，我國政策試驗(yàn)的擴(kuò)散是同時(shí)涉及縱向與橫向的，其中以縱向擴(kuò)散為主，央地間縱向推動力度強(qiáng)弱與地方政府間競爭程度成為劃分我國政策擴(kuò)散類型的重要指標(biāo)，劃分為強(qiáng)推動一強(qiáng)競爭：爭取、強(qiáng)推動一弱競爭；指定、弱推動一強(qiáng)競爭追認(rèn)、若推動－弱競爭：自發(fā)，四種類型。王浦姻等從政策擴(kuò)散理論角度提煉出我國政策擴(kuò)散的四種基本模式：自上而下的層級擴(kuò)散模式；自下而上的政策采納和推廣模式；區(qū)域和部門之間的擴(kuò)散模式；政策先進(jìn)地區(qū)向政策跟進(jìn)地區(qū)的擴(kuò)散模式。政策試驗(yàn)是我國特有的政策擴(kuò)散的方式，浦領(lǐng)等概括的政策擴(kuò)散方式實(shí)則政策試驗(yàn)的模式，周望的分類有異曲同工之處。

國內(nèi)研究試圖從特征入手挖掘我國政策試驗(yàn)的一般規(guī)律。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，政策試驗(yàn)其實(shí)是中央有選擇性的控制，如黨代會召開前后，政策試驗(yàn)數(shù)量變化周期性特征明濕，一般在黨代會召開后的第一年政策試驗(yàn)數(shù)量快速増長，后持續(xù)穩(wěn)定Ｈ到四年，在下一屆黨代會召開前一年數(shù)量呈下降庭勢。清華大學(xué)的梅賜棋等人，對1992-2003年間我國政策試驗(yàn)內(nèi)容統(tǒng)計(jì)分析后發(fā)現(xiàn)，上而下的政治權(quán)威、中央的政策偏好這兩個(gè)因素對政策試驗(yàn)的影響較大，上級政府更有可能成為政策試點(diǎn)的發(fā)起者且能夠在特定的政策領(lǐng)域推行政策試點(diǎn)。徐曉波認(rèn)為我國公共政策進(jìn)入了頂層設(shè)計(jì)階段，這一階段政策試驗(yàn)的特點(diǎn)有了相應(yīng)的變化：從法律為政策讓路到法律為政策開路；從政策優(yōu)惠到政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)變；從刺激一反應(yīng)型到主動回應(yīng)。

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第2章政策試驗(yàn)的歷史演進(jìn)

2.1社會主義建設(shè)初期：政策試驗(yàn)探索階段

社會主義探索時(shí)期，指從新中國成立至改革開放前的歷史階段。為了鞏固新政權(quán)、建設(shè)獨(dú)立自主的國家，黨和國家決定改變各地自治的混亂局面，確立了行政集權(quán)體制。盡管在1956年的＂二五計(jì)劃＂中已提出＂改進(jìn)國家行政體制，進(jìn)一步地劃分中央和地方的行政管理職權(quán)，改進(jìn)國家的行政體制，以利于地方積極性的充分發(fā)揮＂，但因?yàn)榫唧w領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人政治素養(yǎng)和領(lǐng)導(dǎo)能力，以及＂文革＂的沖擊下，強(qiáng)調(diào)＂放權(quán)＂的行政體制改革計(jì)劃被盲目的生產(chǎn)運(yùn)動與階級斗爭所取代。行政集權(quán)體制表現(xiàn)為行政層級的增加和縱向垂直管理，借助統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制以及覺管干部的人事制度，建立了以行政力量為主導(dǎo)的、職權(quán)同構(gòu)和條條集權(quán)的縱向政府結(jié)構(gòu)的運(yùn)作模式。這種自上而下的層層控制可以迅速集中優(yōu)勢資源辦大事，然而，只體現(xiàn)了政策試驗(yàn)的＂到群眾中去＂的部分，丟失了＂從群眾中來＂。

革命時(shí)期，黨的政策是革命勝利的法寶，政策和策略被視方黨的生命，，黨中央也習(xí)慣并善于運(yùn)用政策來處理國家大事，建國初便確立了＂政策治國＂的治理方針。相比于政策，法律處于被忽視，甚至被批判的位置。當(dāng)時(shí)對于政策和法律的關(guān)系為＂有法律依法律，沒法律從政策＂，但卻逐漸被片面地理解為＂有法律，依法律，但還得適合政策；沒有法律，依政策，有了政策也就不需要法律＂，此可見，這一階段政策的地位遠(yuǎn)高于法律之上。

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2.2改革開放前期：政策試驗(yàn)發(fā)展階段

改革開放前期，指改革開放至加入世貿(mào)組織前的發(fā)展階段。十一屆三中全會以后我國從階級斗爭為綱＂轉(zhuǎn)為＂一切以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心＂，為大力發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)，中央對強(qiáng)調(diào)集權(quán)的層級治理模式進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整和改革，政府間關(guān)系由之前縱向的集權(quán)式管理逐漸向分權(quán)式轉(zhuǎn)變，形成不同層級的政府分權(quán)治理的結(jié)構(gòu)，這樣在改革的各領(lǐng)域發(fā)展中最大程度上調(diào)動了地方政府的積極性。最終形以行政分權(quán)、財(cái)政包干和分稅制和人事制度為核心，為中央與地方分權(quán)的多層治理結(jié)構(gòu)。

改革初期，每前進(jìn)一步都需要破除＂制度性障礙＂，或是現(xiàn)有的制度體制束縛了改革的步化，或是制度的匿乏阻礙了改革的進(jìn)程，因此，＂政策主導(dǎo)制度變遷＂為改革提供了強(qiáng)勁的動力，并逐漸形成了＂先政策，后法律＂的經(jīng)驗(yàn)式政治發(fā)展模式。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，這一時(shí)期各領(lǐng)域的改革大多都是實(shí)施早于法律的出臺，且有超過50%的改革項(xiàng)目需要11年以上的時(shí)間才能出臺相關(guān)法律將其法制化。從法治角度看，這不利于公共政策的＂依法執(zhí)行＂原則，但從政策試驗(yàn)角度看，給了政策實(shí)踐較為充足的時(shí)間予試錯(cuò)＂，經(jīng)過完善后的政策再上升為法律，因此，這個(gè)階段我國各項(xiàng)法律制度逐漸完善起來。

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第3章層級制治理對政策試驗(yàn)的內(nèi)在需求..............18

3.1外部環(huán)境對政策創(chuàng)新的客觀需求..............18

3.2制度變遷的中央主導(dǎo).............19

第4章層級制治理下政策試驗(yàn)的運(yùn)行邏輯............22

4.1試驗(yàn)選項(xiàng)................22

4.2確定方案.............24

第5章層級制治理下政策試驗(yàn)的功能限度.............33

5.1風(fēng)險(xiǎn)厭惡導(dǎo)致政策創(chuàng)新性不足............33

5.2目標(biāo)置換導(dǎo)致功能異化.............34

第5章層級制治理下政策試驗(yàn)的功能限度

5.1風(fēng)險(xiǎn)厭惡導(dǎo)致政策創(chuàng)新性不足

諾斯判斷大部分人是厭惡風(fēng)險(xiǎn)的，厭惡風(fēng)險(xiǎn)的人們在相同的成本下更傾向于作出低風(fēng)險(xiǎn)的選擇。假設(shè)地方政府是厭惡風(fēng)險(xiǎn)的，如果中央強(qiáng)推的某制度創(chuàng)新意味著地方要承擔(dān)較髙的風(fēng)險(xiǎn)與成本，那么地方往往不會輕易選擇克服風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行制度創(chuàng)新，正如李普塞特和塞爾茲尼克發(fā)現(xiàn)那樣，大型層級組織具有穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)與資金來源，管理人員和專業(yè)人員都不愿意冒險(xiǎn)，反而，進(jìn)行激進(jìn)變革的能力會受到組織成員抵制變革能力的約束。在所有的改革中政治類改革通常是地方不愿意輕易選擇的創(chuàng)新對象，因?yàn)檫@類改革可能與現(xiàn)斤的憲法、法律、黨章或政策文件的某些規(guī)定相抵觸，參與其中要冒著違法違憲的風(fēng)險(xiǎn)；也可能與某些上級領(lǐng)導(dǎo)的意見相左，在層級制組織中與上級意愿相悖意味著得不到上級肯定與支持，改革必定受阻。風(fēng)險(xiǎn)如此之高，導(dǎo)致我國政治體制改革缺芝動力，據(jù)汪保國的研究統(tǒng)計(jì)，從黨的十六大至十七大期間，我國地方政府創(chuàng)新中政治類僅占19%，明顯滯后于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革，這些已完成的或正在進(jìn)行中的政治類改革，其發(fā)生的初衷通常是基于＂若不改革將面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)或喪失更大的利益＂的考量，若過程中風(fēng)險(xiǎn)増大改革就會隨時(shí)停止。例如，為響應(yīng)黨的＂發(fā)展社會主義民主政治，擴(kuò)大基層民主＂的號召，一些地方開始探索基層民主制度改革，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式的改革是其中的代表。

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第6章反思與展望

6.1反思

6.1.1對政策試驗(yàn)的過分依賴

通過對1955-2016年國務(wù)院政府工作報(bào)告中的政策試驗(yàn)項(xiàng)目量化后可以得出以下兩個(gè)結(jié)論：①我國政策試驗(yàn)數(shù)量呈快速增長趨勢；②我國政策試驗(yàn)涉及的政策領(lǐng)域越來越廣泛。如圖6.1，政策試驗(yàn)的項(xiàng)目總量近年呈快速增長趨勢。改革開放后的政策試驗(yàn)數(shù)量較改革開放前有了明顯增長，且以我國加入世貿(mào)組織的時(shí)間為節(jié)點(diǎn)有更顯著的區(qū)別，入世之前，政策試驗(yàn)的增長速度較為平緩，入世之后，呈快速增長趨勢；如圖6.2，政策試驗(yàn)領(lǐng)域覆蓋各政策領(lǐng)域。政策試驗(yàn)覆蓋領(lǐng)域也隨著政策試驗(yàn)數(shù)量的增長而逐漸擴(kuò)大，特別在加入世貿(mào)組織之后，政策試驗(yàn)涉及的領(lǐng)域迅速擴(kuò)大。可見，我國改革開放事業(yè)對政策實(shí)驗(yàn)的依賴程度愈發(fā)嚴(yán)重。

參考文獻(xiàn)（略）