2009年3月人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布的《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》，首次明確了“有條件的地方可以探索開辦土地經營權抵押貸款”。

　　該政策的出臺標志著土地承包經營抵押有了國家政策層面上的依據(jù)，在此前后，不少地方開始了農地抵押試點工作。由于土地承包經營權抵押尚處于政策層面，未上升到法律層面，試點過程面臨諸多困難，亟需認真研究、總結。

　　一 各地土地承包經營權抵押的具體實踐土地承包經營權抵押開始于貴州湄潭縣土地金融公司，經寧夏同心示范引導，現(xiàn)已呈現(xiàn)農地融資面積擴大、農地規(guī)范層級提高的趨勢。

　　(一) 各地的實踐做法

　　1 湄潭縣試點— — 土地金融公司1988年貴州湄潭縣土地金融公司成立，后因虧損嚴重被并入湄潭縣農村信用聯(lián)社。其首創(chuàng)了以林地及地面附著物(不包括耕地)為擔保辦理農業(yè)貸款，具有示范意義。

　　2 佳木斯市試點— — “四荒”土地抵押 、2000年以來，佳木斯市農村信用社開始嘗試荒山、荒溝、荒丘、荒灘土地使用權抵押貸款，但抵押物僅限于通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地承包經營權，不包括耕地、宅基地、自留山、自留地等集體所有的土地使用權。

　　3 江津試點— — 江津模式2005年國家開發(fā)銀行重慶市分行推出“江津模式”，支持農業(yè)產業(yè)化發(fā)展。其做法是：江津市政府搭建融資平臺，負責開發(fā)銀行貸款的管理、企業(yè)信用信息的收集等；農民專業(yè)合作社改造為農民股份公司，承包農戶和轉承包者以戶為單位將剩余承包年限內的土地承包經營權和附著物人股，但口糧田不入股；農民股份公司向國開行貸款，由綠豐農業(yè)擔保公司以其資產為其提供擔保，同時農民股份公司以其股權作為抵押向擔保公司提供反擔保。上述做法形式上規(guī)避了土地承包經營權不得抵押規(guī)定，但揭開這種股權抵押的“面紗”，實質仍是土地承包經營權抵押。

　　4 寧夏同心試點一-土地抵押協(xié)會2006年寧夏同心縣農村信用社開始土地承包經營權抵押試點。其做法是：每一個村成立土地抵押協(xié)會，農戶人會員的條件是以承包地入股；農戶向信用社貸款時，先與協(xié)會和4名協(xié)會會員(內含1名常務會員)簽訂土地經營權抵押轉讓協(xié)議，再由協(xié)會作保向信用社貸款；農戶逾期不能還款的，由土地抵押協(xié)會轉讓給有意償還貸款的其他村民，一旦農戶還清了貸款，即可贖回原承包地。寧夏同心通過土地抵押協(xié)會實現(xiàn)農地抵押權的處置、變現(xiàn)，不會改變土地集體所有權性質和土地用途，還保留了抵押人的贖回權。同心試點以保證、抵押聯(lián)合擔保的方式，解決了家庭經營持續(xù)發(fā)展的后續(xù)資金不足問題，增強抵押人守約意識和能力，降低了金融機構發(fā)放貸款的風險。

　　5 福建明溪試點— — 扶持農業(yè)大戶從2007年開始福建明溪開展土地經營權貸款試點，其抵押人是土地流轉中的承租方，承租方通過縣土地流轉服務中心從村集體或零散農戶手中獲取土地，并以租賃過來的土地承包經營權作為抵押物向農村信用社抵押貸款。據(jù)調查，該抵押貸款主要為農業(yè)大戶服務，而明溪個體農戶很少使用這種抵押貸款形式，而是更信賴貸款手續(xù)簡便、經濟的信用貸款、聯(lián)保貸款和惠農一卡通。不過，土地承包經營權抵押對農戶信用具有增級的作用，可以使其獲得更高信用額度，因此明溪推出的土地經營權抵押貸款，是適合農業(yè)大戶的貸款，為農村土地的規(guī)�；�經營和農業(yè)產業(yè)化發(fā)展提供了契機。

　　信陽平橋試點— — 失地農戶權益保障2008年以來信陽市平橋區(qū)進行了土地承包經營權抵押貸款嘗試。其主要做法是：在區(qū)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立信用擔保中心，對貸款農民進行信用、資產認證、評定，由信用擔保中心為貸款農戶提供擔保；成立區(qū)、鄉(xiāng)兩級的物權交易中心，登記、發(fā)布物權交易信息、辦理物權交易；將信用擔保、物權交易、貸款辦理集中在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的金融服務中心集中進行。對因抵押而失地的農民，規(guī)定給予城鎮(zhèn)戶口、優(yōu)先安排就業(yè)、納入社會保險統(tǒng)籌、安置廉租房等措施，維護失地農戶的切身利益，解決失地農戶的后顧之憂。l27 武漢試點一一農業(yè)規(guī)模經營近年來武漢市土地流轉市場發(fā)展較快，截至2011年土地流轉面積占全市家庭承包耕地總面積的比例已超過20 。為解決農業(yè)規(guī)模生產中存在的融資難問題，武漢市成立了武漢農村綜合產權交易所，出臺了《武漢農村產權登記托管管理辦法(試行)》、《武漢市農村土地經營權評估辦法(試行)》、《農村土地經營權抵押貸款管理辦法(試行)》，并于2009年10月26日啟動農村土地經營權抵押貸款試點，首批申請的3家農業(yè)企業(yè)以約2．70 km 農村土地經營權為抵押物，獲得1 400萬元銀行貸款。

　　8 崇州試點～一融資機會平等按照土地經營人不同，崇州市將土地承包經營權抵押人分為農戶、土地合作社、企業(yè)和規(guī)模經營業(yè)主。其中，農戶必須持有崇州市國土部門頒發(fā)的《農村土地承包經營權證》以及與村集體締結的《農村土地承包合同》；土地合作社是依據(jù)《農民專業(yè)合作社法》成立的互助性經濟組織，合作社必須獲得《農村土地經營權證》，憑經營權才能向銀行申請貸款；企業(yè)和規(guī)模經營業(yè)主必須持有《農村土地經營權證》，且支付地租必須在1年以上。

　　(二) 對試點地區(qū)實踐的評價1 合法性分析從合法性來講，湄潭試點、佳木斯試點和寧夏同心試點都未超越現(xiàn)行法律的規(guī)定。其中，寧夏同心將林地抵押、四荒地抵押擴展到家庭土地承包經營權抵押是一大飛躍，但應該看到，寧夏試點名為土地承包經營權抵押，實為以土地流轉收益權和地上附著物的抵押，以上述財產作抵押是不違反擔保法和物權法規(guī)定的。而江津、明溪、平橋、武漢、崇州試點均突破現(xiàn)行擔保法和物權法關于土地承包經營權不得抵押規(guī)定，為了避免土地承包經營權抵押無效情況的發(fā)生，放貸人往往采取變通方式，如將土地抵押和個人保證結合，或以擔保公司(有的為物權擔保中心)的擔保取得貸款，以業(yè)主的土地承包經營權(或土地經營權)或個人信用向擔保公司(物權擔保中心)提供反擔保。因此，這些抵押試點并未真正發(fā)揮土地承包經營權的抵押融資功能，而是增加了抵押人的融資成本，是“假抵押”，不是擔保法意義上的抵押。純粹意義上的土地承包經營權抵押是直接抵押，是“裸體”抵押，不是間接抵押或聯(lián)合擔保(抵押)。