發(fā)布時間：2015-02-09 10:04

 

　　論文摘要 政策執(zhí)行是一個動態(tài)的過程，在這一過程中會受到各種因素的影響，最終決定政策的效果。邊疆少數(shù)民族地區(qū)的政策執(zhí)行過程中會受到哪些因素影響，如何優(yōu)化邊疆少數(shù)民族地區(qū)的政策執(zhí)行過程是本文的初衷。因此，本文試用政策執(zhí)行的相關理論深度剖析延邊州優(yōu)惠政策執(zhí)行過程這一個案，進而探討邊疆少數(shù)民族地區(qū)的政策的執(zhí)行過程中存在的問題和破解的建議。

　　論文關鍵詞 邊疆少數(shù)民族地區(qū) 政策 執(zhí)行

　　政策執(zhí)行是政策過程的落實環(huán)節(jié)，是將公共政策目標變?yōu)檎�策現(xiàn)實的唯一途徑。在相當大的程度上來看，一項好的政策如果沒有得到有效的貫徹執(zhí)行是和執(zhí)行錯誤的政策在效果上是基本等同的。如何應對并消減政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的種種問題和障礙，保證中央的各項優(yōu)惠政策在地方層面得到普遍有效的執(zhí)行，顯然是對邊疆少數(shù)民族地區(qū)公共政策執(zhí)行問題的研究所具有的重要理論價值和現(xiàn)實意義。

　　一、延邊州執(zhí)行中央優(yōu)惠政策的基本情況

　�。ㄒ唬┭舆呏輬�(zhí)行中央優(yōu)惠政策內(nèi)容
　　延邊州享有西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、圖們江區(qū)域合作開發(fā)三大國家戰(zhàn)略，同時還享有民族區(qū)域自治、興邊富民、全國加工貿(mào)易梯度轉移重點承接地等多項優(yōu)惠政策，擁有琿春、延吉2個國家級開發(fā)區(qū)和多個省級開發(fā)區(qū)、工業(yè)集中區(qū)。從現(xiàn)象來看，延邊地區(qū)屬于各種優(yōu)惠政策比較集中的地區(qū)，政策優(yōu)勢明顯，應該有更好的發(fā)展速度和發(fā)展質量。然而，實踐中延邊經(jīng)濟社會的發(fā)展效果與享受的優(yōu)惠政策存在著某種不對稱。
　�。ǘ�）延邊州執(zhí)行中央優(yōu)惠政策效果
　　“十一五”期間縱向比較，一是地區(qū)發(fā)展綜合實力顯著增強。延邊的邊境縣市在固定資產(chǎn)投資、基礎設施建設等方面的投入不足；產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度不高；邊境村屯地理位置偏僻，人口總量逐年銳減，老齡化趨勢加重等諸多問題依然存在。延邊州委州政府把握“發(fā)展”與“民生”這兩個關鍵點，通過對各項優(yōu)惠政策的深入落實，促進了邊境地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。
　　至2012年，實現(xiàn)了主要經(jīng)濟指標均翻一番以上。公共財政預算收入66.1億元，是2007年的2.4倍；完成全社會固定資產(chǎn)投資700億元，是2007年的3.1倍；規(guī)模以上工業(yè)增加值 340億元，是2007年的3.2倍；社會消費品零售總額350億元，是2007年的2.3倍；外貿(mào)進出口總額19.5億美元，是2007年的1.3倍，；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入22000元，是2007年的1.7倍；農(nóng)民人均純收入7450元，是2007年的2.1倍。
　　二是邊疆保持社會和諧穩(wěn)定。作為全國唯一的朝鮮族自治州，多年來，延邊州始終以加快發(fā)展經(jīng)濟、維護邊疆穩(wěn)定、促進民族團結為己任，連續(xù)4次被國務院評為民族團結模范自治州。
　　不斷加強和創(chuàng)新社會管理，“平安延邊”建設深入推進，2010——2012連續(xù)2年在全省群眾安全感滿意度測評中位居首位。建立完善“大調解”工作機制，有效化解社會矛盾糾紛，信訪總量明顯下降，信訪秩序進一步好轉。邊境基礎設施建設更加完善，治安管控形勢總體平穩(wěn)。民族團結進步事業(yè)蓬勃發(fā)展。國家安全、國防后備力量建設不斷加強，黨政軍警民合力治邊成效明顯。
　　“十一五期間”橫向比較，與吉林省內(nèi)與其他地市比幾項主要經(jīng)濟指標依然居后、位次下滑，與全國30個少數(shù)民族自治州相比也處于增速相對遲緩的地區(qū)之一。但從連續(xù)4次被國務院評為民族團結模范自治州這一成果來看是邊疆少數(shù)民族地區(qū)社會穩(wěn)定效果最好的地區(qū)。重新審視延邊得到中央給予的優(yōu)惠政策與延邊經(jīng)濟社會發(fā)展實際是不對稱的。執(zhí)行政策的過程中勢必出現(xiàn)了問題。本文試圖用政策執(zhí)行的相關理論剖析延邊州有關政策執(zhí)行的現(xiàn)狀和存在的問題，找到政策不佳的原因，并提出政策改進的對策建議。

　　二、對延邊個案的深度分析

　　在政策執(zhí)行實踐中，政策執(zhí)行變形的影響因素是各種各樣、紛繁復雜的。它包括政策以外的因素，也包括政策本身；包括政府體制外的因素，也包括體制內(nèi)因素；而這些因素之間互相影響、互相制約。由于篇幅所限，本文主要就政策執(zhí)行主體、客體、環(huán)境和資源等四個方面對延邊的個案加以剖析。
　�。ㄒ唬┱�策執(zhí)行主體因素
　　2012年1月，圍繞延邊州地方政府執(zhí)行力影響因素，對延邊州內(nèi)各個市（縣）、州直機關干部展開調查，調查對象為一般科級干部、縣級后備干部、縣級現(xiàn)職干部，回收有效問卷1594份，問卷有效回收率為100%。調查結果顯示，在眾多影響因素中，“公務員素質”的選擇率為75%居首位， “法制不健全”的選擇率為55%位居第二位，被調查者普遍選擇地方政府公務員能力素質和法律制度是影響現(xiàn)階段延邊州地方政府執(zhí)行力的關鍵因素。一定程度上說明延邊州的優(yōu)惠政策在落實中需要破解的一個較為突出的問題在于政策執(zhí)行的主體。包括執(zhí)行機構的設置和運行安排，包括執(zhí)行者的能力建設。
　　以西部大開發(fā)優(yōu)惠政策為例，延邊、湘西、恩施州所在的吉林、湖南、湖北省均不是西部大開發(fā)優(yōu)惠政策范圍的省份，在這些省份的省直部門里沒有專門設置協(xié)調此優(yōu)惠政策執(zhí)行的部門和人員。這三個少數(shù)民族自治州要爭取政策支持須要直接面對中央部門。這就至少存在下面幾個問題：一是在現(xiàn)有官僚體制下，地區(qū)級部門直接與中央銜接中本身的信息和力量都不足，容易得不到中央的重視；二是爭取了政策之后缺乏監(jiān)督落實的相應機制；三是信息溝通渠道不暢。而反之，以執(zhí)行效果較好的民族優(yōu)惠政策為例，從國家民委，到省民委，再到州民委各級機構設置健全、部門對應齊全，這易于對政策執(zhí)行情況的監(jiān)督落實，有利于及時反饋政策執(zhí)行的各類信息，促進優(yōu)惠政策的執(zhí)行。
　�。ǘ�）政策執(zhí)行客體因素
　　一般情況下，政策執(zhí)行客體的規(guī)模越大政策執(zhí)行就會越困難，因為政策涉及的范圍會很廣，反之，就會相對容易，因為政策所涉及的范圍會很小利于溝通協(xié)調。同時，政策涉及的對象結構越復雜、問題越多雜，政策執(zhí)行就會越困難。另外，政策執(zhí)行客體的利益取向會左右政策執(zhí)行效果。以振興東北老工業(yè)基地優(yōu)惠政策為例，一方面，延邊州工業(yè)基礎薄弱，工業(yè)企業(yè)總量不大，可享受這類優(yōu)惠政策的企業(yè)偏少；而且企業(yè)規(guī)模不大另一方面，可享受優(yōu)惠政策的企業(yè)對優(yōu)惠政策執(zhí)行的期望值不高，爭取的政策的積極性不高。而“興邊富民”的政策可以解決問題的范圍較廣，涉及到邊民的生存狀態(tài)，是民生政策，即從邊民支持到政府支持再到中央支持，，能夠統(tǒng)一政策目標，執(zhí)行效果較為明顯。

　�。ㄈ�）政策執(zhí)行環(huán)境因素
　　政策執(zhí)行環(huán)境包括社會環(huán)境和自然環(huán)境，相對而言，對政策的影響更為重要的是社會環(huán)境，甚至往往是決定性影響。延邊州對營造良好的政策執(zhí)行環(huán)境非常重視，為民族優(yōu)惠政策的執(zhí)行提供了土壤。打造服務型政府、服務型機關，努力轉變行政觀念，州委、州政府領導在各種會議、各種場合反復強調 “軟環(huán)境不過硬，發(fā)展這個硬道理就硬不起來；軟環(huán)境搞不好，經(jīng)濟建設就難以發(fā)展。”、明確軟環(huán)境建設對于延邊經(jīng)濟社會發(fā)展起著極端重要的作用。2008年，吉林省舉行縣市區(qū)軟環(huán)境民主評議活動，延邊州軟環(huán)境群眾滿意度為87.1%，比全省平均滿意度高出3.6個百分點，在全省9個市州中名列第一。而另一項統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：僅2008年，延邊州累計完成固定資產(chǎn)投資421.6億元，同比增長42.8%，累計組織實施億元以上的項目73個，是政策執(zhí)行效果較比之前最明顯的一年。
　�。ㄋ模┱�策執(zhí)行資源因素
　　美國社會學家埃默森（R.W.Emerson）將資源定義為“一名持有者擁有的使其能獎賞（或懲罰）另一名行為者的能力、財物或其他屬性”。就政策的有效執(zhí)行來說，它所需要的資源主要包括人力資源、財物資源、信息資源和權威資源等四種。單就信息資源來看，政策執(zhí)行在某種程度上可以看作是一個信息的控制過程。如果沒有政策制定者、執(zhí)行者和客體之間的信息交流與溝通，他們之間就不能夠給予理解和支持，就更不用說積極主動配合了，這一過程就會失控，政策的目標就難以實現(xiàn)。以民品民貿(mào)優(yōu)惠政策的執(zhí)行為例，過去一段時間內(nèi)由于政策宣傳不到位，州內(nèi)的一些民族企業(yè)不了解可以享受相應的貸款優(yōu)惠政策等而錯失了企業(yè)發(fā)展壯大或起死回生的機會。這就是政策執(zhí)行主體與政策執(zhí)行客體之間的信息交流斷裂的結果。

 

　　三、對邊疆少數(shù)民族地區(qū)政策執(zhí)行的優(yōu)化建議

　�。ㄒ唬┩晟普�策執(zhí)行制度
　　提升邊疆少數(shù)民族地區(qū)政策執(zhí)行有效性的根本在于完善的政策執(zhí)行制度。制度是“一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的視角下，各類群眾組織、民間組織團體都是政府政策執(zhí)行過程中的重要執(zhí)行資源。各種廣泛的社會資源如果能夠最大限度地被開發(fā)和運用，有利于推動最廣泛的目標群體的參與。四要拓展權威資源，提供政治基礎。權威資源在很大程度上是政策目標群體對政策產(chǎn)生同感的必要前提，它是一種政治資源，如果能夠充分運用好這一資源，它則是政策執(zhí)行有效、有力的重要助推器。
　�。ㄎ澹﹥�(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境
　　一要培育高效的政策執(zhí)行文化。培育一種高效率的、強調落實的政策執(zhí)行文化理念的大環(huán)境，用潛移默化的方式影響并成就政策執(zhí)行者的思想意識和執(zhí)行行為，并逐步升成執(zhí)行者的執(zhí)行思維習慣和行為的慣性。這就要求健全完善監(jiān)督制度及干部管理制度；增強政策執(zhí)行活動的公開化、透明度；強化權力機關的監(jiān)督職能，加強社會監(jiān)督的力度，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。二要優(yōu)化社會心理環(huán)境。良好的社會心理環(huán)境，能夠促使公眾積極支持和配合政策執(zhí)行主體，使政策得到貫徹落實，反之則使政策執(zhí)行受阻。地方政府應“因地制宜”、“因時制宜”，有針對性地引導、培育社會公眾的健康良好心理，為政策的有效執(zhí)行創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。三要調整產(chǎn)業(yè)結構，優(yōu)化經(jīng)濟環(huán)境。邊疆少數(shù)民族地區(qū)與發(fā)達地區(qū)存在的差距，主要表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)布局不夠合理，發(fā)展薄弱。根據(jù)市場需求主動、積極的采用新技術、新視野調整產(chǎn)業(yè)結構，并使產(chǎn)業(yè)結構的調整適應并引導消費結構的變化和升級。擴大開放，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展從封閉走向開放；培育主導產(chǎn)業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化；加強政府支持力度，加快基礎設施建設步伐。

 

本文編號：13665