發(fā)布時(shí)間：2014-07-27 05:46

　　官僚制是工業(yè)文明時(shí)代的產(chǎn)物，它較好地適應(yīng)了人類(lèi)社會(huì)從農(nóng)業(yè)文明過(guò)渡到工業(yè)文明所提出的要求，包括行政體系在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)的官僚制化是工業(yè)文明時(shí)代的必然選擇。但這并不是說(shuō)官僚制完美無(wú)缺，實(shí)際上在官僚制的內(nèi)部存在著不可祛除的痼疾。當(dāng)人類(lèi)社會(huì)從工業(yè)文明時(shí)代走向后工業(yè)文明時(shí)代時(shí)，這些痼疾不可避免地日漸顯露，成為困擾公共行政的弊病。 
　�。ㄒ唬┤说漠惢� 
　　對(duì)合理性的追求是韋伯官僚制的核心要義所在。但這里的合理性并不完整，它僅指形式合理性，而不包括實(shí)質(zhì)合理性。形式合理性?xún)A向于在其程序和手段等方面盡可能地加以量化，從而使行動(dòng)本身以及對(duì)行動(dòng)結(jié)束后目的實(shí)現(xiàn)程序的預(yù)測(cè)成為可以被計(jì)算的任務(wù)。而實(shí)質(zhì)合理性則是一種主觀的合理性，僅僅對(duì)行動(dòng)實(shí)現(xiàn)價(jià)值判斷，而忽視效率。形式合理性是工具——目的的，而價(jià)值合理性則是倫理道德的。價(jià)值合理性是傳統(tǒng)社會(huì)秩序的本質(zhì)特征，在現(xiàn)代社會(huì)這種合理性已經(jīng)失去了它存在的社會(huì)氛圍，現(xiàn)代化的過(guò)程正是一個(gè)形式理性擴(kuò)張和實(shí)質(zhì)理性萎縮的過(guò)程。因此，韋伯在設(shè)計(jì)官僚制時(shí)割裂了形式合理性與實(shí)質(zhì)合理性之間的關(guān)系，片面強(qiáng)調(diào)形式合理性而拋棄了實(shí)質(zhì)合理性。在這里我們可以看到，官僚制的合理化是以人的異化為代價(jià)的。伴隨著結(jié)構(gòu)的科學(xué)化和運(yùn)行的技術(shù)化，官僚制中人的價(jià)值和主體地位喪失了。由于追求形式合理性而排除價(jià)值因素的干擾，整個(gè)官僚制對(duì)于效率來(lái)說(shuō)是一個(gè)有效的工具，而身處其中的行政人員也僅僅是作為一種工具而存在，是官僚制這臺(tái)龐大機(jī)器上的齒輪上的齒牙，一切均要依理性的規(guī)則和程序運(yùn)行，自主性和價(jià)值判斷成為理性規(guī)則的對(duì)立物，屬于必須祛除的行列。因?yàn)?ldquo;官僚制是現(xiàn)代社會(huì)的體制性動(dòng)力，而官僚制中所固有的強(qiáng)制性規(guī)范迫使一個(gè)角色完成自我梳理從而提高體制的能量”。[6]人們?nèi)绻�想要做出有一樣的社�?huì)行為，就必須加入某個(gè)官僚制組織，以被異化為代價(jià)，放棄其自主性及一切情感因素，成為理性規(guī)則的奴隸。可以說(shuō)，“官僚制猶如一個(gè)巨大的鐵籠，將人固定在其中壓抑了人的積極性和創(chuàng)造性，使人成為一種附屬品只會(huì)機(jī)械地例行公事成為沒(méi)有精神的專(zhuān)家，沒(méi)有情感的享樂(lè)人”。“這無(wú)異于在官僚制中宣布了人的死亡”。[8] 
　　我們知道，知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代知識(shí)是第一財(cái)富，人力資源是最重要的資源，效率的提高最終應(yīng)著眼于人的完善及其自主性的提高。因此現(xiàn)代管理以人為核心奉行人本主義，強(qiáng)調(diào)人的價(jià)值，把為了人、發(fā)展人、依靠人、完善人作為管理的目標(biāo)所在。在對(duì)人的態(tài)度上，官僚制與現(xiàn)代管理背道而馳。這也可以解釋為什么以效率為目標(biāo)的官僚制在信息社會(huì)卻成了效率低下的代名詞。 　　 
　�。ǘ�）與民主的沖突 
　　按照韋伯設(shè)想，官僚制是民主政體的“奴役式外殼”，是最好的防范非理性的野蠻人復(fù)辟的手段。但在實(shí)踐中，官僚制下的行政人員往往給人民留下高高在上、脫離群眾、不切實(shí)際、不思進(jìn)取、保守僵化的官僚主義印象。
　　在傳統(tǒng)行政模式中，由于堅(jiān)持政治與行政相分離的原則，行政組織按照官僚制建構(gòu)，是一個(gè)不同于政治組織的獨(dú)立體系。行政人員保持政治中立，根據(jù)其所處等級(jí)制度的特定層級(jí)確定其位置與角色，對(duì)其上級(jí)負(fù)責(zé)。行政人員常常與公眾接觸，但他們的權(quán)力并非直接來(lái)自于公眾，因此也不必對(duì)公眾直接負(fù)責(zé)，因?yàn)檫@是政治家的職責(zé)。作為官僚制組織這臺(tái)龐大機(jī)器上的零件，行政人員的任務(wù)就是依照理性的規(guī)則進(jìn)行工作，執(zhí)行上級(jí)的指示和命令，而結(jié)果如何并不在他們的考慮范圍之內(nèi)。“在通常情況下，除了最上層的官員，沒(méi)人能命令這部機(jī)器開(kāi)始或停止運(yùn)作”。[9]而公民雖然是公共權(quán)力的來(lái)源，但“在與官僚制組織接觸的過(guò)程中，公民面對(duì)的是一個(gè)龐然大物，它擁有全面的技術(shù)和力量，公民僅是這個(gè)復(fù)雜過(guò)程的一個(gè)微不足道的參與者”。[10]可以說(shuō)，官僚制是實(shí)現(xiàn)民主政治的一種工具，但這個(gè)工具本身就是不民主的。 
　　必須指出，在實(shí)際運(yùn)作中，官僚制下的行政人員并非韋伯所說(shuō)的齒輪上的齒牙，官僚制組織也不是非利益取向的組織。實(shí)際上，不管是官僚制組織還是官僚本人都有自身的利益追求。公共選擇理論從“理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)出發(fā)分析官僚制，認(rèn)為官僚和任何人一樣是自身最大利益的追求者，不是受到公共利益的激勵(lì)，而是受到其利己的利益激勵(lì)。“官僚制組織立志于通過(guò)其等級(jí)制的組織結(jié)構(gòu)來(lái)強(qiáng)化自身的權(quán)力、聲望、安全性以及收入而非組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。”[11]而個(gè)人利益驅(qū)使下的產(chǎn)出并不全然符合組織的最大利益。官僚們出于自身利益的考慮，千方百計(jì)的尋求權(quán)力的擴(kuò)張和預(yù)算的最大化，結(jié)果造成機(jī)構(gòu)龐大臃腫和預(yù)算的不斷膨脹。而官僚之間爭(zhēng)奪權(quán)力和利益的競(jìng)爭(zhēng)也會(huì)在組織內(nèi)部形成一個(gè)相互傾軋、勾心斗角的氛圍，造成整個(gè)官僚制體系的內(nèi)耗增加，背離組織本身存在的目的。而且，官僚制組織往往通過(guò)信息和技術(shù)的壟斷來(lái)逃避政治家和公眾的監(jiān)督，使官僚制組織成為一個(gè)不受公眾制約的獨(dú)立組織。連韋伯自己也承認(rèn)“任何官僚制組織都力求通過(guò)對(duì)知識(shí)和意圖的保密來(lái)增強(qiáng)其專(zhuān)業(yè)上的優(yōu)越地位，而職業(yè)機(jī)密亦是官僚制的獨(dú)特發(fā)明”。
　�。ㄈ�）效率的低下 
　　官僚制適合在環(huán)境比較穩(wěn)定、生活節(jié)奏較慢的社會(huì)中，大規(guī)模提供對(duì)服務(wù)質(zhì)量要求不高、品種比較單一的滿足社會(huì)基本需求的公共產(chǎn)品。在這種社會(huì)條件下，官僚制的效率是比較高的。“也許在公共行政的黃金年代，環(huán)境變化非常之緩，使其能夠在固定的環(huán)境中照常運(yùn)作，但現(xiàn)在已鮮有這種社會(huì)環(huán)境存在”。后工業(yè)社會(huì)瞬息萬(wàn)變，全球市場(chǎng)的形成使原來(lái)的經(jīng)濟(jì)體制面臨巨大的挑戰(zhàn)，信息技術(shù)的發(fā)展使普通百姓也能與他們的領(lǐng)導(dǎo)一樣獲取知識(shí)和信息，教育水平的提高使腦力勞動(dòng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素，人們對(duì)公共產(chǎn)品的需求也日趨多樣化。這一切要求體制必須是靈活的、適應(yīng)性強(qiáng)的；要求政府能給予其人民更多的權(quán)利和利益。而這一切都是官僚制力所不能及的。因?yàn)楣倭胖葡碌男姓�機(jī)構(gòu)和人員必須遵照固定不變的理性規(guī)則工作，筆耕論文，而不能根據(jù)顧客和社會(huì)的要求靈活自主地提供公共服務(wù)，即使這些規(guī)則已經(jīng)過(guò)時(shí)。在這里，遵守規(guī)則成為組織力圖達(dá)到的目標(biāo)，政府成了“規(guī)章驅(qū)動(dòng)的政府”，這樣就不可避免的窒息行政人員的創(chuàng)新精神，在組織中形成一種“不求有功，但求無(wú)過(guò)”的文化氛圍。于是，“工作變成了乏味的例行公事，表現(xiàn)出色的員工和表現(xiàn)不良的員工在報(bào)酬上體現(xiàn)不出太大的差異，其產(chǎn)生的結(jié)果就不是高生產(chǎn)力，而是低生產(chǎn)力”。[14]而官僚制組織內(nèi)部過(guò)多的層級(jí)也使這個(gè)組織體系決策緩慢，不能靈活地適應(yīng)社會(huì)和公眾多樣變化的需求。 

 

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