[論文摘要]民族地區(qū)草原作為我國草原的主體，也是實施草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的主體，探索建立適合民族地區(qū)的草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)成體系，包括補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對象、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問題對于實現(xiàn)民族地區(qū)與其他地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，維護(hù)民族地區(qū)生態(tài)安全、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)都具有積極而重要的意義。

　　[論文關(guān)鍵詞]民族地區(qū) 草原生態(tài)補(bǔ)償 構(gòu)成

　　一、民族地區(qū)草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的含義

　　我國作為世界第二草地大國，擁有的60億畝天然草原是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，具有調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、保持水土、凈化空氣等多種生態(tài)功能。全國各省區(qū)中，又以民族地區(qū)擁有的草原最多，其中西藏自治區(qū)草地面積最大，全區(qū)有7084.68萬公頃，占全國草地總面積的21.40%；依次是內(nèi)蒙古自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、青海省，四省區(qū)草地面積之和占全國草地面積的64.65%�？梢姡�民族地區(qū)草原占到了我國草原面積的絕大部分，民族地區(qū)草原生態(tài)的改善對于我國整體生態(tài)安全具有舉足輕重的作用。
　　生態(tài)補(bǔ)償是上世紀(jì)90年代以來針對環(huán)境保護(hù)而提出的概念，一般認(rèn)為，通過生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能有效地遏制人們行為對于環(huán)境的不利影響，因此，構(gòu)建完善的民族地區(qū)草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也被視為保護(hù)民族地區(qū)草原生態(tài)環(huán)境的有效途徑。關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍�，目前尚沒有統(tǒng)一意見，理論界有多種觀點：
　　第一種認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是指國家或者社會團(tuán)體之間通過公開的書面文書，約定可評價的損害資源環(huán)境行為的種類，然后按照一定標(biāo)準(zhǔn)向資源環(huán)境開發(fā)利用主體收取相關(guān)費(fèi)用，將所征收的費(fèi)用按照比例，通過事先約定的某種途徑，轉(zhuǎn)嫁到因進(jìn)行過度資源環(huán)境開發(fā)或主動進(jìn)行保護(hù)資源環(huán)境導(dǎo)致自身利益受到損害的主體以達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的。
　　第二種認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是指環(huán)境利用及自然環(huán)境開發(fā)中，國家通過各項優(yōu)惠政策對開發(fā)利用環(huán)境資源的行為進(jìn)行統(tǒng)一收費(fèi)以實現(xiàn)對所有者的損失進(jìn)行補(bǔ)償，達(dá)到促進(jìn)保護(hù)環(huán)境和資源的目的。
　　第三種認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償分廣義與狹義理解，從狹義的角度闡釋指人類的生產(chǎn)、生活活動給生態(tài)系統(tǒng)與自然資源造成破壞，因此采取包括補(bǔ)償措施、恢復(fù)項目、綜合治理等一系列保護(hù)性活動的總稱；廣義的生態(tài)補(bǔ)償則指針對因環(huán)境保護(hù)而喪失發(fā)展機(jī)會的區(qū)域內(nèi)的居民進(jìn)行技術(shù)、資金、實物上的補(bǔ)償、政策上的優(yōu)惠，以及為增進(jìn)環(huán)境保護(hù)意識，提高環(huán)境保護(hù)水平而支出的教育費(fèi)用、科研費(fèi)用。
　　結(jié)合民族地區(qū)的草原現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，民族地區(qū)草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是指在少數(shù)民族聚居的草原牧區(qū)，國家、社會、草原資源生態(tài)受益人及其他組織以資金方式為草原資源生態(tài)效益付出經(jīng)濟(jì)代價的人提供適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，用于草原的營造、撫育、保護(hù)和管理，加強(qiáng)草原資源自我調(diào)節(jié)的法律制度。

　　二、民族地區(qū)建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意義

　　民族地區(qū)建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制具有重大的現(xiàn)實意義：一是有利于統(tǒng)籌民族地區(qū)和其他地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。我國草原牧區(qū)主要集中在西部少數(shù)民族地區(qū)，牧區(qū)又是新疆、內(nèi)蒙古等民族地區(qū)的重要組成部分，與全國其他地區(qū)相比，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，而牧區(qū)相對于民族地區(qū)的農(nóng)區(qū)、城市來說，由于草原生態(tài)惡化、牧民收入渠道單一等原因，整體經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展更為滯后。建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，為增加牧民收入、促進(jìn)牧業(yè)發(fā)展提供了有效的資金保障，對于推動民族地區(qū)特別是其中的牧區(qū)與全國其他地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展將會發(fā)揮積極有力的作用。
　　二是有利于改善民族地區(qū)草原生態(tài)環(huán)境，保障國家生態(tài)安全。青藏高原生態(tài)系統(tǒng)是我國水資源的主要發(fā)源地和涵養(yǎng)區(qū)，內(nèi)蒙古、新疆草原牧區(qū)是我國華北和西北的兩大生態(tài)屏障。民族地區(qū)草原產(chǎn)品及生態(tài)治理項目從整體效果上看已成為全國性的公共產(chǎn)品，農(nóng)牧民們?yōu)槿珖�的生態(tài)保護(hù)做出了貢獻(xiàn)，，卻失去了賴以生存的草原，而享受草原生態(tài)服務(wù)、產(chǎn)品的人們?nèi)绮恍柚Ц断嚓P(guān)費(fèi)用將有違公平公正原則。通過建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，由中央統(tǒng)一調(diào)度各地資金，由各級政府設(shè)立相應(yīng)的專項資金直接扣劃補(bǔ)償，這就將牧民們的切身利益與改善草原生態(tài)環(huán)境直接聯(lián)系，對于保障民族地區(qū)乃至全國的生態(tài)安全將會發(fā)揮根本性的作用。
　　三是有利于維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和邊疆穩(wěn)定，促進(jìn)構(gòu)建和諧社會。我國草原牧區(qū)既是少數(shù)民族分布最集中的地區(qū)，又與12個國家接壤，涵蓋62%的陸地邊界線，承擔(dān)著守土護(hù)邊的重要職責(zé)。草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立有助于不斷提高牧民物質(zhì)文化生活水平，促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，為維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、保障國家邊疆穩(wěn)定奠定堅實的基礎(chǔ)。

　　三、民族地區(qū)草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的體系構(gòu)建

　　民族地區(qū)草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以草原為載體，涉及到補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對象、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等一系列復(fù)雜問題，這些補(bǔ)償要件構(gòu)成了草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制完整體系。
　　（一）補(bǔ)償主體
　　草原生態(tài)機(jī)制的補(bǔ)償主體包括給付主體、接受主體、實施主體。就補(bǔ)償?shù)慕o付主體來說，以環(huán)境問題的社會性與環(huán)境保護(hù)的公益性為出發(fā)點，將政府作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕�給付主體已經(jīng)成為目前理論界的普遍觀點，就草原這樣具有普遍價值的公共產(chǎn)品來說尤其如此，應(yīng)以中央政府作為主要的給付主體，中央政府撥付資金通過轉(zhuǎn)移支付的形式下發(fā)給民族地區(qū)。但是過分強(qiáng)調(diào)政府的主體地位則使得生態(tài)補(bǔ)償主體范圍過于封閉、單一，不利于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的良性發(fā)展。因此，可以將企業(yè)等經(jīng)濟(jì)組織納入生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的給付主體行列，企業(yè)為進(jìn)行各項生產(chǎn)經(jīng)營活動不斷從生態(tài)系統(tǒng)獲得物質(zhì)生產(chǎn)資料。在此過程中不可避免地破壞原有的草原生態(tài)系統(tǒng)，所以也需要承擔(dān)一定的補(bǔ)償義務(wù)，當(dāng)然企業(yè)等主體作為給付主體并不直接向接受主體補(bǔ)償，而是通過向國家繳納稅費(fèi)的形式再轉(zhuǎn)移到接受主體，以此來實現(xiàn)補(bǔ)償?shù)哪康�。此處的企業(yè)、其他組織不具有地域性，凡符合法定條件，從草原生態(tài)系統(tǒng)中獲取了經(jīng)濟(jì)利益、生態(tài)利益的主體都可以通過特定的稅費(fèi)體制成為給付主體。
　　生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕邮苤黧w是因向社會提供生態(tài)服務(wù)、生態(tài)產(chǎn)品、從事生態(tài)環(huán)境建設(shè)，因保護(hù)草原生態(tài)系統(tǒng)使正常的生活工作條件或財產(chǎn)利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到不利影響，因此獲得物質(zhì)、技術(shù)、資金或者稅收優(yōu)惠的社會組織、及個人，就民族地區(qū)草原來說主要是草原上的農(nóng)牧民，他們因為退耕退牧或其他限制生產(chǎn)行為而使自身權(quán)益受損，為保護(hù)生態(tài)做出的貢獻(xiàn)理應(yīng)獲得補(bǔ)償。

　　生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵤┲黧w即具體負(fù)責(zé)補(bǔ)償?shù)膱?zhí)行者，他們由給付主體中獲得資金、物質(zhì)等補(bǔ)償來源，并將這些資金、物質(zhì)公平合理地補(bǔ)償給接受主體。依據(jù)補(bǔ)償類型、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償主體的不同，補(bǔ)償?shù)膶嵤┲黧w可以分為：一是民族地區(qū)政府或其他具有公共管理職能的的機(jī)構(gòu)，二是非政府環(huán)保組織等社會組織通過代理給付主體的形式補(bǔ)償，三是成立專門的代表公共利益的機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)事宜。
　�。ǘ�）補(bǔ)償對象
　　生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ο笫巧鷳B(tài)補(bǔ)償主體利益關(guān)系的具體指向?qū)ο�，主要是指水土資源、野生動物、濕地、自然景觀及動植物資源等生態(tài)資源，具體到草原生態(tài)補(bǔ)償就是草原這樣的生態(tài)系統(tǒng)。人們往往比較重視森林對生態(tài)的重要作用，實際上草原與森林具有同等的生態(tài)環(huán)境保護(hù)作用。“樹可以抵擋風(fēng)沙，草則能固沙保土，減少徑流。有人形象比喻：樹是一把傘，草是綠地毯。草原碳匯功能十分強(qiáng)大。據(jù)研究，全球草原存碳量約為4.12×1011t～8.2×1011t，占33%～34%，與森林的4.87×1011t～9.56×1011t相當(dāng)。”因此，通過生態(tài)補(bǔ)償加大對草原的保護(hù)，對于充分發(fā)揮草原的生態(tài)作用意義重大。
　�。ㄈ�）補(bǔ)償方式
　　我國的生態(tài)補(bǔ)償途徑與方式按照不同的標(biāo)準(zhǔn)與尺度大致可劃分為多種。例如：依據(jù)補(bǔ)償主體的不同可分為政府補(bǔ)償、民間補(bǔ)償、市場補(bǔ)償；依據(jù)補(bǔ)償?shù)氖侄尾煌�，可分為政策（制度）補(bǔ)償、資金補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償、實物補(bǔ)償?shù)��？傮w上，在民族地區(qū)草原我們實行以政府補(bǔ)償為主導(dǎo)、其他主體補(bǔ)償為補(bǔ)充，資金補(bǔ)償為主，實物補(bǔ)償為輔的補(bǔ)償方式。
　�。ㄋ模┭a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
　　補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的核心內(nèi)容，過度補(bǔ)償與補(bǔ)償不足都不利于民族地區(qū)草原生態(tài)系統(tǒng)的良性發(fā)展。目前，民族地區(qū)草原補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一，且標(biāo)準(zhǔn)偏低的問題已經(jīng)影響到了補(bǔ)償效果，偷牧現(xiàn)象、退牧反彈現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，因此急需建立科學(xué)合理的、多樣化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。對于因道路建設(shè)、礦藏開采、旅游開發(fā)和城鎮(zhèn)建設(shè)等占用草原的情況，應(yīng)以草原生態(tài)的完全恢復(fù)為標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償，不僅要實現(xiàn)草原植被的完全恢復(fù)，而且要保證草原生態(tài)系統(tǒng)的完全恢復(fù)。對于民族地區(qū)草原牧民為恢復(fù)草原生態(tài)系統(tǒng)所做的貢獻(xiàn)，由于影響草原生態(tài)的主要因素是超載過牧，因此應(yīng)以“草畜平衡”為核心，同時考慮牧民的實際問題，區(qū)分禁牧區(qū)、限牧區(qū)建立適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。
　　民族地區(qū)草原不僅是發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，還是我國面積最大的綠色生態(tài)屏障，對維護(hù)國家生態(tài)安全至關(guān)重要。構(gòu)建科學(xué)合理、因地制宜、符合少數(shù)民族實際需要的草原生態(tài)補(bǔ)償制度，科學(xué)確定補(bǔ)償主體、對象、標(biāo)準(zhǔn)和方式，不僅能夠有效解決草原生態(tài)保護(hù)與農(nóng)牧民生產(chǎn)生活之間的矛盾，而且也將為草原生態(tài)保護(hù)構(gòu)建出穩(wěn)定的長效機(jī)制。