本文關(guān)鍵詞：基層民主法治化是治理基層腐敗的根本，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

基層民主法治化是治理基層腐敗的根本；章勇；（中共重慶市南岸區(qū)委黨校重慶401336）；【摘要】文章從理論與實(shí)踐兩方面論述了基層是腐敗的；【關(guān)鍵詞】基層腐�。换鶎用裰�；法治化；黨的十八大以來(lái)，“老虎”、“蒼蠅”紛紛被拿下，有；一、腐敗治理之源頭：基層；媒體頻繁曝出的“小官巨貪”、“塌方式腐敗”見(jiàn)證了；1、從實(shí)踐上看，腐敗行為與基層有著難以割裂的聯(lián)系；第二，基層

基層民主法治化是治理基層腐敗的根本

章 勇

（中共重慶市南岸區(qū)委黨校 重慶 401336）

【摘 要】 文章從理論與實(shí)踐兩方面論述了基層是腐敗的源頭，因此治理腐敗應(yīng)從基層破題。探討從基層治理腐敗的路徑：民主理念必須法治化；依靠法治提升民主素質(zhì)；維護(hù)權(quán)利必須靠法治；民主監(jiān)督必須靠法治。

【關(guān)鍵詞】 基層腐敗；基層民主；法治化

黨的十八大以來(lái)，“老虎”、“蒼蠅”紛紛被拿下，有效遏制了公權(quán)力腐敗蔓延勢(shì)頭。冷靜分析，中國(guó)的政治生態(tài)和社會(huì)生態(tài)并不樂(lè)觀，腐敗制度化與腐敗民俗化的趨向仍然令人擔(dān)憂。在經(jīng)歷運(yùn)動(dòng)反腐、政策反腐、權(quán)力反腐、制度反腐、權(quán)利反腐、網(wǎng)絡(luò)反腐后，又迎來(lái)了法治反腐的新曙光。從當(dāng)下的政治格局和社會(huì)現(xiàn)實(shí)來(lái)看，用法治方式推進(jìn)基層民主和腐敗治理不失為一條穩(wěn)妥的治本之策。[1]

一、腐敗治理之源頭：基層

媒體頻繁曝出的“小官巨貪”、“塌方式腐敗”見(jiàn)證了黨和政府治理腐敗的決心，同時(shí)也日益?zhèn)�害著黨委政府形象和人民群眾感情。從影響來(lái)看，基層[1]腐敗影響面最廣、危害最直接、傷害最深刻、最容易惡化，最需要抓緊治理。

1、從實(shí)踐上看，腐敗行為與基層有著難以割裂的聯(lián)系第一，基層是滋生腐敗的直接土壤。從政策角度看，，宏觀政策在組織層級(jí)傳導(dǎo)作用下，難以對(duì)基層執(zhí)行政策的自由裁量形成有效制約，從而產(chǎn)生巨大的利益尋租空間。從文化習(xí)俗看，中國(guó)民眾注重人情關(guān)系、講究禮尚往來(lái)。這種習(xí)俗會(huì)影響權(quán)力行使規(guī)則，推動(dòng)公權(quán)力腐敗。普遍遵循的“走捷徑”、“拉關(guān)系”、“走后門”等行為表明腐敗已經(jīng)成了人們的思維方式和行為方式。

第二，基層是貪腐官員的生長(zhǎng)沃土。從權(quán)力角度看，基層官員處于體制內(nèi)與體制外直接接觸的邊界地帶，相比普通民眾而言，處于權(quán)力壟斷地位。權(quán)力鐵律告訴我們，基層腐敗會(huì)更加猖獗。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，基層干部理想信念動(dòng)搖、宗旨意識(shí)淡薄也是推動(dòng)基層干部把公權(quán)力蛻變?yōu)橹\取私人利益工具的重要誘因。從反腐實(shí)踐看，“蒼蠅”腐敗直接發(fā)生在基層，“老虎”要么是直接從“蒼蠅”發(fā)展起來(lái)，要么是與“蒼蠅”結(jié)成緊密關(guān)系“有組織地”腐敗。

第三，基層是腐敗發(fā)生的源頭污水。在制度供給不足的情況下，如果公權(quán)力缺乏有效制約，制度漏洞就會(huì)被腐敗官員用來(lái)謀取私人利益，增大經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的隱性成本。在根源意義上講，這些成本是由廣大的基層人民群眾來(lái)支付的。從利益視角看，每個(gè)腐敗案例都存在或多或少的“利益輸送”問(wèn)題，而“利益輸送”的源頭在基層。

2、從理論上看，腐敗行為的社會(huì)基礎(chǔ)在基層自塔洛克、克魯格、布坎南等西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家創(chuàng)立尋租理論后，國(guó)內(nèi)許多學(xué)者用尋租理論來(lái)解釋腐敗現(xiàn)象、探討腐敗根源和反腐敗對(duì)策。大部分學(xué)者認(rèn)為，尋租活動(dòng)的根源在于政府的行政干預(yù)，消除尋租的根本方法就是解除對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，包括廠商價(jià)格行為的行政管制，放開(kāi)價(jià)格，健全市場(chǎng)，開(kāi)展平等競(jìng)爭(zhēng)。這清楚地說(shuō)明了權(quán)力與市場(chǎng)的矛盾關(guān)系，表達(dá)了權(quán)力私有化、市場(chǎng)化和基層化傾向，有效地說(shuō)明了腐敗行為的根是延伸在基層的。

委托—代理理論本屬于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)契約理論的主要內(nèi)容，后來(lái)運(yùn)用于分析民眾、政府和官員間的多層委托—代理關(guān)系。由于委托—代理鏈條延長(zhǎng)導(dǎo)致民眾與官員之間的公共權(quán)力委托—代理失靈。個(gè)中原因已潛藏在民眾與政府的第一層委托代理關(guān)系中，說(shuō)明腐敗行為的根是生長(zhǎng)在基層的。

提出“腐敗治理根在基層”的觀點(diǎn)，似乎很難讓人信服。但是要知道，我們探討腐敗治理的一個(gè)前提是頂層對(duì)腐敗有救濟(jì)和治理的決心。出于執(zhí)政合法性的內(nèi)在要求，執(zhí)政黨自我凈化的需求和動(dòng)力是客觀存在的。策略層面看，走的是一條迂回漸進(jìn)的治本之路。

二、腐敗治理治本之策：基層民主既然腐敗治理之源頭在基層，那么腐敗治理就應(yīng)該從基層破

題。從理論或?qū)嵺`看，破題答案就是基層民主。毛澤東同志在著名的“窯洞對(duì)”中自信地指出，民主是跳出歷史周期律的新路，為通過(guò)發(fā)展基層民主治理腐敗提供了豐厚的思想資源和有力的理論支持。

1、多元治理主體需要民主黨的十八屆三中全會(huì)以后，治理概念在理論和實(shí)踐中迅速被廣泛運(yùn)用�！爸卫硎歉鞣N公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和�！笨梢�(jiàn)，治理是一個(gè)多主體協(xié)調(diào)、互動(dòng)的過(guò)程。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。按照治理理論，腐敗治理主體不僅包括體制內(nèi)的監(jiān)督主體，還應(yīng)該包括體制外的治理主體，構(gòu)成一個(gè)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的多元治理主體集。只有多元主體民主參與腐敗治理，才能夠提高腐敗行為被發(fā)現(xiàn)、被懲處的概率，真正構(gòu)建起科學(xué)管用、標(biāo)本兼治的懲治和預(yù)防腐敗體系。

2、多維治理路徑需要民主

腐敗是被稱為“政治之癌”的全球性問(wèn)題。國(guó)內(nèi)外專家學(xué)者進(jìn)行了多維度、有價(jià)值的研究。從權(quán)力維度看，一致認(rèn)為需要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督與制約，強(qiáng)化制度建設(shè)，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，防止有權(quán)任性；從利益維度看，要加強(qiáng)防止利益沖突設(shè)計(jì)，實(shí)行回避制度；從管理維度看，要防控廉政風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)高風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)布控管理；從文化維度看，要加強(qiáng)廉潔從政道德教育，加強(qiáng)廉政文化建設(shè)；從透明維度看，要推進(jìn)公開(kāi)制度建設(shè)，探索財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、聽(tīng)證制度、金融實(shí)名制、領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告或公開(kāi)有關(guān)事項(xiàng)的制度。盡管緯度和路徑不同，但都體現(xiàn)了民主的前提條件、基本內(nèi)涵和精神實(shí)質(zhì)。

3、多種治理動(dòng)力需要民主

權(quán)力的兩面性隱含了廉政與腐敗的雙重訴求，腐敗治理的內(nèi)在矛盾運(yùn)動(dòng)也根源于此。整體上看，腐敗治理包括五大動(dòng)力：一是全球化反腐動(dòng)力�！皬�20世紀(jì)70年代以來(lái)，國(guó)際社會(huì)已經(jīng)開(kāi)始擔(dān)心，腐敗對(duì)于國(guó)家發(fā)展規(guī)劃和世界經(jīng)濟(jì)的消極影響。從那時(shí)起，一些約束性和非約束性協(xié)議已經(jīng)被用來(lái)指導(dǎo)國(guó)家的行動(dòng)，促進(jìn)國(guó)際合作，并且為反腐敗斗爭(zhēng)提供支持�！比�球化反腐動(dòng)力是隨著民主化浪潮而生的。二是執(zhí)政黨反腐動(dòng)力。共產(chǎn)黨要長(zhǎng)期擁有執(zhí)政合法性，出于黨的純潔性、先進(jìn)性和執(zhí)政能力的考量，必須堅(jiān)決反對(duì)腐敗。三是國(guó)家反腐動(dòng)力。腐敗泛濫會(huì)加大社會(huì)發(fā)展的隱性成本，甚至阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。不管從短期還是長(zhǎng)期看，都直接影響到國(guó)家財(cái)政的收入和轉(zhuǎn)移支付能力。四是社會(huì)反腐動(dòng)力。如果一個(gè)社會(huì)因?yàn)楦瘮《�使公平正義日漸削弱，這個(gè)社會(huì)就會(huì)滑向崩潰，面臨重構(gòu)。社會(huì)對(duì)腐敗客觀上存在一種排斥力。五是民眾反腐動(dòng)力。只要存在貪污腐敗的地方，廣大人民群眾創(chuàng)造的財(cái)富就會(huì)直接地或間接地流向貪腐官員。廣大人民群眾最痛恨貪污腐敗行為。腐敗治理的五大動(dòng)力形成一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜、相互制動(dòng)的動(dòng)力結(jié)構(gòu)體系，而在背后支撐這個(gè)體系的核心理念是民主。

通過(guò)發(fā)展民主的方式治理腐敗是中國(guó)民主政治發(fā)展內(nèi)在邏輯的自然衍生，發(fā)展基層民主是推進(jìn)腐敗治理的根本突破口和重要切入點(diǎn)。

三、腐敗治理之路徑：基層民主法治化黨的十八屆四中全會(huì)指出，全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層，工

78《新西部》2015．35期

理論上講，民主表明的是權(quán)力授受關(guān)系，監(jiān)督表明的是權(quán)力制約關(guān)系，兩者是有機(jī)結(jié)合在一起的。監(jiān)督是防止公權(quán)力被濫用的重要措施�，F(xiàn)實(shí)中大量的貪腐案例之所以發(fā)生就是因?yàn)閷?duì)公權(quán)力缺乏有效監(jiān)督所致。而要有效監(jiān)督公權(quán)力，必須創(chuàng)造有效監(jiān)督的知情前提，全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)；打通有效監(jiān)督的渠道，讓民眾能夠自由表達(dá)訴求，形成濃厚的民主氛圍；保障監(jiān)督人的安全，不能讓監(jiān)督人遭受打擊報(bào)復(fù)。

由此觀之，基層官員和普通民眾的法治素質(zhì)亟需提高，基層治理機(jī)制、治理方式亟需完善，基層治理的法治轉(zhuǎn)向勢(shì)在必然�！咀� 釋】

[1] 這里的基層是指與黨的基層組織相應(yīng)的層級(jí)，包括企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會(huì)組織、人民解放軍連隊(duì)和其他基層單位.

【參考文獻(xiàn)】

[1] 從相關(guān)文獻(xiàn)看，腐敗制度化大體上包括兩個(gè)方面含義：一種是指公開(kāi)的腐敗性制度，參見(jiàn)：武文軍.防止腐敗制度化[J].蘭州學(xué)刊.1996(2).一種是指隱性的腐敗潛規(guī)則，參見(jiàn)：李成言.廉政工程：制度、政策與技術(shù)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006.14.

[2] 王愛(ài)平.腐敗民俗化傾向加重的原因剖析[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版)，2009(2).

[3] 任建明，杜治洲.腐敗與反腐敗 理論、模型與方法[M].北京：清華大學(xué)出版社，2009.85.

[4] The Commission on Global Governance.Our Global Neighborhood：The Report of the Commission on Global Governance(《我們的全球之家》)，Oxford University Press.1995.3.

[5] 俞可平.論國(guó)家治理現(xiàn)代化.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014.21.

[6] 胡鞍鋼.中國(guó)：挑戰(zhàn)腐敗[M].杭州：浙江人民出版社，2000.365.

【作者簡(jiǎn)介】章 勇，中共重慶市南岸區(qū)委黨校講師.

作重點(diǎn)在基層，為腐敗治理指明了方向和道路。

1、民主理念必須法治化

西方國(guó)家對(duì)于民主的研究較早，著述頗豐。借鑒西方民主理論的科學(xué)成分，豐富民主主體內(nèi)容結(jié)構(gòu)，完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督是重要的。吸收西方民主理論的合理成分，充實(shí)民主的不同領(lǐng)域，完善黨內(nèi)民主、人民民主、社會(huì)民主、輿論民主是必要的。但是這些民主理論不能只停留在觀念和口號(hào)上，必須走向法治化。由于民主制度不完善，導(dǎo)致很多尷尬局面：會(huì)上大講民主，會(huì)后獨(dú)斷專行；當(dāng)面闊論民主，背面肆意斂財(cái)；上午講民主，下午被帶走。民主是包括民主理念、民主制度、民主運(yùn)行、民主績(jī)效的綜合統(tǒng)一體，缺少哪一個(gè)方面都不是完整的民主。黨的十八屆四中全會(huì)提出，為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法治，必須使民主制度化、法律化�？梢哉f(shuō)一針見(jiàn)血地扎中了問(wèn)題的實(shí)質(zhì)和核心。

2、依靠法治提升民主素質(zhì)

中國(guó)兩千多年的封建專制制度，具有鮮明的人治色彩，講專制不講民主，講人治不講法治。受歷史傳統(tǒng)的影響，當(dāng)今中國(guó)仍然受到封建官僚主義文化侵蝕。不管是手握公權(quán)力的基層官員，還是普通的廣大民眾，對(duì)于民主和法治的訴求缺乏自覺(jué)和自信�；鶎庸賳T缺乏民主行政、依法行政的理念，普遍缺乏運(yùn)用法治思維和法治方式管理公共事務(wù)的能力。普通民眾不善于表達(dá)自己的民主訴求，不善于運(yùn)用法治方式和法治手段維護(hù)自己的合法權(quán)利�；鶎庸賳T有權(quán)就任性起來(lái)，普通民眾權(quán)利受損就忍辱負(fù)重。基層的現(xiàn)實(shí)境況與全面推進(jìn)依法治國(guó)的要求存在巨大差距。鑒于這種情況，必須通過(guò)基層法治建設(shè)對(duì)提高基層干部、普通民眾的民主法治素質(zhì)形成一種倒逼機(jī)制，從而遏制腐敗蔓延勢(shì)頭。

3、維護(hù)權(quán)利必須靠法治

維護(hù)權(quán)利是民主的基本內(nèi)涵。權(quán)利如果沒(méi)有權(quán)力保護(hù)，就會(huì)不斷受到侵犯。權(quán)力如果沒(méi)有法治制約，就會(huì)肆意侵犯權(quán)利。權(quán)力的兩面性決定了權(quán)力規(guī)制的兩重性，既要讓權(quán)力保護(hù)和發(fā)展好正當(dāng)權(quán)利，又要遏制權(quán)力侵犯和傷害正當(dāng)權(quán)利。這必須靠法治的力量。黨的十八屆四中全會(huì)指出，中國(guó)法治的根本屬性是法治為民，價(jià)值取向是保障人民根本權(quán)益。但是要真正做到科學(xué)立法、嚴(yán)格守法、公正司法、全民守法，還必須把這些理論形態(tài)的法治變?yōu)榫哂胁僮餍缘姆�律條文，并建立起科學(xué)規(guī)范的法治運(yùn)行機(jī)制。這樣廣大民眾的基本權(quán)利就能得到有效保護(hù)。

4、民主監(jiān)督必須靠法治（上接第54頁(yè)）

心公司制改造進(jìn)程，進(jìn)而帶動(dòng)淄博搭建完善的地方投融資平臺(tái)，吸引更多的本地企業(yè)通過(guò)齊魯股權(quán)托管交易中心實(shí)現(xiàn)融資。二是推動(dòng)齊商銀行引進(jìn)戰(zhàn)略投資者。三是深化農(nóng)信社銀行化改革，規(guī)范發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司。四是全力支持太平洋在線服務(wù)中心等一批重大金融保險(xiǎn)項(xiàng)目建設(shè)和業(yè)務(wù)發(fā)展。

3、促使金融產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展實(shí)現(xiàn)金融產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)要素集中和輻射功能，是提高產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率、增強(qiáng)行業(yè)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和提升區(qū)域城市地位的重要途徑，也是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本規(guī)律。所以，應(yīng)加快淄博新區(qū)金融商務(wù)區(qū)建設(shè)，打造淄博金融聚集區(qū)。

早在2009年，淄博市高新區(qū)管委會(huì)就已形成打造金融產(chǎn)業(yè)高地和資金洼地、建設(shè)淄博金融中心的規(guī)劃設(shè)想，即在高新區(qū)火炬公園以北、魯泰大道以南、柳泉路以西、天鴻路以東地塊，建設(shè)金融核心區(qū)，打造30萬(wàn)平方米左右的“淄博華爾街”，為銀行、證券、保險(xiǎn)業(yè)、投資、擔(dān)保、中介機(jī)構(gòu)等成熟型行業(yè)企業(yè)量身打造一個(gè)寬闊的商務(wù)平臺(tái)，促進(jìn)高新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展。做大做強(qiáng)地方金融服務(wù)業(yè)，以規(guī)劃建設(shè)金融商務(wù)區(qū)、齊魯股權(quán)大廈為帶動(dòng)，加快建設(shè)淄博金融集聚區(qū)。商務(wù)金融區(qū)將重點(diǎn)匯聚金融單位及其他高端優(yōu)勢(shì)企業(yè)。淄博新區(qū)商務(wù)中心金融區(qū)建成后，必將進(jìn)一步放大金融聚集效應(yīng)，

吸引企業(yè)總部入駐，全面升級(jí)現(xiàn)有的金融服務(wù)區(qū)功能，全方位、立體

化打造“魯中區(qū)域金融中心”。

4、發(fā)揮政府引導(dǎo)扶持作用

一是優(yōu)化金融發(fā)展政策環(huán)境。二是完善金融發(fā)展法治環(huán)境。三是加強(qiáng)社會(huì)信用環(huán)境建設(shè)。加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，加強(qiáng)金融知識(shí)宣傳，開(kāi)展信用政府、信用社區(qū)、信用村鎮(zhèn)的創(chuàng)建活動(dòng)，增強(qiáng)全社會(huì)的信用意識(shí)。四是強(qiáng)化金融信息環(huán)境建設(shè)�！緟⒖嘉墨I(xiàn)】

[1] 張鳳超.金融地域系統(tǒng)研究[M].人民出版社，2006.09.[2] 曹源芳.中國(guó)區(qū)域金融中心體系研究[M].中國(guó)金融出版社，2010.05.

[3] 黎平海.我國(guó)區(qū)域金融中心建設(shè)與發(fā)展研究——以廣州區(qū)域金融中心建設(shè)與發(fā)展為例[M].中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2014.06.

【作者簡(jiǎn)介】

于菲菲（1982－）女，山東淄博人，講師，主要從事宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)及金融理論與實(shí)踐研究.

《新西部》2015．35期79

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