1 導(dǎo)論

1.1 選題背景及研究意義

1.1.1 選題背景

1949 年新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨登上了政治舞臺(tái)，肩負(fù)著建設(shè)新中國(guó)的偉大使命。怎樣治理社會(huì)主義社會(huì)這樣一個(gè)全新的社會(huì)，是擺在我黨面前的現(xiàn)實(shí)課題。我黨通過(guò)在實(shí)踐中不斷探索，特別是改革開(kāi)放以來(lái)的探索，在國(guó)家治理體系和治理能力上積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，取得了重大的成果，但也有許多不足，這與國(guó)家法律和制度體系尚不完善有很大的關(guān)系。隨著改革開(kāi)放的深入，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)深層次的矛盾有所凸顯，部分干部面臨著一場(chǎng)提升綜合能力素質(zhì)的大考。我黨十八屆三中全會(huì)和十八屆四中全會(huì)均提出了推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，這是對(duì)時(shí)代的緊急回應(yīng)，標(biāo)志著我國(guó)改革進(jìn)入整體推進(jìn)制度創(chuàng)新、制度重塑的新階段，進(jìn)而迫切要求提升各級(jí)政府的治理能力。

隨著人類社會(huì)的向前發(fā)展，貧困也相伴而生，這是發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家普遍面臨的事實(shí)。為消除貧困，世界各國(guó)都作出了不懈地努力，也為各國(guó)的治理帶來(lái)了挑戰(zhàn)。由于政治、 經(jīng)濟(jì)、 歷史、 文化等差異，各國(guó)在反貧困方面各有特色。1945 年，“消滅貧困”被寫進(jìn)了《聯(lián)合國(guó)憲法》，由此以后，消滅貧困已引起各國(guó)的重視。但即使如此，世界貧困問(wèn)題卻不僅沒(méi)有得到完全的消除，而且呈日趨惡化的趨勢(shì)發(fā)展，貧富差距的懸殊在拉大。在我國(guó)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，貧困照樣是一個(gè)無(wú)法回避且難以輕松根除的頑疾。消除貧困、實(shí)現(xiàn)共同富裕一直是中國(guó)人民夢(mèng)寐以求的奮斗目標(biāo)。

改革開(kāi)放以來(lái)的 30 多年，我國(guó)政府高度重視反貧困，并采取了強(qiáng)有力的行動(dòng)進(jìn)行了治理，在很大的程度上使農(nóng)村貧困狀況得到了緩解。自我國(guó)實(shí)施《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要( 2001—2010) 》以來(lái)，政府在農(nóng)村反貧困工作方面取得了顯著的成效。據(jù)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的新進(jìn)展》顯示，2000 年底我國(guó)農(nóng)村貧困人口達(dá) 9422 萬(wàn)人，到 2010 年底的時(shí)候，我國(guó)農(nóng)村貧困人口降為 2688 萬(wàn)人，期間貧困人口大幅度下降，貧困發(fā)生率也由 2000 年底的 10.2%下降到 2010 年底的2.8%。該白皮書(shū)還顯示部分脫貧人口有較大的返貧可能，且要使尚未脫貧的人口脫貧存在更大的難度。在“ 十二五”規(guī)劃期間又頒布了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱(2010-2020)》，再次表明了我國(guó)農(nóng)村反貧困的緊迫性和重要性。

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1.2 國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

1.2.1 政府治理能力方面的研究

1. 政府治理方面的研究

治理最早源于古拉丁語(yǔ)和古希臘語(yǔ)中的“操舵”一詞，其意思解釋為控制、指導(dǎo)和操縱。后來(lái)，世界銀行 1989 年首次使用了“治理危機(jī)”一詞。被譽(yù)為治理理論的創(chuàng)始人之一羅西瑙認(rèn)為治理有別于統(tǒng)治，一個(gè)國(guó)家不需用強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)其治理目標(biāo)。英國(guó)學(xué)者格里·斯托克從深層次的角度進(jìn)一步闡釋了治理與統(tǒng)治，從五個(gè)方面對(duì)治理進(jìn)行了解讀。值得一提的是，大家比較公認(rèn)的關(guān)于治理的解釋是聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)的界定：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。

西方國(guó)家和學(xué)者對(duì)于政府治理的研究由來(lái)已久，其治理理念和實(shí)踐起源于上世紀(jì)七、八十年代，當(dāng)時(shí)政府失靈和財(cái)政陷入危機(jī)，為了抑制這種現(xiàn)象，當(dāng)時(shí)一場(chǎng)“政府再造”運(yùn)動(dòng)應(yīng)運(yùn)而生。隨后，學(xué)術(shù)界也對(duì)當(dāng)時(shí)的公共行政理論進(jìn)行了審視和反思，進(jìn)而提出了一種新的理論--新公共管理理論和新公共服務(wù)理論。這種理論引入了“政府治理”，主張政府在其履行公共事務(wù)時(shí)要注意處理好與私營(yíng)部門、第三部門之間的關(guān)系，要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。與此相關(guān)研究的理論和著作層出不窮。可以歸納為如下幾點(diǎn)：第一、格里·斯托克認(rèn)為，治理指出身政府，又不限于政府的一套社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者，不限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威。第二、埃莉諾·奧斯特羅姆等人的多中心治理理論。第三、聯(lián)合國(guó)治理委員會(huì)的協(xié)同治理理論。第四、Archon Fung  和 Erik Olin Wright 的賦權(quán)參與式治理理論。第五、Richard C Box 的公民治理理論。第六、W.L.Miller 等認(rèn)為地方治理就是地方服務(wù)，具體涉及的領(lǐng)域一般有衛(wèi)生、教育、治安和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

國(guó)內(nèi)研究機(jī)構(gòu)及學(xué)者結(jié)合我國(guó)實(shí)際，在治理理論研究方面經(jīng)歷一個(gè)由淺入深的過(guò)程。第一、關(guān)于治理的界定。俞可平教授對(duì)此的界定較有權(quán)威性，也為大家所推崇。即治理就是公共管理組織無(wú)論是官方的或民間的，為了維護(hù)秩序和滿足公眾的需要，須在一個(gè)既定范圍內(nèi)對(duì)公共權(quán)威的運(yùn)用。第二、毛壽龍教授指出治理就是政府再造，就是對(duì)傳統(tǒng)治理之道進(jìn)行變革，使其走向現(xiàn)代治理之道。第三、徐勇教授認(rèn)為治理就是為了達(dá)到支配、影響和調(diào)控社會(huì)的目的，必須借助一定的權(quán)力來(lái)處理公共事務(wù)。第四、帥學(xué)明等從一般定性歸納了我國(guó)政府治理模式。第五、尹冬華在全國(guó)范圍內(nèi)描述我國(guó)地方政府向治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀。

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2 民族地區(qū)縣級(jí)政府治理能力及農(nóng)村反貧困的理論闡釋

2.1 縣級(jí)政府治理能力的相關(guān)概念

2.1.1 政府治理

治理是相對(duì)統(tǒng)治和管理而言的，是西方政府再造的結(jié)果，是指為了實(shí)現(xiàn)公共利益而對(duì)公共權(quán)威進(jìn)行規(guī)范的一種活動(dòng)，它注重的是人性化管理，強(qiáng)調(diào)“以人為本”，倡導(dǎo)政府、社會(huì)、公民個(gè)人之間相互合作，實(shí)現(xiàn)最終的目標(biāo)--“善治”。治理是對(duì)新型公共管理論的演變。它與管理有本質(zhì)的區(qū)別，治理的主體多元，權(quán)利是相互的；而管理的主體單一，權(quán)利自上而下運(yùn)行。

自上個(gè)世紀(jì) 70 年代以后， 西方國(guó)家政府失靈，財(cái)政也陷入了危機(jī)，社會(huì)各界對(duì)政府作用進(jìn)行了反思，引入了“政府治理”。政府為了解決現(xiàn)實(shí)難題，也積極探索機(jī)構(gòu)改革和運(yùn)作模式，推出了政府治理。撒切爾政府對(duì)此高等重視，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，推行了民營(yíng)化、市場(chǎng)化和分權(quán)化的政府治理模式。后來(lái)得到其他國(guó)家的認(rèn)同，并被其他各國(guó)所效仿。此后，政府治理成為學(xué)者們研究的熱點(diǎn)，也提出了各自的觀點(diǎn)。其中杰出代表--奧斯特羅姆提出來(lái)了多治理中心理論，她認(rèn)為政府治理的主體應(yīng)是多元化，治理主體之間通過(guò)對(duì)話、討價(jià)還價(jià)、協(xié)商、談判、妥協(xié)等方式，達(dá)到共同治理的目標(biāo)。也有學(xué)者提出提出類似的觀點(diǎn)，認(rèn)為政府雖然代表權(quán)威，但治理中政府不能排除公司和非政府組織的參與。

目前國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)政府治理能力的界定較多，尚未統(tǒng)一，總的來(lái)說(shuō)，可以總結(jié)如下幾種：施雪華在《政府綜合治理能力論》一文提及，政府治理能力是政府在管理社會(huì)事務(wù)中，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的所有潛在的或現(xiàn)實(shí)的能量或力量的結(jié)合。李瑞提出了政府治理能力就是為了使公眾獲得最大福利，政府必須具備依法行使權(quán)利來(lái)管理相關(guān)事務(wù)的能力。胡鞍鋼和魏星指出政府治理能力代表了政府治理的水平，一個(gè)治理能力較高的政府，它協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)能力也就越強(qiáng)。

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2.2 縣級(jí)政府治理能力的理論基礎(chǔ)

2.2.1 新制度主義理論

隨著世界全球化進(jìn)程的加快，并不注重法律制度的 20 世紀(jì) 50-60 年代行為主義范式理論已經(jīng)在日益復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)下顯得有點(diǎn)遜色。部分學(xué)者提出了考慮政府的行為時(shí)必須要重視制度。理論界于是重新對(duì)行為主義進(jìn)行了審視，制度再次受到了學(xué)者們的高度關(guān)注，在這種背景下，新制度主義理論應(yīng)運(yùn)而生。這種理論所研究的領(lǐng)域不斷拓寬，其觸角已經(jīng)延伸到了經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)等多種學(xué)科。新制度主義理論中主要以七分法、四分法和三分法以及二分法等影響比較深遠(yuǎn)，普遍受到學(xué)界的關(guān)注。其中三分法以及二分法較為學(xué)界所推崇。特別是克拉克提出的二分法十分講究個(gè)人主義和結(jié)構(gòu)主義方法論，提出新制度主義可以劃分為以行動(dòng)者為中心的新制度主義和以結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的新制度主義等兩大流派。

當(dāng)代條件下新制度主義理論批評(píng)了個(gè)人主義，倡導(dǎo)正義是制度的一種形式，制度和程序必須保持正義和公正。新制度主義理論有助于民族地區(qū)縣級(jí)政府破除特權(quán)，加強(qiáng)善治，進(jìn)而提升其治理現(xiàn)代化能力。特別是針對(duì) X 縣農(nóng)村反貧困異化現(xiàn)象，對(duì)破除特權(quán)或家族關(guān)系出現(xiàn)的扶貧異化有很大的借鑒。

2.2.2 新公共服務(wù)理論

 “9.11”恐怖事件后，美國(guó)人民為救火隊(duì)員的公益獻(xiàn)身精神和服務(wù)于國(guó)家的道德精神所稱贊，人們紛紛對(duì)是否重塑政府的職能予以高度關(guān)切，學(xué)術(shù)界對(duì)新公共管理理論進(jìn)行了批判和反思，急需尋找一種新的理論支持。從 2000-2003 年，以丹哈特夫婦為代表的學(xué)者提出了新公共服務(wù)理論，主張應(yīng)對(duì)政府的角色進(jìn)行思考和重新定位，推崇服務(wù)型政府，強(qiáng)調(diào)“善治”，要放權(quán)于民，應(yīng)廣開(kāi)言路納諫，盡一切可能收集公民訴求，并為公民排憂解難，滿足公民需求。由此可以看出，新公共服務(wù)理論以公民為核心，以人為本，主導(dǎo)建立公民社會(huì)。

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3 對(duì) X 縣政府治理能力在農(nóng)村反貧困中的現(xiàn)實(shí)考察....................... 14

3.1 X 縣政府治理能力在農(nóng)村反貧困中取得的成績(jī).................... 14

3.1.1 X 縣基本情況簡(jiǎn)要介紹 ........... 14

4 提升 X 縣政府治理能力的實(shí)現(xiàn)路徑.......... 32

4.1 提高政府資源協(xié)調(diào)整合能力 ........... 32

4.1.1 增強(qiáng)政府資源協(xié)調(diào)整合治理理念......... 32

5 結(jié)語(yǔ).................... 44

5.1 研究結(jié)論 ............... 44

5.2 研究局限 .............. 44

4 提升 X 縣政府治理能力的實(shí)現(xiàn)路徑

4.1 提高政府資源協(xié)調(diào)整合能力

資源協(xié)調(diào)整合能力是政府治理能力的內(nèi)容之一，需要倡導(dǎo)協(xié)調(diào)和整合多方力量參與治理，重視政府部門內(nèi)部及各級(jí)政府之間協(xié)作關(guān)系的形成。所以對(duì)于 X 縣而言，縣級(jí)政府需要匯集眾力，調(diào)動(dòng)政府部門內(nèi)上下級(jí)及同級(jí)、上下級(jí)政府的多種力量，以期形成巨大的合力，進(jìn)而取得滿意的效果。

4.1.1 增強(qiáng)政府資源協(xié)調(diào)整合治理理念

1. 培育政府治理核心理念

治理核心觀點(diǎn)主要體現(xiàn)在：治理強(qiáng)調(diào)治理主體的多樣性；也強(qiáng)調(diào)治理過(guò)程的雙向性，治理是一種上下互動(dòng)的過(guò)程等。理念指引行動(dòng)，理念影響未來(lái)，政府要樹(shù)立科學(xué)、合理的治理理念。由此出發(fā)，X 縣政府的協(xié)調(diào)整合治理核心理念要從以下幾個(gè)方面來(lái)建立:一、改變?cè)瓉?lái)認(rèn)為政府治理過(guò)程中惟我獨(dú)一的觀念，把以公民社會(huì)為本的觀念放在首位。二、對(duì)于縣政府來(lái)說(shuō)要恰時(shí)放權(quán)，具備適時(shí)機(jī)構(gòu)改革和正確、科學(xué)定位職能的理念。三、一切以大局為重，要有團(tuán)結(jié)合作意識(shí)，謹(jǐn)記公眾利益至上，并即時(shí)開(kāi)展相關(guān)教育。

政府之間和政府各部門密切配合，協(xié)調(diào)一致地加入到反貧困中來(lái)。但也要多渠道吸收多元主體來(lái)參與治理。對(duì) X 縣來(lái)說(shuō)，必須構(gòu)建多元化的治理資源汲取渠道，以確保治理資源主體穩(wěn)定而又有持續(xù)性。X 縣政府可以制定優(yōu)惠政策，建立公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，通過(guò)招商引資，吸引外商來(lái)該縣投資，種好梧桐樹(shù)，招到鳳凰來(lái)。組建行業(yè)協(xié)會(huì)或商會(huì)，讓所有來(lái)該縣的投資者參與到該縣的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中來(lái)。在反貧困實(shí)踐中，可以制定優(yōu)惠制度，如項(xiàng)目外包，鼓勵(lì)投資者參與對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，這樣，基礎(chǔ)設(shè)施也修好了，農(nóng)村產(chǎn)品也銷出去了，企業(yè)也獲利了；可廣開(kāi)言路，多方面收集信息，廣納公民團(tuán)體和個(gè)體參與政府治理，對(duì)其提供的信息和意見(jiàn)進(jìn)行分析后予以采納。在農(nóng)村反貧困中，將獲得實(shí)際經(jīng)驗(yàn)、擁有實(shí)用技術(shù)的農(nóng)民組織起來(lái)，成立一個(gè)農(nóng)村反貧困農(nóng)民資料庫(kù)，并將這些農(nóng)民充分發(fā)動(dòng)起來(lái)，進(jìn)一步帶動(dòng)其他農(nóng)民的致富；制定綠卡制度，把在外打工的農(nóng)民工和大學(xué)畢業(yè)生吸引回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，對(duì)其在貸款和子女入學(xué)方面予以優(yōu)惠政策；選取能人當(dāng)村干部等。這樣，既帶動(dòng)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民致富，，又減少了政府的治理難度，提升了政府治理能力。

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5 結(jié)語(yǔ)

5.1 研究結(jié)論

X 縣是我國(guó)經(jīng)濟(jì)文化比較落后的西部地區(qū)民族縣。該縣政府的治理能力與發(fā)達(dá)地區(qū)的縣級(jí)相比，尚相差一定的距離，治理能力比較落后，現(xiàn)代化水平不高。而貧困又是擺在 X 縣政府面前的頭號(hào)問(wèn)題，其深深地制約著該縣綜合治理能力的提升。因此特選擇 X 縣農(nóng)村反貧困實(shí)踐為個(gè)案，對(duì) X 縣政府的治理能力進(jìn)行了研究和探索。自上世紀(jì) 80 年代以來(lái)，該縣就一直是國(guó)家扶貧縣。該縣也一直在農(nóng)村反貧困治理方面進(jìn)行了有效的探索，盡管在此方面積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，但是絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困交織在一起，貧困并未從根本上消除。十八屆五中全會(huì)又再一次提出，要在 2020 年全面消除貧困，這為 X 縣提升治理能力，并在農(nóng)村反貧困中取得卓越成效迎來(lái)了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。面對(duì)新的形勢(shì)和挑戰(zhàn)，X 縣政府必須對(duì)其治理能力進(jìn)行審視，特別是在農(nóng)村反貧困方面的治理能力要進(jìn)一步提升，文章以反貧困為個(gè)案，并找出提升治理能力的途徑辦法是本文寫作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在三年的學(xué)習(xí)中，一方面，通過(guò)知網(wǎng)庫(kù)、碩博論文庫(kù)等查閱了近千篇有關(guān)政府治理能力、農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村反貧困等相關(guān)文獻(xiàn)，形成了近 20 萬(wàn)字的讀書(shū)筆記，為論文研究積累了豐富的理論寶庫(kù)。另一方面，通過(guò)設(shè)計(jì)和發(fā)放問(wèn)卷以及適度訪談的形式，收集整理了第一手的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研資料，再加之總結(jié)和分析 X縣的統(tǒng)計(jì)年鑒等等方法，為論文的完成形成了寶貴的支撐材料。通過(guò)研究，主要取得了如下一些成果：

第一、通過(guò)對(duì)政府的治理能力進(jìn)行梳理，結(jié)合該縣農(nóng)村反貧困為個(gè)案進(jìn)行論證，深入分析了該縣政府治理能力在其農(nóng)村反貧困實(shí)踐中作用和所陷入的困境現(xiàn)狀以及導(dǎo)因。

第二、在對(duì)當(dāng)前政府治理能力研究的綜合分析上，認(rèn)為 X 縣政府治理能力除了資源協(xié)調(diào)整合能力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力、公共產(chǎn)品供給能力外，還應(yīng)加強(qiáng)依法行政能力。X 縣政府治理能力在農(nóng)村反貧困過(guò)程中取得的成效不大，導(dǎo)致扶貧異化，這與其依法行政能力建設(shè)有一定的關(guān)系。

第三、在對(duì) X 縣治理能力現(xiàn)狀進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，擇以農(nóng)村反貧困為個(gè)案進(jìn)行研究，提出在農(nóng)村反貧困實(shí)踐中提升 X 縣政府治理能力的若干對(duì)策。

參考文獻(xiàn)（略）