1 導(dǎo)論

1.1 選題背景及研究意義

1.1.1 選題背景

1949 年新中國成立以來，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨登上了政治舞臺，肩負(fù)著建設(shè)新中國的偉大使命。怎樣治理社會主義社會這樣一個全新的社會，是擺在我黨面前的現(xiàn)實課題。我黨通過在實踐中不斷探索，特別是改革開放以來的探索，在國家治理體系和治理能力上積累了豐富的經(jīng)驗，取得了重大的成果，但也有許多不足，這與國家法律和制度體系尚不完善有很大的關(guān)系。隨著改革開放的深入，我國經(jīng)濟社會深層次的矛盾有所凸顯，部分干部面臨著一場提升綜合能力素質(zhì)的大考。我黨十八屆三中全會和十八屆四中全會均提出了推進國家治理能力現(xiàn)代化，這是對時代的緊急回應(yīng)，標(biāo)志著我國改革進入整體推進制度創(chuàng)新、制度重塑的新階段，進而迫切要求提升各級政府的治理能力。

隨著人類社會的向前發(fā)展，貧困也相伴而生，這是發(fā)達國家和發(fā)展中國家普遍面臨的事實。為消除貧困，世界各國都作出了不懈地努力，也為各國的治理帶來了挑戰(zhàn)。由于政治、 經(jīng)濟、 歷史、 文化等差異，各國在反貧困方面各有特色。1945 年，“消滅貧困”被寫進了《聯(lián)合國憲法》，由此以后，消滅貧困已引起各國的重視。但即使如此，世界貧困問題卻不僅沒有得到完全的消除，而且呈日趨惡化的趨勢發(fā)展，貧富差距的懸殊在拉大。在我國，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，貧困照樣是一個無法回避且難以輕松根除的頑疾。消除貧困、實現(xiàn)共同富裕一直是中國人民夢寐以求的奮斗目標(biāo)。

改革開放以來的 30 多年，我國政府高度重視反貧困，并采取了強有力的行動進行了治理，在很大的程度上使農(nóng)村貧困狀況得到了緩解。自我國實施《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要( 2001—2010) 》以來，政府在農(nóng)村反貧困工作方面取得了顯著的成效。據(jù)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的新進展》顯示，2000 年底我國農(nóng)村貧困人口達 9422 萬人，到 2010 年底的時候，我國農(nóng)村貧困人口降為 2688 萬人，期間貧困人口大幅度下降，貧困發(fā)生率也由 2000 年底的 10.2%下降到 2010 年底的2.8%。該白皮書還顯示部分脫貧人口有較大的返貧可能，且要使尚未脫貧的人口脫貧存在更大的難度。在“ 十二五”規(guī)劃期間又頒布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱(2010-2020)》，再次表明了我國農(nóng)村反貧困的緊迫性和重要性。

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1.2 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

1.2.1 政府治理能力方面的研究

1. 政府治理方面的研究

治理最早源于古拉丁語和古希臘語中的“操舵”一詞，其意思解釋為控制、指導(dǎo)和操縱。后來，世界銀行 1989 年首次使用了“治理危機”一詞。被譽為治理理論的創(chuàng)始人之一羅西瑙認(rèn)為治理有別于統(tǒng)治，一個國家不需用強制力量來實現(xiàn)其治理目標(biāo)。英國學(xué)者格里·斯托克從深層次的角度進一步闡釋了治理與統(tǒng)治，從五個方面對治理進行了解讀。值得一提的是，大家比較公認(rèn)的關(guān)于治理的解釋是聯(lián)合國全球治理委員會的界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。

西方國家和學(xué)者對于政府治理的研究由來已久，其治理理念和實踐起源于上世紀(jì)七、八十年代，當(dāng)時政府失靈和財政陷入危機，為了抑制這種現(xiàn)象，當(dāng)時一場“政府再造”運動應(yīng)運而生。隨后，學(xué)術(shù)界也對當(dāng)時的公共行政理論進行了審視和反思，進而提出了一種新的理論--新公共管理理論和新公共服務(wù)理論。這種理論引入了“政府治理”，主張政府在其履行公共事務(wù)時要注意處理好與私營部門、第三部門之間的關(guān)系，要充分發(fā)揮市場機制的作用。與此相關(guān)研究的理論和著作層出不窮�？梢詺w納為如下幾點：第一、格里·斯托克認(rèn)為，治理指出身政府，又不限于政府的一套社會公共機構(gòu)和行為者，不限于政府的發(fā)號施令或運用權(quán)威。第二、埃莉諾·奧斯特羅姆等人的多中心治理理論。第三、聯(lián)合國治理委員會的協(xié)同治理理論。第四、Archon Fung  和 Erik Olin Wright 的賦權(quán)參與式治理理論。第五、Richard C Box 的公民治理理論。第六、W.L.Miller 等認(rèn)為地方治理就是地方服務(wù)，具體涉及的領(lǐng)域一般有衛(wèi)生、教育、治安和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

國內(nèi)研究機構(gòu)及學(xué)者結(jié)合我國實際，在治理理論研究方面經(jīng)歷一個由淺入深的過程。第一、關(guān)于治理的界定。俞可平教授對此的界定較有權(quán)威性，也為大家所推崇。即治理就是公共管理組織無論是官方的或民間的，為了維護秩序和滿足公眾的需要，須在一個既定范圍內(nèi)對公共權(quán)威的運用。第二、毛壽龍教授指出治理就是政府再造，就是對傳統(tǒng)治理之道進行變革，使其走向現(xiàn)代治理之道。第三、徐勇教授認(rèn)為治理就是為了達到支配、影響和調(diào)控社會的目的，必須借助一定的權(quán)力來處理公共事務(wù)。第四、帥學(xué)明等從一般定性歸納了我國政府治理模式。第五、尹冬華在全國范圍內(nèi)描述我國地方政府向治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀。

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2 民族地區(qū)縣級政府治理能力及農(nóng)村反貧困的理論闡釋

2.1 縣級政府治理能力的相關(guān)概念

2.1.1 政府治理

治理是相對統(tǒng)治和管理而言的，是西方政府再造的結(jié)果，是指為了實現(xiàn)公共利益而對公共權(quán)威進行規(guī)范的一種活動，它注重的是人性化管理，強調(diào)“以人為本”，倡導(dǎo)政府、社會、公民個人之間相互合作，實現(xiàn)最終的目標(biāo)--“善治”。治理是對新型公共管理論的演變。它與管理有本質(zhì)的區(qū)別，治理的主體多元，權(quán)利是相互的；而管理的主體單一，權(quán)利自上而下運行。

自上個世紀(jì) 70 年代以后， 西方國家政府失靈，財政也陷入了危機，社會各界對政府作用進行了反思，引入了“政府治理”。政府為了解決現(xiàn)實難題，也積極探索機構(gòu)改革和運作模式，推出了政府治理。撒切爾政府對此高等重視，充分發(fā)揮市場的作用，推行了民營化、市場化和分權(quán)化的政府治理模式。后來得到其他國家的認(rèn)同，并被其他各國所效仿。此后，政府治理成為學(xué)者們研究的熱點，也提出了各自的觀點。其中杰出代表--奧斯特羅姆提出來了多治理中心理論，她認(rèn)為政府治理的主體應(yīng)是多元化，治理主體之間通過對話、討價還價、協(xié)商、談判、妥協(xié)等方式，達到共同治理的目標(biāo)。也有學(xué)者提出提出類似的觀點，認(rèn)為政府雖然代表權(quán)威，但治理中政府不能排除公司和非政府組織的參與。

目前國內(nèi)外學(xué)者對政府治理能力的界定較多，尚未統(tǒng)一，總的來說，可以總結(jié)如下幾種：施雪華在《政府綜合治理能力論》一文提及，政府治理能力是政府在管理社會事務(wù)中，促進社會穩(wěn)定發(fā)展的所有潛在的或現(xiàn)實的能量或力量的結(jié)合。李瑞提出了政府治理能力就是為了使公眾獲得最大福利，政府必須具備依法行使權(quán)利來管理相關(guān)事務(wù)的能力。胡鞍鋼和魏星指出政府治理能力代表了政府治理的水平，一個治理能力較高的政府，它協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會能力也就越強。

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2.2 縣級政府治理能力的理論基礎(chǔ)

2.2.1 新制度主義理論

隨著世界全球化進程的加快，并不注重法律制度的 20 世紀(jì) 50-60 年代行為主義范式理論已經(jīng)在日益復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢下顯得有點遜色。部分學(xué)者提出了考慮政府的行為時必須要重視制度。理論界于是重新對行為主義進行了審視，制度再次受到了學(xué)者們的高度關(guān)注，在這種背景下，新制度主義理論應(yīng)運而生。這種理論所研究的領(lǐng)域不斷拓寬，其觸角已經(jīng)延伸到了經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)等多種學(xué)科。新制度主義理論中主要以七分法、四分法和三分法以及二分法等影響比較深遠，普遍受到學(xué)界的關(guān)注。其中三分法以及二分法較為學(xué)界所推崇。特別是克拉克提出的二分法十分講究個人主義和結(jié)構(gòu)主義方法論，提出新制度主義可以劃分為以行動者為中心的新制度主義和以結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的新制度主義等兩大流派。

當(dāng)代條件下新制度主義理論批評了個人主義，倡導(dǎo)正義是制度的一種形式，制度和程序必須保持正義和公正。新制度主義理論有助于民族地區(qū)縣級政府破除特權(quán)，加強善治，進而提升其治理現(xiàn)代化能力。特別是針對 X 縣農(nóng)村反貧困異化現(xiàn)象，對破除特權(quán)或家族關(guān)系出現(xiàn)的扶貧異化有很大的借鑒。

2.2.2 新公共服務(wù)理論

 “9.11”恐怖事件后，美國人民為救火隊員的公益獻身精神和服務(wù)于國家的道德精神所稱贊，人們紛紛對是否重塑政府的職能予以高度關(guān)切，學(xué)術(shù)界對新公共管理理論進行了批判和反思，急需尋找一種新的理論支持。從 2000-2003 年，以丹哈特夫婦為代表的學(xué)者提出了新公共服務(wù)理論，主張應(yīng)對政府的角色進行思考和重新定位，推崇服務(wù)型政府，強調(diào)“善治”，要放權(quán)于民，應(yīng)廣開言路納諫，盡一切可能收集公民訴求，并為公民排憂解難，滿足公民需求。由此可以看出，新公共服務(wù)理論以公民為核心，以人為本，主導(dǎo)建立公民社會。

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3 對 X 縣政府治理能力在農(nóng)村反貧困中的現(xiàn)實考察....................... 14

3.1 X 縣政府治理能力在農(nóng)村反貧困中取得的成績.................... 14

3.1.1 X 縣基本情況簡要介紹 ........... 14

4 提升 X 縣政府治理能力的實現(xiàn)路徑.......... 32

4.1 提高政府資源協(xié)調(diào)整合能力 ........... 32

4.1.1 增強政府資源協(xié)調(diào)整合治理理念......... 32

5 結(jié)語.................... 44

5.1 研究結(jié)論 ............... 44

5.2 研究局限 .............. 44

4 提升 X 縣政府治理能力的實現(xiàn)路徑

4.1 提高政府資源協(xié)調(diào)整合能力

資源協(xié)調(diào)整合能力是政府治理能力的內(nèi)容之一，需要倡導(dǎo)協(xié)調(diào)和整合多方力量參與治理，重視政府部門內(nèi)部及各級政府之間協(xié)作關(guān)系的形成。所以對于 X 縣而言，縣級政府需要匯集眾力，調(diào)動政府部門內(nèi)上下級及同級、上下級政府的多種力量，以期形成巨大的合力，進而取得滿意的效果。

4.1.1 增強政府資源協(xié)調(diào)整合治理理念

1. 培育政府治理核心理念

治理核心觀點主要體現(xiàn)在：治理強調(diào)治理主體的多樣性；也強調(diào)治理過程的雙向性，治理是一種上下互動的過程等。理念指引行動，理念影響未來，政府要樹立科學(xué)、合理的治理理念。由此出發(fā)，X 縣政府的協(xié)調(diào)整合治理核心理念要從以下幾個方面來建立:一、改變原來認(rèn)為政府治理過程中惟我獨一的觀念，把以公民社會為本的觀念放在首位。二、對于縣政府來說要恰時放權(quán)，具備適時機構(gòu)改革和正確、科學(xué)定位職能的理念。三、一切以大局為重，要有團結(jié)合作意識，謹(jǐn)記公眾利益至上，并即時開展相關(guān)教育。

政府之間和政府各部門密切配合，協(xié)調(diào)一致地加入到反貧困中來。但也要多渠道吸收多元主體來參與治理。對 X 縣來說，必須構(gòu)建多元化的治理資源汲取渠道，以確保治理資源主體穩(wěn)定而又有持續(xù)性。X 縣政府可以制定優(yōu)惠政策，建立公平競爭的市場秩序，通過招商引資，吸引外商來該縣投資，種好梧桐樹，招到鳳凰來。組建行業(yè)協(xié)會或商會，讓所有來該縣的投資者參與到該縣的經(jīng)濟建設(shè)中來。在反貧困實踐中，可以制定優(yōu)惠制度，如項目外包，鼓勵投資者參與對基礎(chǔ)設(shè)施的投資，這樣，基礎(chǔ)設(shè)施也修好了，農(nóng)村產(chǎn)品也銷出去了，企業(yè)也獲利了；可廣開言路，多方面收集信息，廣納公民團體和個體參與政府治理，對其提供的信息和意見進行分析后予以采納。在農(nóng)村反貧困中，將獲得實際經(jīng)驗、擁有實用技術(shù)的農(nóng)民組織起來，成立一個農(nóng)村反貧困農(nóng)民資料庫，并將這些農(nóng)民充分發(fā)動起來，進一步帶動其他農(nóng)民的致富；制定綠卡制度，把在外打工的農(nóng)民工和大學(xué)畢業(yè)生吸引回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，對其在貸款和子女入學(xué)方面予以優(yōu)惠政策；選取能人當(dāng)村干部等。這樣，既帶動了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民致富，，又減少了政府的治理難度，提升了政府治理能力。

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5 結(jié)語

5.1 研究結(jié)論

X 縣是我國經(jīng)濟文化比較落后的西部地區(qū)民族縣。該縣政府的治理能力與發(fā)達地區(qū)的縣級相比，尚相差一定的距離，治理能力比較落后，現(xiàn)代化水平不高。而貧困又是擺在 X 縣政府面前的頭號問題，其深深地制約著該縣綜合治理能力的提升。因此特選擇 X 縣農(nóng)村反貧困實踐為個案，對 X 縣政府的治理能力進行了研究和探索。自上世紀(jì) 80 年代以來，該縣就一直是國家扶貧縣。該縣也一直在農(nóng)村反貧困治理方面進行了有效的探索，盡管在此方面積累了一定的經(jīng)驗，但是絕對貧困與相對貧困交織在一起，貧困并未從根本上消除。十八屆五中全會又再一次提出，要在 2020 年全面消除貧困，這為 X 縣提升治理能力，并在農(nóng)村反貧困中取得卓越成效迎來了新的機遇和挑戰(zhàn)。面對新的形勢和挑戰(zhàn)，X 縣政府必須對其治理能力進行審視，特別是在農(nóng)村反貧困方面的治理能力要進一步提升，文章以反貧困為個案，并找出提升治理能力的途徑辦法是本文寫作的出發(fā)點和落腳點。在三年的學(xué)習(xí)中，一方面，通過知網(wǎng)庫、碩博論文庫等查閱了近千篇有關(guān)政府治理能力、農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村反貧困等相關(guān)文獻，形成了近 20 萬字的讀書筆記，為論文研究積累了豐富的理論寶庫。另一方面，通過設(shè)計和發(fā)放問卷以及適度訪談的形式，收集整理了第一手的現(xiàn)場調(diào)研資料，再加之總結(jié)和分析 X縣的統(tǒng)計年鑒等等方法，為論文的完成形成了寶貴的支撐材料。通過研究，主要取得了如下一些成果：

第一、通過對政府的治理能力進行梳理，結(jié)合該縣農(nóng)村反貧困為個案進行論證，深入分析了該縣政府治理能力在其農(nóng)村反貧困實踐中作用和所陷入的困境現(xiàn)狀以及導(dǎo)因。

第二、在對當(dāng)前政府治理能力研究的綜合分析上，認(rèn)為 X 縣政府治理能力除了資源協(xié)調(diào)整合能力、經(jīng)濟發(fā)展能力、公共產(chǎn)品供給能力外，還應(yīng)加強依法行政能力。X 縣政府治理能力在農(nóng)村反貧困過程中取得的成效不大，導(dǎo)致扶貧異化，這與其依法行政能力建設(shè)有一定的關(guān)系。

第三、在對 X 縣治理能力現(xiàn)狀進行分析的基礎(chǔ)上，擇以農(nóng)村反貧困為個案進行研究，提出在農(nóng)村反貧困實踐中提升 X 縣政府治理能力的若干對策。

參考文獻（略）