發(fā)布時(shí)間：2015-02-06 11:42

 

　　[論文摘要]廣州將在10內(nèi)完成全市的“三舊”改造，其中城中村改造為重中之重，而城中村改造中，涉及城中村集體經(jīng)濟(jì)組織的一些問(wèn)題也暴露出來(lái)，如城中村改造中集體土地所有權(quán)的主體是否為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織？村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織兩者的性質(zhì)與職能有何不同？在城中村改造過(guò)程中，兩者職能關(guān)系如何分配？城中村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織構(gòu)成及在城中村改造中決議的程序如何？相關(guān)法律法規(guī)對(duì)城中村集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)定是否明確？這些都是關(guān)乎城中村改造中，城中村集體經(jīng)濟(jì)組織能否良好地發(fā)揮作用的問(wèn)題，文章將對(duì)上述問(wèn)題展開(kāi)論述。

　　[論文關(guān)鍵詞]城中村改造 集體土地所有權(quán) 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織 村委會(huì)

　　一、城中村改造中集體經(jīng)濟(jì)組織面臨問(wèn)題研究的背景

　　2010年1月，廣州市出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的意見(jiàn)》，提出遵循政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與的原則，力爭(zhēng)用10年時(shí)間基本完成全市“三舊”（主要是舊城區(qū)、城中村、舊廠房）改造，用3年至5年時(shí)間基本完成位于城市重點(diǎn)功能區(qū)的舊城成片重建改造工作，基本完成楊箕、琶洲、冼村、石牌、三元里等52條“城中村”以整體拆除重建為主的全面改造工作，以及不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的舊廠房搬遷改造工作。
　　“2008年8月，琶洲村琶洲經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社向琶洲村全體社員公告琶洲村改造及拆遷補(bǔ)償方案提請(qǐng)表決，得到了該社2/3以上的社員表決通過(guò)，該方案也經(jīng)相關(guān)部門審批通過(guò)。在拆遷過(guò)程中，房屋產(chǎn)權(quán)人馮某某、胡某某成為“釘子戶”。2010年9月7日，琶洲經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社以宅基地使用權(quán)糾紛為由向法院提起民事訴訟，要求收回馮某某、胡某某的宅基地使用權(quán)。2011年，法院作出一、二審判決，琶洲村聯(lián)合社有權(quán)收回兩被告的宅基地使用權(quán)。而后馮某、胡某因拒不履行法院已生效判決，被海珠區(qū)法院依法予以強(qiáng)制執(zhí)行，法院將他們的三棟宅基地使用權(quán)強(qiáng)制收回，交給琶洲經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社。”
　　在廣州市越秀區(qū)楊箕村改造中，此類糾紛也在發(fā)生。“2011年5月25日，越秀區(qū)楊箕‘城中村’改造糾紛案首批8起審結(jié)宣判。其中楊箕股份合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)社（下稱經(jīng)濟(jì)聯(lián)社）狀告‘釘子戶’案件6起，判決結(jié)果均為釘子戶敗訴；而村民狀告經(jīng)濟(jì)聯(lián)社案件2起，由法院裁定駁回起訴。”
　　上述城中村改造過(guò)程中出現(xiàn)的糾紛雖然通過(guò)司法程序得到解決，并且都是城中村集體經(jīng)濟(jì)組織勝訴，但是關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織在城中村改造過(guò)程中的一些問(wèn)題，依然存并亟待解決。

　　二、城中村改造中集體土地所有權(quán)歸屬之爭(zhēng)

　�。ㄒ唬┏侵写寮�體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體土地所有權(quán)享有色彩，兼有成員自治、公共管理、社會(huì)服務(wù)與保障和集體財(cái)產(chǎn)的管理與經(jīng)營(yíng)等多種職能，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織則相對(duì)比較抽象，法律更多地看重其在土地等資產(chǎn)集體所有制上的形式和概念，對(duì)其作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)實(shí)體性職能和特征關(guān)注不足，而其職能還與村委會(huì)出現(xiàn)交叉，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并沒(méi)有成為具有獨(dú)立地位的法人實(shí)體。“村委會(huì)存在的主旨是以村民為根，，以自治為本；而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的存在主旨是以土地為根，以土地等財(cái)產(chǎn)的集體所有為本。”因此，筆者認(rèn)為，在城中村改造中，在存在村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織的情況下，應(yīng)由城中村集體經(jīng)濟(jì)組織行使集體土地所有權(quán)，村委會(huì)對(duì)其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)行使監(jiān)督作用。

 

　�。ㄈ�）城中村集體經(jīng)濟(jì)組織行使集體土地所有權(quán)的限定條件
　　上述法條明確規(guī)定，城中村集體土地歸集體所有，而城中村集體經(jīng)濟(jì)組織只是集體的代表機(jī)構(gòu)，那在什么情況下，集體經(jīng)濟(jì)組織能夠行使集體土地所有權(quán)？我國(guó)《物權(quán)法》及《土地管理法》均存在為了公共利益的需要征收集體所有土地的規(guī)定。在城中村改造中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收回土地所有權(quán)，往往都是依據(jù)公共利益這一“霸王條款”。
　　“公共設(shè)施是指由政府或其他社會(huì)組織提供的、屬于社會(huì)公眾使用或享用的公共建筑或設(shè)備，按照具體的項(xiàng)目特點(diǎn)可分為教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂(lè)、交通、體育、社會(huì)福利與保障、行政管理與社區(qū)服務(wù)、郵政電信和商業(yè)金融服務(wù)等。”城中村改造，目前基本采取的形式是通過(guò)與房地產(chǎn)公司合作開(kāi)發(fā)，建造商品房等，雖然涉及部分公共設(shè)施建設(shè)，但絕不會(huì)僅僅為建設(shè)公共設(shè)施。而關(guān)于公共利益，公共事業(yè)建設(shè)，在我國(guó)《土地管理法》中沒(méi)有明確規(guī)定。本文提及的案例，原告琶洲經(jīng)濟(jì)組織主張，“琶洲村城中村改造完成后將大大改善琶洲地區(qū)的面貌和居住環(huán)境，全面提升社員的生活品質(zhì)、壯大村集體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，使全體社員獲得豐厚收益，因此屬于公益事業(yè)建設(shè)。”這樣的理由在法院判決中也得到了支持，可是沒(méi)有統(tǒng)一的可采性。目前，我國(guó)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對(duì)公共利益作出了明確的規(guī)定，然而城中村改造是屬于農(nóng)村集體土地的改造，并不適用該條相關(guān)規(guī)定。
　　城中村改造中建設(shè)商品房銷售，涉及商業(yè)利益。“商業(yè)利益一般都不會(huì)是公共利益，但在任何一個(gè)國(guó)家和地區(qū)，也都不會(huì)絕對(duì)說(shuō)商業(yè)利益一定不是公共利益，應(yīng)結(jié)合具體情況作出判斷。所以，公共利益的決定程序至關(guān)重要。”筆者認(rèn)為，在目前關(guān)于城中村改造中，集體土地在涉及公共利益方面規(guī)定不明確，即在實(shí)體法規(guī)定不明確的情況下，應(yīng)采用程序進(jìn)行保障，避免公共利益對(duì)城中村村民私權(quán)利的侵犯。如在城中村改造中集體經(jīng)濟(jì)組織收回集體土地所有權(quán)及其改造方案應(yīng)通過(guò)政府的有關(guān)部門進(jìn)行論證，還要通過(guò)論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等其他方式聽(tīng)取被征收人、社會(huì)公眾和專家的意見(jiàn)。如果對(duì)城中村改造決定不服，原城中村房屋所有權(quán)人有關(guān)的利害關(guān)系人可以申請(qǐng)行政復(fù)議或向法院提起行政訴訟，而法院在判決過(guò)程中應(yīng)當(dāng)采取個(gè)案原則，對(duì)城中村改造涉及的公共利益與城中村房屋所有權(quán)人的私權(quán)利做出權(quán)衡，當(dāng)然關(guān)于城中村改造的公共利益問(wèn)題，相關(guān)法律也應(yīng)該進(jìn)行明確規(guī)定和完善。

　　三、城中村改造中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在的其他具體問(wèn)題及其解決措施

　　在本文提及的案例中，琶洲村琶洲經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社向琶洲村全體社員公告琶洲村改造及拆遷補(bǔ)償方案提請(qǐng)表決，得到了該社2/3以上的社員表決通過(guò)，該方案也經(jīng)相關(guān)有權(quán)部門審批通過(guò)。這樣的程序是否合法合理？而城中村集體經(jīng)濟(jì)組織的自身運(yùn)作機(jī)制如何？集體決議需要社員多高的比例投票通過(guò)才符合程序要求？相關(guān)法律對(duì)城中村集體經(jīng)濟(jì)組織拆遷程序等是否有明確規(guī)定？這些都是決定城中村改造能否良性發(fā)展的一些重要條件。
　�。ㄒ唬┏侵写甯脑熘修r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織面臨的問(wèn)題
　　城中村改造中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)關(guān)系不明晰，自身運(yùn)作機(jī)制不完善，對(duì)集體土地所有權(quán)回收、管理等程序的規(guī)定不明確，這些都是城中村改造中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織面臨的問(wèn)題。
　　1.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委關(guān)系不清晰。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)兩者之間的關(guān)系若即若離，時(shí)而相互并列，時(shí)而相互取代。而在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)、村黨支部是三塊牌子、一套機(jī)構(gòu)、一個(gè)班子。導(dǎo)致村干部在自身素質(zhì)與思想覺(jué)悟有限的情況下，在城中村改造中容易出現(xiàn)以權(quán)謀私，村民經(jīng)濟(jì)利益無(wú)法得到保障等。
　　2.城中村集體經(jīng)濟(jì)組織自身運(yùn)作機(jī)制不完善。城中村集體經(jīng)濟(jì)組織在當(dāng)前也存在自身組織機(jī)構(gòu)、制度等機(jī)制不完善問(wèn)題，如組織規(guī)范化程度低，自我發(fā)展機(jī)制不健全，民主管理機(jī)制不完善，城中村集體經(jīng)濟(jì)組織在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，集體經(jīng)濟(jì)組織最高和最終決策權(quán)往往不在集體成員手中，會(huì)員大會(huì)多流于形式，外部力量介入過(guò)多使民主管理成為一句空話。
　　3.城中村集體經(jīng)濟(jì)組織具體決議程序相關(guān)法律規(guī)定不明確。目前，我國(guó)對(duì)村委會(huì)組織的法律有《村民委員會(huì)組織法》相關(guān)規(guī)定，但是對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)法律規(guī)定較少。城中村改造中，集體經(jīng)濟(jì)組織如何按明確的程序去開(kāi)展工作，如對(duì)改造工作的公告、聽(tīng)證、村民及村民代表如何表決，2/3的比例是否足以通過(guò)決議，等等繁瑣的程序性問(wèn)題需要相關(guān)法律規(guī)定作出明確的規(guī)定。
　�。ǘ�）解決城中村改造中集體經(jīng)濟(jì)組織存在問(wèn)題的相關(guān)措施
　　針對(duì)上述問(wèn)題，筆者認(rèn)為，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面進(jìn)行解決。
　　1.明晰城中村村委會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系。“當(dāng)公共服務(wù)職能與經(jīng)濟(jì)管理職能交錯(cuò)在一起時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)公共權(quán)力的濫用和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的不擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；利用公共資源去從事?tīng)I(yíng)利性的事業(yè)，甚至運(yùn)用公共權(quán)力侵犯村民的合法權(quán)益卻不承擔(dān)任何后果”。 筆者認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)的關(guān)系必須明確，村委會(huì)的宗旨本應(yīng)是為村民服務(wù)，不具有營(yíng)利性，市場(chǎng)規(guī)律對(duì)其運(yùn)作不起作用，不需要承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，適用民主、公開(kāi)、公正的原則。而經(jīng)濟(jì)組織管理者的宗旨是
　　謀求經(jīng)營(yíng)效益，以營(yíng)利為最大目的，必須依照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)作，承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，效率是其運(yùn)作的根本原則。城中村改造中，集體經(jīng)濟(jì)組織需從行政職能中脫鉤出來(lái)，否則對(duì)農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展不利。
　　2.完善城中村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)，建立健全城中村集體經(jīng)濟(jì)組織管理機(jī)構(gòu)。依照公司治理結(jié)構(gòu)，設(shè)立理事會(huì)，作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)管理決策機(jī)構(gòu)。建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)作監(jiān)督機(jī)構(gòu)。設(shè)立監(jiān)事會(huì)，代表全體成員監(jiān)督和檢查理事會(huì)的工作。建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織日常運(yùn)行管理部門。規(guī)模比較小的組織，可由理事會(huì)負(fù)責(zé)日常的各項(xiàng)工作；規(guī)模比較大、業(yè)務(wù)內(nèi)容較多的組織，則應(yīng)在理事會(huì)下設(shè)立總經(jīng)理及若干個(gè)部門。同時(shí)，組織機(jī)構(gòu)的運(yùn)作也是通過(guò)人員實(shí)現(xiàn)的，提高組織機(jī)構(gòu)中的人員素養(yǎng)不僅有利于科學(xué)決策，也有利于加強(qiáng)決策及組織運(yùn)作全過(guò)程的有效監(jiān)督，確保城中村改造中集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益實(shí)現(xiàn)。
　　3.完善城中村集體經(jīng)濟(jì)組織的民主決策機(jī)制。完善城中村集體經(jīng)濟(jì)組織的民主決策機(jī)制，既要提高參與決策者的素養(yǎng)，又要建立健全決策規(guī)范與制度。我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的傳統(tǒng)決策方式是重大決策由最高權(quán)力機(jī)構(gòu)一人一票投票表決，目前城中村得決策形式也是如此。這種方式體現(xiàn)了對(duì)民主的尊重，有著較強(qiáng)的政治意蘊(yùn)，但對(duì)于市場(chǎng)條件下推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展壯大，卻存有負(fù)面的影響。為此，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的民主管理機(jī)制方面，應(yīng)在堅(jiān)持民主管理的前提下，改造一人一票制。簡(jiǎn)單的一人一票制會(huì)因成員素養(yǎng)及程序繁瑣導(dǎo)致議而不決、效率低下、甚至決策錯(cuò)誤，造成不良后果。因此，在表決權(quán)上實(shí)行加權(quán)制，對(duì)股金總額特別大、貢獻(xiàn)特別突出的成員，在一人一票的基礎(chǔ)上酌情給予其增加一定的票數(shù)，有利于促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展。而對(duì)于城中村改造，集體經(jīng)濟(jì)組織管理集體土地所有權(quán)，改造方案的決議等相關(guān)程序也應(yīng)當(dāng)通過(guò)相關(guān)法律進(jìn)行明確規(guī)定。

 

 

本文編號(hào)：13818