李巍：中美金融外交中的國際制度競爭
發(fā)布時間：2016-11-01 12:54
本文關鍵詞：中美金融外交中的國際制度競爭，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。
�。壅� 要］分別作為金融崛起國和金融霸權國，中國和美國構成當今國際金融外交舞臺上的兩大核心角色。以2008年全球金融危機的爆發(fā)為分水嶺，中美兩國的國際金融地位發(fā)生了相反方向的變化，即中國的金融崛起地位日益強化，而美國的金融霸權地位則部分削弱。這種地位的變遷促使中國采取了“進取型”的金融外交，而美國采取了“守成型”的金融外交，兩國之間的金融外交博弈主要表現(xiàn)為圍繞對國際金融制度的塑造和控制來展開。一方面，中國努力推動國際金融舊制度的改革，并積極參與和主導國際金融新制度的建設，以服務于中國金融崛起的國際制度需要；而另一方面，美國不斷卻拖延甚至阻礙國際金融舊制度的改革，而且抵制中國進行國際金融新制度的建設，以捍衛(wèi)美國金融守成的既有制度霸權。中美之間正在興起的國際金融制度競爭是兩國金融權力地位、金融公共物品供給能力以及金融制度合法性的競爭，它究竟是呈現(xiàn)相容性還是互斥性，這將對國際金融治理格局產(chǎn)生深遠影響。
�。坳P鍵詞］金融崛起國 金融霸權國 守成型金融外交 進取型金融外交 國際制度競爭
［作 者］李巍，中國人民大學國際關系學院副教授（北京：100871）。
2008年美國爆發(fā)金融危機、2009年中國開啟人民幣國際化進程以及2010年歐洲債務危機深度蔓延，它們?nèi)吖餐瑯嫵闪藝H金融體系演進的一個關鍵性分水嶺，即以美國為代表的傳統(tǒng)金融霸權國的地位遭到部分削弱，而以中國為代表的新興金融崛起國的地位正在不斷確立。國際金融領域的這種實力結構的變化，給過去一直由西方發(fā)達國家主導的國際金融治理格局構成了沖擊，其核心表現(xiàn)就是自布雷頓森林會議以來，持續(xù)了70余年的國際金融治理的相關制度體系開始各種松動。
一方面，中國在國際金融領域采取了“進取型”（assertive）的國際制度外交，以期改變中國在既有制度體系中的不利地位；而另一方面，相對于中國求變的國際金融制度抱負，美國則采取了“守成型”（defensive）的國際制度外交，試圖維持現(xiàn)有的國際金融制度不被根本改變。作為今國際金融外交舞臺上的兩大核心角色，中國的制度抱負和美國的制度守成，在金融領域塑造了一個國際制度競爭的基本態(tài)勢。中美金融外交中的國際制度競爭為理解“禮崩樂壞”之后的新一輪國際金融秩序的重建提供了一個全新的學術視角。
一、中美國際金融地位的變遷
隨著冷戰(zhàn)后國際體系的性質(zhì)不斷從武力為基礎的“叢林世界”轉向以制度為基礎的“規(guī)則世界”，大國競爭也逐漸從軍事和盟友等以安全為核心內(nèi)容的“舊競爭”轉向經(jīng)濟和科技等以發(fā)展為核心內(nèi)容的“新競爭”。 而金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的血液，它為實體產(chǎn)業(yè)發(fā)展和科學技術創(chuàng)新提供了動力引擎，并且決定著國際財富和資源的流動與分配，從而日益成為成為大國爭奪的“新邊疆”，國際金融實力對比的版圖也因此構成大國在國際舞臺上進行權力政治角逐的重要基礎。
作為國際體系中的兩大核心主角，中美也都開始將金融視為兩國角力的“主戰(zhàn)場”。理解中美兩國金融實力地位，是理解中美金融角力的基礎�？傮w而言，自從2008年以來，中國作為新興金融崛起國的地位正在進一步強化，但卻因為存在諸多固有缺陷而有很多難以克服的力量弱勢；美國作為強大的金融霸權國的地位雖然沒有發(fā)生根本性動搖，但卻呈現(xiàn)各種麻煩病癥因而遭到不同程度的削弱。這兩股力量的競爭和博弈共同構成塑造未來國際金融秩序演進的根本性力量。
第一，從金融機構上講，中國的金融機構大規(guī)模擴張，而美國的金融機構卻出現(xiàn)一定程度的收縮。首先，銀行是最重要的金融機構，我們根據(jù)英國《銀行家》雜志發(fā)布的排名，2008年，世界前10大銀行中，美國占三席，中國只占兩席，其中，美國占據(jù)頭兩席；2015年，中美各占四席。但是中國兩大銀行卻占據(jù)了頭兩席。
再次，信用評級機構日益成為國際金融市場的“新玩家”�，F(xiàn)代金融是一種信用經(jīng)濟，信用評級公司則因為掌握了裁量政府和公司債券信用的專業(yè)知識，從而擁有了日益強大的金融權力。目前國際上公認的最具權威性的三大專業(yè)信用評級機構(標準普爾、穆迪和惠譽)都是美國公司，這意味著國際金融市場的評級話語權基本被美國所掌握，而中國的評級公司由于還普遍處在發(fā)展初期而基本沒有國際話語權。
第二，從資本市場（股票和債券）規(guī)模和完善程度來講，美國雖然受到金融危機的影響，但仍然一騎紅塵、傲視全球，并且遠遠領先中國。美國的股票和債券市值規(guī)模都遠遠領先于世，都分別占到世界同類市場接近40%的份額。不僅如此，美國資本市場流動性強，而且高度開放，吸引了來自世界各國政府和私人的海量投資，也吸收了世界最優(yōu)秀的企業(yè)來美上市融資�？梢哉f，資本市場仍然是美國的金融力量之基，其優(yōu)勢地位非任何國家可以望其項背。
相比之下，中國的金融市場由于一直高度依靠銀行市場，資本市場長期發(fā)育不足。 就債券市場規(guī)模而言，在過去十年中,中國國內(nèi)債券市場規(guī)模擴張了七倍，但2014年中國仍然只是世界上第七大債券市場，不僅落后于日本、意大利、英國、法國和德國，而且只有美國的1/10。 相對于債券市場規(guī)模，中國股票市場的規(guī)模成長更快，2014年中國股票總市值超過6萬億美元，成為世界第二大股票市場，但它仍然只有美國股票市場規(guī)模的1/4。 總之，中國資本市場的規(guī)模雖然獲得長足發(fā)展，但市場分割嚴重，呈現(xiàn)高度的碎片化；市場規(guī)則不完善；開放程度嚴重不足。這成為中國資本市場與美國資本市場競爭的主要短板。
第三，從貨幣地位上來講，美元依舊維持了霸權貨幣的地位，并沒有受金融危機的太大影響，但是國際社會對美元的質(zhì)疑卻有增無減；相比之下，人民幣卻開始國際化，并且發(fā)展迅速，國際市場對人民幣既充滿期待，也也心存顧慮。
對于2008年之后美元地位走向的討論，學界意見紛呈。樂觀派認為，由于市場的強大路徑依賴，以及美國無可比擬的金融市場所提供的“投資天堂”等因素，美元強大地位無可挑戰(zhàn)。 而悲觀派認為，美元的信心基礎正在遭遇削弱，未來國際貨幣體系將很快呈現(xiàn)美元、歐元和人民幣三足鼎立的格局。 但是根據(jù)衡量國際貨幣地位最為可靠、也最容易統(tǒng)計的兩個數(shù)據(jù)來看，美元在國際貨幣體系中的獨霸地位確實沒有發(fā)生變化。首先，在外匯儲備市場中美元的份額占到60%以上，排名第二的歐元不到30%；其次，在外匯交易市場中美元的份額仍然占到80%以上（總份額為200%），排名第二的歐元接近40%。 總體而言，美元的霸權地位目前仍然沒有挑戰(zhàn)者，但從長期來看，對美元的質(zhì)疑會鼓勵國際市場支持新來者。
2009年人民幣國際化進程全面拉開以來，人民幣在跨境貿(mào)易和投資中的國際使用（計價與結算）大幅增加。人民幣國際化在有些指標上已經(jīng)獲得大大提升，2014 年 12 月，人民幣成為全球第 2 大貿(mào)易融資貨幣、第 5大支付貨幣、第6大外匯交易貨幣。 但是，由于人民幣自由使用的程度不高，人民幣在綜合國際化程度上，不僅遠遠落后于美元和歐元，也落后于英鎊和日元。如果用至為重要的儲備貨幣份額來衡量，人民幣還不能算是一種成為真正的國際貨幣。不僅如此，2005年，中國金融市場先后出現(xiàn)幾次動蕩，這在一定程度影響了國際市場對人民幣的信心。這預示著人民幣的崛起還是一段相當長的路程。
第四，從政府財政金融狀況上來講，美國的債務規(guī)模屢攀新高，幾近“政府關門”的地步；而中國政府則積累了龐大的金融資源。美國政府債務規(guī)模從2000開始一直屢攀新高，根據(jù)2014年的相關數(shù)據(jù)，美國政府債務已經(jīng)占到GDP的74%，只有二戰(zhàn)時期超過這一比例。不僅如此，美國國內(nèi)政治的極化效應，所導致的政黨政治的惡化，約束了美國政府采取強力行動解決美國政府債務的能力。
相比之下，中國政府債務規(guī)模只占GDP的40%，債務負擔相對要輕。而且中國政府手握巨大的金融資源，其中一個重要方面就是中國已經(jīng)多年成為世界上第一大外匯儲備國，而且規(guī)模遙遙領先于第二大外匯儲備國日本。但是大量的外匯儲備一方面確實是國家金融力量的標志，可能成為中國的“債務武器”，但另一方面也是金融缺陷的體現(xiàn)，中國的大量外匯儲備都投資于美國金融市場，反倒成為“人質(zhì)”。
第五，從金融理念的吸引力上來講，美國強調(diào)放任自由的“華盛頓共識”的吸引力在下降，中國國家導向的金融模式吸引力有所上升。自從20世紀70年代開始，美國在國際上倡導新自由主義的經(jīng)濟學理念，后來被凝聚為政策操作層面的“華盛頓共識”。20世紀90年代，美國更是憑借其在信息技術革命中大獲全勝的優(yōu)勢地位在全球推銷“華盛頓共識”。一時之間，以放松管制、全面開放的美國式金融理念成為國際金融實踐的不二選擇。但是，2008年美國金融危機宣告了美國理念的不可靠。 而美國總統(tǒng)奧巴馬一直強調(diào)制造業(yè)的回歸，也說明美國對過度依賴金融業(yè)的國家發(fā)展戰(zhàn)略充滿反思和疑慮。
相反，中國國家導向的金融模式雖然存在各種缺陷，但卻在危機中保持了相對穩(wěn)定，特別是中國的開發(fā)性金融模式在基礎設施建設方面的巨大成就獲得全球較大關注，成為不少發(fā)展中國家學習的榜樣，也成為中國的力量來源之一，甚至被認為要改寫國際金融規(guī)則。
總之，通過上述各個方面的對比來看，美國的總體金融實力地位受到金融危機的一些沖擊，但是美國金融霸權的地位沒有動搖，其相比于中國的優(yōu)勢地位仍然非常明顯；中國的金融實力地位正在快速崛起，但與美國仍有較大的差距，特別是在金融投資機構的實力、資本市場的發(fā)達程度以及貨幣國際使用程度上還相差十分明顯。但總體而言，在2008年之后，中美的金融實力地位差距是在縮小而不是在拉大，特別是中國在多個金融指標上都正在迅速超越除美國之外的其他發(fā)達國家而躍居全球第二。這種國際金融地位的變化，促使中國政府采取了進取型金融外交，而美國卻采取了守成型的金融外交；而兩國金融外交競爭的核心主要是圍繞對國際金融制度的控制和塑造展開。
二、中國的進取型金融外交
對于中國而言，無論是在國內(nèi)層面還是國際層面，制度設計和制度建設都是中國的傳統(tǒng)弱項，這是因為在中國傳統(tǒng)文化的血液里，中國更多地是依靠非正式的規(guī)范和習俗來維持整個文明系統(tǒng)的運行，而不是靠正式的規(guī)則和制度。但是在建國后特別是改革開放之后的歲月里，隨著中國不斷融入國際社會，學習國際游戲規(guī)則，中國也開始積累了一些運作國際制度的基本經(jīng)驗。 為了滿足中國從貿(mào)易崛起向金融崛起過渡的國際制度需要，中國開始在21世紀的第二個十年里中一改昔日在國際金融體系中的“韜晦”角色，展示了更大的國際制度抱負。
作為一個后發(fā)的金融崛起國，中國面臨著兩種戰(zhàn)略選擇：要么改革既有的國際制度（簡稱“改制”），使之反映中國的金融利益；要么通過“另起爐灶”創(chuàng)建新的國際制度（簡稱“建制”）。2009年以來，中國在金融領域展開了一系列“進取型”的國際制度外交，其內(nèi)容同時包括“改制”和“建制”兩方面的內(nèi)容。 中國政府的“雙管齊下”即獲取了成功，也遭遇了挫折。
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雖然中國金融力量的不斷崛起，既有的國際金融制度體系體現(xiàn)的是傳統(tǒng)的國際金融格局，反映傳統(tǒng)金融霸權國的權力和利益。對此，中國展開了一系列制度改革的努力，以反映中國在全球金融體系中的利益需要和權力訴求。
第一，推動二十國集團（G20）取代七國集團（G7）成為全球經(jīng)濟和金融治理的核心平臺，以為中國爭取更大的金融發(fā)言權。在長達30多年的時間里，G7作為“經(jīng)濟聯(lián)合國”在后布雷頓森林時代壟斷了全球經(jīng)濟和金融事務的治理權，包括中國在內(nèi)的廣大新興國家一直在國際金融事務中處于邊緣位置。 雖然東亞金融危機等一系列地區(qū)性金融和貨幣危機，沖擊了G7的合法性，但是沒有從根本上改變美國領導的發(fā)達國家壟斷國際金融治理的基本格局。
戰(zhàn)爭和危機往往是改變既有權力格局的最好催化劑。2008年美國爆發(fā)金融危機，在巨大的國際壓力下，全球經(jīng)濟的核心治理機制實現(xiàn)了“G7時代”向“G20時代”的轉變，這以一種制度突變的方式解決了中國參與全球金融治理的問題。 盡管已經(jīng)舉行過的十次G20峰會還沒有從根本上搭建起一個全新的國際金融秩序 , 但其體現(xiàn)出來的傳統(tǒng)大國與新興國家聯(lián)合共治的方式，卻打破了布雷頓森林體系時代和“G7時代”的西方大國特別是美國獨霸全球金融治理的權力格局，給新興國家參與國際金融治理提供了制度保障。
對于中國而言，G20取代G7有著重大的意義。它一舉改變了中國在金融事務中只能擔當被告角色的局面，為中國在國際金融體系中發(fā)揮更大的領導作用，提供了最為宏觀的制度平臺。 中國不僅積極呼吁強化G20的核心治理平臺地位，而且一直努力提升G20的制度運行效率。2016年，中國首次主辦G20系列會議包括在杭州舉辦峰會，這進一步成為中國展示國際制度抱負的重要契機。
第二，推動既有全球性國際金融機構的改革，以反應中國金融地位的崛起。除了提升G20的制度地位外，中國還進一步推動以國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行為代表的既有全球金融機構進行結構改革，主要是份額權改革和人事制度改革。
首先，提升中國在IMF等國際金融治理機構中的份額權（包括與之相關的投票權）。作為IMF和世界銀行的核心創(chuàng)始者，美國一直在這兩大金融機構中享有高比例的投票權和份額權，并且是唯一享受否決權的國家。相比之下，中國長期以來在這兩個機構中處于邊緣角色。在過去十多年里，中國經(jīng)濟先后超過意大利、英國、法國、德國和日本等主要發(fā)達國家，成為世界第二大經(jīng)濟體，中國在既有國際金融機構中的地位與自身實力顯得明顯不匹配，這不利于人民幣的崛起。
自2009年以來，中國積極開展金融外交，以“貢獻者”的身份通過增資等途徑著力提高在IMF和世界銀行兩個主要國際金融機構中的份額權。在中國的努力下，2010年，IMF和世界銀行都做出了份額權改革的決議。其中，中國在IMF中的份額權重從3.994%升至6.390%，投票權從3.803%升至6.068%； 2015年12月，美國通過IMF改革方案，并于2016年1月生效。中國超過德國、法國和英國，成為IMF和世行的第三大股東，僅次于美國和日本，這為提升中國的國際貨幣權力奠定了重要基礎。在國際復興與開發(fā)銀行（IBRD）這一世行的關鍵決策機構中的投票權也升5.25%。 這一目標已于前幾年完成。不僅如此，在中國的推動下，目前正開展新一輪世行股份審議，“目標是逐漸實現(xiàn)平等投票權”。
其次，中國不斷向國際金融機構輸送更多的高級職員。除了份額權改革外，中國還積極推動這些機構的人事權改革。繼林毅夫擔任世界銀行副行長后，中國人民銀行副行長朱民也成為首位中國籍IMF副總裁，這是中國在國際金融機構中爭取人事權所獲得的重大突破。盡管這些金融機構的職員并不直接代表本國利益，但大量中國籍的人士出任國際金融機構的高級管理人員有助于將中國理念和價值帶入這些機構，從而能夠隱性地提升中國在國際貨幣領域的話語權。
第三，推動特別提款權（SDR）改革。2008年美國金融危機很快演變?yōu)閷γ涝鳛閲H主導貨幣的信心危機，這直接引發(fā)了國際社會關于提升SDR國際貨幣地位以制衡美元霸權的討論，不少意見認為，以SDR為突破口進行國際貨幣體系的改革是一種可行的方向。而在這一輪改革討論中，中國首次打破沉默，成為改革SDR以提升其超主權國際貨幣地位的主要倡議者。 SDR的改革有兩個方面的內(nèi)容，分別職能改革和結構改革。圍繞這兩個方面的改革內(nèi)容，中國的金融外交都進行了不懈的努力。
首先，對于SDR的職能改革，其核心就是提升SDR的國際貨幣職能。 目前，SDR在發(fā)揮實質(zhì)性國際貨幣職能上面臨的一個根本性問題就是發(fā)行量小，不能滿足國際經(jīng)濟的計價、交易和儲備的需要。2008年美國金融危機爆發(fā)之后，在強化SDR儲備貨幣職能的國際呼吁之下，IMF于 2009年進行了第三次、也是規(guī)模最大的一次SDR分配。這次改革在原來基礎上大大增加了 SDR的總量，全球各國持有的SDR總額借此達到 2041億，從而為其發(fā)揮儲備貨幣的實質(zhì)性作用奠定了基礎。 2016年2月在上海召開的G20財長和央行行長會議公報中明確表示，“我們期待IMF在（2016年）7月前完成關于分析和研究可能擴大SDR使用的報告”，“支持研究擴大SDR的使用”。 這表明關于提升SDR貨幣職能的改革努力仍在持續(xù)。
其次，對于SDR的結構改革，其核心是在構成SDR的貨幣籃子中納入更多新興貨幣。從1981年起，SDR的貨幣籃子就一直由美元、日元、英鎊、德國馬克和法郎構成，2001年之后，歐元替換了馬克和法郎。這種完全由發(fā)達國家貨幣組成的籃子結構已經(jīng)遠遠不符合全球經(jīng)濟增長的基本面。增加SDR籃子貨幣的幣種以增強其代表性和合法性，便是SDR結構改革的核心內(nèi)容；而作為世界第二大經(jīng)濟體中國的主權貨幣人民幣，是最有資格進入貨幣籃子的幣種。經(jīng)過中國的努力，包括國際貨幣外交和國內(nèi)貨幣改革的雙重努力，2015年12月1日，IMF宣布，正式將人民幣作為第五種貨幣納入SDR貨幣籃子。這既是SDR改革的歷史性事件，也是人民幣崛起的標志性成就。
綜上所述，從2008年以來，中國在改革既有的國際金融制度方面，展開了積極有為的“進取型”金融外交，從最為宏觀的金融治理機制改革，到中觀的金融治理機構改革，再到相對微觀的超主權貨幣單位改革，中國都是其中的重要推動者，從而形成了中美在制度內(nèi)爭奪改革主導權的競爭局面。
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除了在美國領導的國際制度體系內(nèi)進行“改制”努力，中國在金融領域的國際制度外交更加引人關注的著力點是繞開既有制度體系而另辟蹊徑，積極進行區(qū)域層面的“建制”行動，而美國并非這些新制度的參與者，從而形成了中美制度外競爭。事實也證明，中國在新興國家和周邊區(qū)域進行的國際金融制度建設成績斐然，成為支持中國金融崛起的區(qū)域制度基礎。
第一，強化金磚國家合作機制。金磚國家合作機制（簡稱金磚機制）是2009年以來中國積極參與新建的一個重要的國際制度框架，國際金融改革一直是該機制最核心、最持續(xù)的關注議題。美國金融危機期間，美國通過貶值美元對外轉嫁危機的行為，刺激金磚國家基于新興大國的共同身份認同和基于反對美元霸權的共同利益訴求走到一起。 金磚國家不僅為此發(fā)出了一系列重要的對外改革呼吁，而且采取了切實的行動來提升內(nèi)部成員金融合作的水平。
首先，加強區(qū)域貨幣合作和推進本幣貿(mào)易結算，以實際行動增加自身貨幣使用，推動建立多元化國際貨幣體系，進而制衡美元霸權。 2010年巴西利亞峰會首次提出“對有關區(qū)域貨幣機制進行研究”，同時“將研究貨幣合作的可行性，包括四國本幣貿(mào)易結算等”。 這意味著金磚開始著手內(nèi)部貨幣合作。2011年三亞峰會上，成員國簽署該協(xié)議，將進行合作發(fā)行債券，加強擴大本幣結算和本幣貸款等方面的合作。這是金磚機制為反對美元霸權所提出的最實質(zhì)性的措施。 而后，一系列中國與其他金磚四國的本幣互換和本幣結算等貨幣合作措施不斷開展。
其次，成立金磚國家新開發(fā)銀行，建立金磚應急儲備機制，這是金磚機制最為重要的是制度化金融合作成果。2014年的福塔萊薩峰會上，金磚開發(fā)銀行和應急外匯儲備機制的相關細節(jié)正式出爐，標志著這兩大機構的成立步入快車道。 2015年7月21日，金磚國家新開發(fā)銀行在上海正式開業(yè)，印度人卡馬特擔任首任行長。金磚開發(fā)銀行成為1991年歐洲復興開發(fā)銀行成立以來設立的第一個重要的區(qū)域性多邊貸款機構。它們不僅彰顯了金磚機制成立六年來所取得的最重要成果，還標志著金磚國家在貨幣合作方面已邁入務實新階段。 金磚國家開發(fā)銀行和應急儲備機制的成立，賦予金磚國家以“全球金融體系的新參與者”的形象，“是對由西方主導的機構未能適應形勢變化的斥責”。
第二，升級“10+3”機制金融合作。無論是從經(jīng)濟聯(lián)系的緊密程度還是從戰(zhàn)略環(huán)境的重要程度來看，東亞地區(qū)都是中國金融崛起的首要地緣空間。而長期以來，由于該地區(qū)復雜的地緣政治矛盾，東亞經(jīng)濟合作一直缺乏制度化的框架。1997年東亞金融危機刺激東亞各國團結自救，成立了東亞“10+3”合作機制，并在2000年清邁倡議（Chiang Mai Initiative）的框架下啟動雙邊貨幣互換，邁開了金融貨幣合作的第一步。雙邊貨幣互換彌補了IMF在救援時效性上的不足以及苛刻的附加條件， 但作它存在四大缺陷：第一，其雙邊性質(zhì)難以形成區(qū)域范圍內(nèi)的集體行動；第二，互換的額度有限，不能發(fā)揮實質(zhì)性救援作用；第三，互換的幣種大都是美元，依然存在對美元的高度依賴；第四，互換中的資金90%要與IMF的貸款條件相掛鉤，從而妨礙了機制的獨立性。
從2003年開始，隨著中國加入WTO之后深度介入國際經(jīng)濟體系，中國開始以更積極的姿態(tài)介入到東亞金融制度建設進程中來，并極力倡導清邁倡議多邊化，以升級東亞貨幣合作水平。經(jīng)過多年的準備，并在美國金融危機的促成下，2010年3月，一個規(guī)模達到1200億美元的東亞外匯儲備庫正式生效，其中中國和日本分別出資384億美元，各占儲備庫總額的32%，同為最大出資國。此后同樣在中國的努力下，2012年東亞外匯儲備庫的規(guī)模由1200億美元翻番至2400億美元，而與IMF貸款條件掛鉤的比例下降至70%。
不僅如此，2011年東亞13國在新加坡成立東盟與中日韓宏觀經(jīng)濟研究辦公室（簡稱AMRO），負責對區(qū)域宏觀經(jīng)濟進行監(jiān)測，支持清邁倡議多邊化的運作。它的最初形式為有限責任公司，是新加坡國內(nèi)法人。 2013年，“10+3”財長和央行行長會議一致同意將AMRO升級為國際組織，并于2016年2月9日正式生效。這有利于強化其在宏觀經(jīng)濟監(jiān)測、危機預防和管理、區(qū)域重大經(jīng)濟問題研究及為成員提供政策咨詢和技術援助等方面的功能。 這是東亞金融制度合作水平提高的又一個重要標志。
第三，推動上合組織金融合作。上海合作組織的創(chuàng)建和發(fā)展，是中國國際制度建設史上的重要外交篇章，它對于穩(wěn)定中國的西部戰(zhàn)略環(huán)境發(fā)揮了極為重要的作用。2005年10月，上合組織成立了銀行聯(lián)合體，以擴大成員國企業(yè)和金融機構之間的聯(lián)系與合作，這標志著上合組織金融合作的開端。 目前，中國正在如下幾個方面推動上合組織框架下的金融貨幣合作。
首先，通過加快成員國貨幣互換，加強區(qū)域金融自救機制建設，并適時將雙邊貨幣互換在上合組織框架下多邊化。貨幣互換是雙邊層次上國家之間的相互援助，對維護國家金融穩(wěn)定和貨幣安全起到重大作用。 除了危機應對之外，央行之間通過貨幣互換將得到的對方貨幣注入本國金融體系，用于支付從對方進口的商品，它有利于作為強勢貨幣的人民幣的國際使用。
其次，建立區(qū)域性貿(mào)易和投資的結算支付體系。雖然中國與上合組織成員國的本幣貿(mào)易結算規(guī)模的擴大，以及人民幣在銀聯(lián)體框架下的貸款規(guī)模越來越大，上合組織需要建立一個多邊框架下的結算和支付體系，這既是貨幣合作的重要內(nèi)容，又是加強經(jīng)濟合作的基礎。 而構建上合組織區(qū)域債券市場，也正在成為中國推動成員國金融合作的新嘗試。
最后，推動上合組織開發(fā)銀行盡快建立。2010年，中國建議研究成立上海合作組織開發(fā)銀行以為成員國互聯(lián)互通與產(chǎn)業(yè)合作提供融資支撐。但這一建議因未能得到俄羅斯的贊成而被暫時擱置。然而，當前中亞能源及經(jīng)貿(mào)合作的發(fā)展態(tài)勢使上合組織開發(fā)銀行的建立需求愈發(fā)迫切。盡快推動上合組織開發(fā)銀行的成立，幾乎成為歷次上合組織元首和總理會晤公報的必談內(nèi)容。
第四，創(chuàng)建亞洲基礎設施投資銀行。中國在金融領域的建制努力中，最為引人矚目的是在2013年10月發(fā)起成立亞洲基礎設施投資銀行（簡稱“亞投行”），并在此后一年多的時間里展開了積極的金融外交活動。世界各國包括美國的諸多“親密盟友”紛紛宣布加入亞投行。目前亞投行已經(jīng)正式運營，來自中國的金立群擔任了首任行長，總部設在北京。
相比金磚開發(fā)銀行，亞投行將更加打上中國烙印。這一新型國際金融機構是中國主導進行國際金融制度建設的重要事件，它也展示了中國在國際金融領域所擁有的國際政治動員能力。亞投行的創(chuàng)始資本是1000億美元，規(guī)定15%的投票權被同等分配給所有創(chuàng)始成員國。中國的股權比例是30%，投票權份額是26%。這一制度設計，保證了部分出資少的國家能夠擁有高出其出資比例的投票權，從而增加了亞投行的合法性。亞投行的重大決定需要有75%的超級多數(shù)才能通過，這也確保了中國在其中的制度主導權。 正如有評論認為，未來也可能會成為一家“可與世界銀行和亞洲開發(fā)銀行分庭抗禮的全球金融機構”。
總之，金磚機制、東亞“10+3”機制、上海合作組織和亞投行成為中國推動國際金融合作的四大制度平臺，對美國領導的既有金融制度體系構成了巨大的變革壓力。中國在國際金融舞臺上的角色煥然一新，從以往的被動的旁觀者和“便車”搭乘者，成為大國金融制度博弈中的重要戰(zhàn)略棋手和國際金融治理的主要責任承擔者。
三、美國的守成型金融外交
既有的國際制度體系被認為是美國的“霸權之翼”。面對中國在國際金融領域強大的“改制”努力和“建制”行動，美國沒有積極順應形勢的變化而作出配合姿態(tài)，而是表現(xiàn)出捍衛(wèi)既有國際金融制度的保守姿態(tài)。著名經(jīng)濟學家蒙代爾很早就預測，“美國將會是國際貨幣體系改革最保守的力量”， 他進行該判斷的背景是歐元橫空出世挑戰(zhàn)美元霸權。事實上，不僅僅是在國際貨幣改革中，在整個國際金融制度體系中，美國都是“體系維持者和特權享有者”， 進而不愿意看到體系的根本性變革。
面對自20世紀70年代初布雷頓森林體系崩潰以來，既有國際金融制度體系的最大危機，美國，采取了守成型的金融外交，與中國的進取型金融外交針鋒相對，不容許這個至關重要的“權力翅膀”有所折損。一方面，面對中國的“改制”努力，美國對實質(zhì)性改革舉措始終虛與委蛇、通過拖延消極應對。另一方面，面對中國的“建制”行動，美國也一直或明或暗抵地制進行抵制。
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在2008年之前，美國的全球金融霸權地位主要由三大正式和非正式的制度體系來支撐。它們分別是：作為美國領導全球金融治理核心平臺的七國集團（G7）；由美國主導的以世界銀行、國際貨幣基金組織和國際清算銀行為代表的國際金融治理機構；已經(jīng)在市場上形成了強大路徑依賴力量的美元體系。 在這樣一種復合型的國際制度架構中，美國是最大的權力掌控者和利益收割者。
2008年美國金融危機和2010年歐洲債務危機先后爆發(fā)表明，美國主導的既有國際金融制度體系已經(jīng)難以解決歐美自身的金融病癥；與此同時，美國領導的全球金融治理結構也完全無法滿足世界對于全球金融公共產(chǎn)品的供給需要；這兩者共同體現(xiàn)了它的績效危機。而新興國家的群體性崛起更是越來越不滿于全球金融體系的權力和利益分配結構，這體現(xiàn)了它的合法性危機。美國主導的三大國際金融制度體系面臨巨大的變革壓力。
作為守成的金融制度霸權國，盡管美國在金融危機的高潮階段（2008年-2010年），確實通過一些妥協(xié)和讓步來滿足中國和其他新興國家的“改制”要求，以換得其配合和支持美國在全球層面采取的應對金融危機的各種國際努力。比如主動提議升級G20會議機制，并在匹茲堡峰會上對其在全球經(jīng)濟治理核心平臺的定位進行了公開承諾；如果同意改革IMF份額權和投票權以及特別提款權的職能和結構，等等。但隨著此后金融危機的壓力逐漸緩解，美國對于中國在的一系列“改制”訴求都越來越消極應對。
首先，美國有重新強化G7而冷落G20的趨勢。在危機的最初幾年，G20在集體應對危機的過程中發(fā)揮了積極作用，，2010年首爾峰會召開前夕，美國白宮宣稱，“美國已將在國際經(jīng)濟合作中的重點從八國集團轉向了二十國集團”。 但從2011年特別是2013年開始，隨著中美和俄美地緣政治矛盾不斷加劇，美國開始有意冷落二十國集團，排斥中俄在全球經(jīng)濟治理中發(fā)揮作用，該機制有重新淪為“清談館”的趨勢。G20從部長級會議升級為首腦峰會，使習慣了美歐“自己人”內(nèi)部協(xié)調(diào)的美國不得不接受來自更多外部新興力量的制約，但事實上美國對這一制度變遷可謂五味雜陳。20世紀90年代，為了鼓勵俄羅斯的民主化轉型，美國雖然吸納俄羅斯加入，使七國集團變成八國集團，但在財政金融領域，俄羅斯一直不被允許參加財政和央行行長會議，這表明美國聯(lián)合歐洲壟斷國際金融治理的意志是非常堅決的。也正是因為美國減少了對G20的支持，G20最近幾次峰會并沒有在全球金融治理中作出任何具有實質(zhì)性的決議。
其次，美國對全球金融機構的份額權和人事權改革進行了長期拖延，并拒絕進行有違美國利益和權力的實質(zhì)性改革。對于中國等新興經(jīng)濟體在IMF推動的份額權改革，美國一直是最大的阻撓力量。在金融危機的壓力下，2010年IMF成員國達成了改革協(xié)議，根據(jù)該協(xié)議，IMF的份額將增加一倍，約6%的份額將向有活力的新興市場和代表性不足的發(fā)展中國家轉移。根據(jù)該方案，中國躋身IMF第三大成員國，而印度、俄羅斯和巴西也均進入前十位。不僅如此，人事權的改革也有進展，歐洲國家將出讓兩個IMF執(zhí)行董事會席位以體現(xiàn)新興市場和發(fā)展中國家的代表性。這是一場非常必要的改革，但美國政府和國會卻長期拖延對IMF的份額權改革方案的表決。
2012年是美國的大選年，奧巴馬政府以一些國會議員反對IMF改革為由，沒有將IMF改革方案送入國會表決程序。奧巴馬成功連任之后，開始呼吁國會向IMF增資，但在2013年3月遭到美國國會否決。2014年1月14日，在各方聚焦下，美國參眾兩院再次否決了IMF的2010年改革方案。2014年12月，美國國會干脆拒絕將改革方案納入撥款法案進行討論，這使得改革不得不拖到2015年等待美國國會再次審核。美國國會再次否決IMF改革方案事實上違背了G20的潛在共識，即發(fā)達經(jīng)濟體要支持新興經(jīng)濟體在全球治理中發(fā)揮更大的作用，也為全球經(jīng)濟承擔更多責任。 IMF2010年改革方案長期淪為一紙空文，這是對IMF理事會決議權威性的巨大挑戰(zhàn)，而且本計劃在2014年召開的新一輪第IMF份額評審大會也因此不得不一拖再拖，這引起了國際社會的普遍不滿，不滿者不僅包括新興市場國家，也包括美國傳統(tǒng)的歐洲盟友，如法國，英國等，美國在全球形象受到嚴重損害，并面臨被國際社會孤立。 直到2015年年底的最后關口，美國參眾兩院才批準改革方案。
雖然表面上是美國國會對此負責，但美國總統(tǒng)并沒有投入資源去游說作為“意見綜合體”的國會才是根本。這也表明當金融危機的陰影漸漸散去，美國開始不再迫切需要新興經(jīng)濟體配合以刺激經(jīng)濟，于是對制度改革變得消極，積極維護既存的國際金融制度以及自己在其中的主導地位。而美國特殊的政治結構使得國會的反對能夠成為一個非常好的“替罪羊”，以掩蓋美國反對制度改革的真實目的。
事實上，2010年的改革方案仍然具有很強的保守性，這一改革并沒有觸及對美國至關重要的一票否決權問題。 根據(jù)相關制度規(guī)定，IMF的重大決議都須獲得85%的投票權的批準才能生效，美國自IMF成立以來，就一直掌握著超過15%的投票權，這就是公然給予了美國單個國家的否決權，這也是美國在IMF擁有特殊權力地位的體現(xiàn)。2010年的改革方案所涉及的份額權調(diào)整，主要是歐洲國家的部分份額向新興國家轉移，而美國17%的投票權基本沒有變化。
不僅如此，美國也無意改變世界銀行行長繼續(xù)由美國提名的人事制度。自從成立以來，IMF由歐洲人擔任總裁，世界銀行由美國人擔任行長，這體現(xiàn)了美歐聯(lián)合壟斷國際金融制度的主導權。但是這只是一種不成文的慣例，并沒有明確的法律規(guī)定，在理論上，它是可以改變的。2012年，新一任世行行長爭奪戰(zhàn)打響，發(fā)展中國家首次提名候選人參與行長競爭，新興國家特別是金磚機制成員國就強烈表示，世行行長人選應應基于才能，而非國籍。在2012年新德里峰會上，金磚國家明確表達了“歡迎發(fā)展中國家提名候選人競選世界銀行行長�！� 但是時任世行行長佐利克宣稱：“美國是這個世界上最大的經(jīng)濟體，本應在頂尖的國際機構中擁有一席之地”， 傳達出其希望世行中的“美國血統(tǒng)”繼續(xù)傳承的暗示。盡管遭遇了來自新興國家的巨大挑戰(zhàn)，但美國提名的韓裔美籍醫(yī)學專家金墉還是當選了世行行長。而對于2011年IMF總裁的人選，印度和巴西等新興國家也曾試圖爭取改變歐洲人擔任的慣例，但也以失敗告終。這兩起國際金融機構最高領導人的“爭奪戰(zhàn)”一方面表明美歐兩場危機使得其壟斷國際金融制度領導權的“默契”遭到挑戰(zhàn)，另一方面也表明，美國聯(lián)合歐洲強烈捍衛(wèi)其在國際金融機構中的人事特權，并且獲得了成功。
再次，美國也反對SDR在國際經(jīng)濟活動中發(fā)揮更大的作用，對于人民幣被納入SDR的貨幣籃子的計劃也持消極態(tài)度。1969年，國際貨幣基金組織創(chuàng)建 SDR，旨在當時美元出現(xiàn)危機征兆的背景下，提供一種新的國際儲備資產(chǎn)，以彌補單一依靠美元所造成的國際流動性不足。 盡管SDR也是在美國的支持下創(chuàng)立的，美國財政部長福勒將其稱為是“國際貨幣事務領域自布雷頓森林會議以來最偉大和最重要的一次努力”， 但是SDR作為一種超主權國際貨幣的誕生，背后存在著削弱甚至替代美元儲備貨幣地位的邏輯。所以美國一直消極對待SDR，避免其發(fā)展成為一種真正意義上的國際貨幣，SDR在成立四十多年來，一直沒有在國際貨幣體系中發(fā)揮實質(zhì)性作用。
2009年，面對周小川提出的創(chuàng)立“超主權國際儲備貨幣”的倡議，美國總統(tǒng)奧巴馬立即強硬表示美元依然堅挺，沒有必要設全球貨幣取代美元。 盡管SDR經(jīng)過了第三輪增發(fā)，但相比于全球外匯儲備總量來說，SDR仍然只是滄海一粟。而且美國對SDR一籃子貨幣的構成改革也并不積極。2010年，美國以人民幣還不能“自由使用”為由，否定了人民幣加入SDR的可能性，而事實上，1973年日元“入籃”時，日本還對資本流動進行嚴厲的管制，而且一直持續(xù)到1980年。 2015年上半年，面對中國為人民幣“入藍”所展開的積極改革和外交努力，面對IMF總裁拉加德以及歐洲主要國家紛紛表態(tài)支持，美國立場仍然一度仍然非常消極。這年3月31日，美國財政部長雅各布·盧短暫訪問中國后在在舊金山發(fā)表演講時稱，“中國表達了讓人民幣加入IMF 的SDR 貨幣籃子的愿望，但是，中國需要進一步通過自由化改革來滿足加入的標準，我們鼓勵中國完成必要的改革過程。” 這種模棱兩可的曖昧表態(tài)表明了美國在這一問題上所存在的雙重困境：一方面，美國在政治上的真實態(tài)度是不愿過早將人民幣納入SDR貨幣籃子，因為人民幣“入藍”必將大幅提升人民幣的國際地位；另一方面，美國也沒有充足的理由進行公開反對，當時剛剛發(fā)生了在亞投行問題上英國所領導的“倒戈”事件，美國對于公開反對仍然心有顧慮，再則，新增貨幣“入籃”的決定只需要70%的多數(shù)票即可，美國在這一問題上不具備一票否決權，日本作為美國的忠實追隨者雖然與美立場一致，但如果真正進行投票表決，美國并沒有十足的把握阻擋人民幣，所以美國只能繼續(xù)以技術理由進行刁難。 即便如此，也正是由于美國的態(tài)度始終不太明朗，IMF在2015年下半年多次推遲作出關于人民幣是否“入籃”的評估決定。
通過中國在過去六年的金融外交實踐來看，推動美國主導的國際金融制度進行實質(zhì)性十分困難。諸多證據(jù)已經(jīng)表明，美國不會輕易允許中國來改革對美國有利的既有金融制度體系。隨著美國的經(jīng)濟不斷復蘇，美國的危機壓力日益緩解，其對中國在全球層次的“改制”努力所施加的阻力將會越來越大，即便是對既有的制度進行一些技術性調(diào)整，也必須是在美國首肯和主導下的，而且以不損害美國的權力地位為前提。
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美國作為現(xiàn)有國際金融體系的奠基者以及最大受益者，其國際金融制度戰(zhàn)略在于捍衛(wèi)既有的國際金融制度權威性，防止任何國家發(fā)起的建制行動威脅既有金融制度體系。
首先，美國極力捍衛(wèi)美元作為國際貨幣體系中心的地位，對于人民幣的國際化立場曖昧。著名國際政治經(jīng)濟學家羅伯特·吉爾平（Robert Gilpin）指出，美元的國際地位與美國的跨國公司和美國的核優(yōu)勢一起，共同構成了美國二戰(zhàn)之后全球霸權的基石。 美元體系是國際金融體系中的最核心制度基礎，盡管自布雷頓森林體系崩潰以后，美元體系由正式的制度形式變?yōu)榉钦降闹贫刃问�，但這并不影響美國通過各種手段捍衛(wèi)這一制度。
自1944年以來，美元體系遭受兩次嚴峻挑戰(zhàn)，一是在20世紀70年代美元和黃金脫鉤所帶來的信心危機；二是1999年歐元誕生所對美元構成的替代效應。美國最終通過各種貨幣外交手段包括將美元與石油掛鉤等確保了美元體系不被破壞。 2008年，面對金融危機的挑戰(zhàn)，美國借助G20平臺協(xié)調(diào)相關國家的步調(diào)，確保其繼續(xù)持有而非大量拋售美國國債，以確保美元地位和美國經(jīng)濟的穩(wěn)定。2010年，作為目前美元最大競爭對手的歐元也出現(xiàn)了危機。 美國并沒有主動發(fā)起國際倡議來幫助歐元區(qū)度過債務危機，相反美國評級公司相繼下調(diào)一些歐洲國家的信用評級，客觀上使歐債危機愈演愈烈。 從國際貨幣競爭的角度考慮，美國在這一關鍵節(jié)點非常樂見歐元的麻煩。 而對于中國、法國等國家發(fā)起的關于改革國際貨幣體系的討論，美國反應十分冷淡。
至關重要的是，面對中國在貨幣領域最大的建制行動——人民幣的國際化，美國的態(tài)度也是非常值得玩味。自從2009年以來，中國對外展開了一系列國際貨幣外交，以配合人民幣國際化的進程，具體包括實施貨幣互換、推動本幣結算、建立人民幣海外清算機制、推動人民幣的直接交易等等。中國為此建立了一個50多個國家的貨幣伙伴網(wǎng)絡，該網(wǎng)絡中包括英國、法國、德國等歐洲核心國家，以及韓國、新加坡、澳大利亞等亞太發(fā)達經(jīng)濟體。 但是，美國對人民幣的國際化總體上非常淡漠，兩國至今并沒有在貨幣外交層面達成任何有助于人民幣在美使用的國際合作協(xié)議。盡管美國政府并沒有反對人民幣國際化，甚至載公開場合也支持人民幣國際化，因為人民幣國際化意味著中國資本市場的逐步開放，而這與美國的理念是一致的，但是相對于部分亞洲國家和歐洲國家的積極熱情姿態(tài)，美國政府并沒有采取任何實際行動來支持人民幣的國際使用，其中就包括沒有采取任何積極行動支持在美國建立至關重要的人民幣清算中心。 這與當年美國積極鼓勵甚至施壓日元國際化大有不同。 正如有評論指出：“美國對接受中國在全球金融體系中日益上升的影響力,卻愈發(fā)地表現(xiàn)得‘心不甘情不愿’。 美國不反對人民幣國際化, 但卻也不支持中國更深層次介入全球治理的嘗試�！� 換言之，美國希望看到一個日益開放的中國資本市場，但卻不愿意看到人民幣崛起所給中國帶來的國際貨幣權力。 人民幣的崛起被認為21世紀里繼歐元誕生之后最為重大的國際貨幣事件，考慮到中國巨大的經(jīng)濟規(guī)模和日益上升的地緣政治影響力，人民幣的崛起將超過當年日元的崛起效應，將會沖擊美元主導的國際貨幣體系，美國對此心知肚明。
其次，對于中國發(fā)起的亞洲基礎設施投資銀行（簡稱“亞投行”），美國一開始也不吝表達其反對立場。美國具有反對東亞進行金融“建制”行動的戰(zhàn)略傳統(tǒng)，美國希望維持東亞地區(qū)的經(jīng)濟碎片化來確保美國在該地區(qū)的經(jīng)濟主導地位，防止東亞成為第二個走向“一體化”的歐盟。早在1997年，日本提議成立亞洲貨幣基金組織，以彌補國際貨幣基金組織的不足，但因為遭到美國的公開反對而流產(chǎn)。 對于中國倡議亞投行，美國也同樣如此。
當中國剛剛提出成立亞投行的倡議之初，美國曾批評這是蓄意削弱世界銀行和亞洲開發(fā)銀行的做法。奧巴馬政府官員也曾表示，“擔心中國領導下的新銀行會不顧已有的在發(fā)放貸款上的保護措施，這些措施是為了保證不出現(xiàn)某些問題而設立的，比如為了追求發(fā)展迫使弱勢群體離開自己的土地�！� 除了公開批評，美國最為重要的抵制行動就是極游說自己的盟國不要加入亞投行。根據(jù)《紐約時報》的報道，在亞投行外交最為緊張的2014年下半年，“美國與一些中國的潛在伙伴進行了私下會談。根據(jù)美國高級官員和其他相關國家政府的代表披露的消息，美國官員一直在以出人意料的決心來游說各方，表明其反對立場，并大力勸說其重要盟國不要參與其中”�！绊n澳兩國的高級官員表示，美國財政部批評這個銀行項目是削弱世行和亞洲開發(fā)銀行的故意之舉。后兩家銀行是二戰(zhàn)后成立的國際金融機構，由美國和日本主導。華盛頓還認為，該行是中國用來拉攏東南亞國家的一個政治工具，是通過經(jīng)濟利益承諾在擔憂其領土主張的鄰國間提升自身形象的一種軟實力攻勢。” 日本、韓國和澳大利亞就是美國極力游說的對象，因為如果這三個亞太經(jīng)濟大國不參加亞投行，亞投行的合法性和行為能力就會遭到質(zhì)疑。也正是在美國的壓力下，韓國和澳大利亞在2014年一直沒有承諾參加亞投行，直到2015年3月，美國最重要的盟國英國宣布加入之后，韓國和澳大利亞才公開表態(tài)決定加入。而美國的另外一個關鍵盟友日本直到現(xiàn)在也沒有宣布加入。
但是，面對中國的努力，美國抵制亞投行的金融外交最終宣告失敗。對此，美國前財政部長薩默斯頗為深刻地寫到：“2015年3月將成為一個美國失去了全球經(jīng)濟體系大佬角色的歷史時刻。我想不出在布雷頓森林后，還有什么其他事件可與此相比：中國通過努力建立起一個重要的新機構，而美國未能說服他的數(shù)十位傳統(tǒng)盟友不加人這個機構，英國首當其沖�！� 從根本上說，美國抵制亞投行的失敗體現(xiàn)了美國在國際金融體系中的三重困境：美國金融權力地位的下降，美國供給金融公共產(chǎn)品能力的不足，美國控制國際金融制度的合法性遭受質(zhì)疑。
總之，美國是國際金融制度體系的既得利益者和權力主導者，因此成為最為強大的守成力量。面對中國進取型金融外交所帶來的制度競爭壓力，美國確實采取了一系列技術性的調(diào)整提升既有國際金融制度體系的合法性和運行效率，但是總體上，美國通過守成型金融外交，極力防止國際金融制度體系朝向不利于美國的根本性變革。
�。ū疚南倒�(jié)選，完整閱讀請點擊中美金融外交中的國際制度競爭.pdf）
本文關鍵詞：中美金融外交中的國際制度競爭，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。
本文編號：160928
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