[論文摘要]2013年5月15日，在上海市松江區(qū)居民強烈的反對聲中，本已通過政府審批位于松江區(qū)的上海國軒新能源汽車動力電池項目最終退出了上海。文章通過對這一案例中相關(guān)信息的梳理，試圖找出其中存在著的環(huán)境行政中一些涉及到公眾參與的具體問題，并借此為我國能更好地落實環(huán)境法中的公眾參與原則提供思路。

　　[論文關(guān)鍵詞]國軒電池項目 環(huán)境行政 公眾參與

　　一、案例簡介

　　2013年5月15日傍晚，上海市松江區(qū)政府正式宣布，國軒公司松江投資項目全部取消，土地退回政府。上海國軒新能源汽車動力電池項目主要從事磷酸鐵鋰電池、電池組及電源管理系統(tǒng)的研發(fā)、生產(chǎn)和銷售。該項目計劃落戶松江，引起部分民眾對其生產(chǎn)的磷酸鐵鋰電池可能帶來環(huán)境污染、影響水質(zhì)的擔(dān)憂。松江區(qū)政府曾于4月26日回應(yīng)稱，磷酸鐵鋰電池不含重金屬，無毒、無污染，該項目產(chǎn)業(yè)類型符合國家相關(guān)政策。4月29日松江區(qū)發(fā)布公告，宣布取消該項目的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，對企業(yè)需保留的其他環(huán)節(jié)進(jìn)一步征求市民意見。但是事件并未就此平息，仍有民眾不滿僅僅取消其生產(chǎn)環(huán)節(jié)。上海國軒新能源公司于5月15日中午發(fā)布通告稱，“決定收回該項目全部投資、土地退回政府，不要求任何賠償。”松江區(qū)政府當(dāng)天發(fā)布的消息稱，鑒于部分市民對企業(yè)需要保留的其他環(huán)節(jié)還存在不同觀點，為徹底消除市民疑慮，進(jìn)一步體現(xiàn)企業(yè)的社會責(zé)任感，在尊重市民意見前提下，國軒公司決定收回投資。松江區(qū)政府稱，將根據(jù)企業(yè)發(fā)出的通告，依法依規(guī)做好該項目全部退出松江的相關(guān)后續(xù)工作。
　　對于國軒電池項目質(zhì)疑，從4月初開始就在松江當(dāng)?shù)亻T戶網(wǎng)站上沸沸揚揚。據(jù)已公布的環(huán)評報告中，國軒預(yù)計落戶松江的項目周圍3公里范圍內(nèi)有35個居民小區(qū)和3條河道，這是居民們抵制國軒的根源所在。5月初松江民眾的抗議活動開始進(jìn)入高潮，也因此進(jìn)入了主流媒體的視野，松江的民眾分別于5月2日和5月11日組織了大規(guī)模的示威抗議活動，要求國軒電池廠退出上海。
　　該事件最終的結(jié)局固然有讓人欣喜的一面，即上海松江區(qū)政府和國軒公司最終回應(yīng)了民眾的訴求，這無疑是具有進(jìn)步意義的。但是，事件同樣暴露出了我國在環(huán)境行政中所存在的許多問題，從政府的角度來說，在環(huán)境決策的過程中未能充分地和民眾進(jìn)行溝通，取得諒解，最終導(dǎo)致民眾對決策結(jié)果的強烈抗議；從民眾的角度來說，其對政府抗議的活動，也少了許多理性的聲音。

　　二、公眾參與問題

　�。ㄒ唬┉h(huán)境法中的公眾參與原則
　　公眾參與原則，亦可稱之為“環(huán)境保護(hù)的民主原則”，是指生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和自然資源的合理開發(fā)利用必須依靠社會公眾的廣泛參與，公眾有權(quán)解決生態(tài)問題的決策過程，參與環(huán)境管理并對環(huán)境部門以及單位、個人與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的行為進(jìn)行監(jiān)督。
　�。ǘ�）寫在紙上的公眾參與
　　我國的多個法律法規(guī)都明確了環(huán)境行政中的公眾參與權(quán)。比如，就環(huán)境影響評價而言，2003起施行的《環(huán)境影響評價法》第5條對公眾參與環(huán)境影響評價做了規(guī)定“國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評價”同時，第21條對公眾參與環(huán)境影響評價的方式做了列舉性的規(guī)定，其形式主要包括：“舉行聽證會、舉行論證會或者采取其他形式征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見”，2003年頒布的《行政許可法》中專門就涉及公眾重大影響的行政許可規(guī)定了聽證制度，2006年國家環(huán)�？偩钟职l(fā)布了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，對涉及公眾參與權(quán)的公開環(huán)境信息、征求公眾意見、公眾參與的組織形式等問題詳細(xì)加以規(guī)定�；貧w到個案，從表面上看，作為該環(huán)境影響評價項目中第一次信息公開環(huán)節(jié)的《上海國軒新能源汽車動力電池基地建設(shè)項目環(huán)境影響評價公示》，也按照法律的規(guī)定體現(xiàn)了公眾參與權(quán)。該文件不但將“公眾參與”明確為環(huán)境影響評價的主要工作內(nèi)容，而且還就征求公眾意見的主要事項和公眾提出意見的主要方式這兩個方面做出了較為詳細(xì)的說明。比如，該文件明確了公眾意見的方式是“公眾可向建設(shè)單位、評價機(jī)構(gòu)發(fā)送電子郵件、傳真、信函等方式發(fā)表關(guān)于該項目建設(shè)及環(huán)評工作的意見看法（不接受與環(huán)境保護(hù)無關(guān)的問題）。發(fā)表意見時，請留下您的姓名及基本情況（單位或住址，文化程度、職業(yè)、聯(lián)系方式等），以便必要時進(jìn)行回訪。”另外， 上海曾在2009年率先建立“重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險分析和評估機(jī)制”，規(guī)定與群眾利益密切相關(guān)的重大決策、重點項目在出臺或?qū)徟�前，將先評估對老百姓的影響，并制定風(fēng)險應(yīng)對策略和預(yù)案，使決策的穩(wěn)定性和科學(xué)性得到更好的保障。不過，在松江電池廠項目中，這樣的機(jī)制并未發(fā)生作用。
　　通過以上分析，我們不難看出，作為環(huán)境行政決策依據(jù)的各類文本，甚至是具體的環(huán)境影響評價報告中均能夠體現(xiàn)公眾參與的原則，但是其實施效果不理想，這也是引發(fā)本案例中大規(guī)模群眾抗議的重要原因。例如，作為電池廠項目環(huán)評機(jī)構(gòu)的上海化工研究院稱其以該項目為中心3公里范圍內(nèi)的環(huán)境敏感點內(nèi)選取調(diào)查對象，開展問卷調(diào)查。在總共150份調(diào)查表中，有68%的被調(diào)查者支持本項目建設(shè)，14%的被調(diào)查者有條件地贊成，16%的被調(diào)查者持無所謂態(tài)度，2%的被調(diào)查者表示反對本項目的建設(shè)。而住在建設(shè)項目周圍居民區(qū)的民眾則強烈質(zhì)疑這一結(jié)果。據(jù)上海市環(huán)保局《關(guān)于開展環(huán)境影響評價公眾參與活動的指導(dǎo)意見（暫行）》的要求，對于可能存在較大環(huán)境風(fēng)險或影響的建設(shè)項目，公眾參與階段中書面問卷調(diào)查表的發(fā)放數(shù)量不得少于150份。而松江區(qū)政府在環(huán)境影響評價中剛好就只選擇150份，對此，有民眾提出質(zhì)疑，認(rèn)為按照周邊居民8萬人的基數(shù)，占總?cè)藬?shù)0.19%的150份抽樣調(diào)查并不能代表民意。還有民眾懷疑“150份調(diào)查，對象是隨機(jī)的還是故意挑的？”。
　　從表面上看，民眾的質(zhì)疑主要是由于在政府的環(huán)境行政決策中，其未能充分、有效地參與其中。從制度層面來分析，相關(guān)的法律法規(guī)甚至具體的環(huán)評報告關(guān)于公眾參與條款的可操作性不強。當(dāng)然，我們也應(yīng)該看到法律的可操作性不強是一個在我國立法中普遍存在的現(xiàn)象，并不能用它去解釋所有的問題。在筆者看來，更深層次的原因在于政府部門在環(huán)境行政的過程中并沒有真正按照合理行政原則來行事，雖然從表面上看其行為似乎符合了法律法規(guī)，但是卻未能符合立法的精神和目的，未能符合公平正義的法律理性。例如，在本案例中，有許多民眾質(zhì)疑在該項目的環(huán)評通過之前對此毫不知情，原因是上海松江區(qū)政府將項目公示在受眾很少的《松江報》上。顯然，區(qū)政府按照法律的要求進(jìn)行了公示，但是選擇鮮為人知的媒介進(jìn)行公示的行為，與公示的目的格格不入，因為相關(guān)的信息并未能傳遞給有知情權(quán)的民眾。

　　（三）環(huán)境正義的缺位
　　上海國軒新能源汽車動力電池項目旨在為電動汽車提供高效能的可充電電池，包括電池、電池組及電源管理系統(tǒng)的研發(fā)、生產(chǎn)和銷售等多個方面，而電池問題正是我國新一代電動汽車和混合動力汽車在發(fā)展過程中所亟待解決的重要瓶頸。另外，國軒在落戶上海之初就與松江區(qū)公交公司就松江區(qū)首條純電動大巴公交示范線路，簽下電池租賃協(xié)議�？梢娫庥霎�(dāng)?shù)孛癖娖毡榉磳Φ倪@個項目總的來說很可能是一個環(huán)境利好的項目，這也是本案例和其他相似案例（如各地民眾反對建設(shè)PX項目）的重要區(qū)別之所在。在松江民眾提出質(zhì)疑的理由中經(jīng)常出的有如下兩條，一是總部位于安徽的企業(yè)為什么會來上海建廠，二是有消息稱國軒電池基地的項目先后在安徽和江蘇申請過，但均未過審批。自始至終，人們的討論中似乎都未能體現(xiàn)出環(huán)境正義的理念。要知道，環(huán)境正義的倡導(dǎo)者會持有平等主義的觀念 ，他們所舉的旗幟不是“不要放在我家后院”，而是“不要放在任何人的后院。”
　　環(huán)境正義就是指在環(huán)境事務(wù)中體現(xiàn)出來的正義。從形式上看，環(huán)境正義有兩種，即分配的環(huán)境正義和參與的環(huán)境正義。分配的環(huán)境正義關(guān)注的是與環(huán)境有關(guān)的收益和成本分配。從這個角度看，我們應(yīng)當(dāng)公平的分配那些由公共環(huán)境提供的好處，共同承擔(dān)發(fā)展經(jīng)濟(jì)所帶來的環(huán)境風(fēng)險；同時，，那些污染環(huán)境的人和團(tuán)體應(yīng)當(dāng)為污染治理提供必要的資金，而那些因他人的污染行為而受到傷害的人，應(yīng)從污染者獲得必要的補償。在本案例中，民眾和政府爭議的焦點主要在于項目對環(huán)境影響的程度，即項目建成后對周邊居民是否有明顯的環(huán)境影響，以及該項目為什么偏偏選在上海。針對第二個爭議點，國軒給出的一個理由是落戶上海，正是希望借此與上汽加強合作。在整個爭論的過程中，幾乎沒有人（包括當(dāng)?shù)卣�府）提到項目本身是有利于環(huán)境保護(hù)的，更沒有人會理性地去比對分析該項目的環(huán)境成本和環(huán)境收益。在整個抗議的活動中，最常見的是民眾打出了諸如“電池廠滾出上海”的標(biāo)語�；蛟S正因為如此，在報道抗議活動的許多網(wǎng)站上，其留言板塊顯示廣大的網(wǎng)友并沒有站在上海松江居民的一邊。誠然，民眾能從社會的整體利益出發(fā)思考問題固然是一件好事，但是從自身利益出發(fā)的思考方式也并不應(yīng)該予以苛責(zé)。正如阿諾德所說：“人類觀察者不得不從他本人所在的空間某一點和時間某一時刻選擇一個方向，這樣他必定是以自我為中心的，這是成為人的一部分代價。”在筆者看來，在本案例中，造成環(huán)境正義缺位的根本原因是長期以來利益協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失，具體來說就是特定群體犧牲了自身的環(huán)境利益后無法得到相應(yīng)的補償。根據(jù)公共負(fù)擔(dān)平等說和特別犧牲說，為了建構(gòu)當(dāng)前生態(tài)文明、順應(yīng)國家的可持續(xù)發(fā)展而做出特別犧牲的特定區(qū)域或相關(guān)利益主體，理應(yīng)得到環(huán)境法規(guī)則的傾斜保護(hù)及國家的相應(yīng)賠償，同時相應(yīng)的受益者也應(yīng)予平等分擔(dān)。對于因公共利益遭受特別犧牲的，應(yīng)以國家負(fù)擔(dān)的形式，有組織地予以平均化，經(jīng)由損害補償而轉(zhuǎn)嫁給國民全體。
　�。ㄋ模� NGO的缺席
　　NGO（Non-governmental Organization），即非政府組織，它具有三個基本屬性：非營利性、非政府性、志愿公益性。環(huán)境保護(hù)NGO在公眾參與方面有著不可替代的優(yōu)越性，和自發(fā)組織的群眾相比，筆者認(rèn)為環(huán)境保護(hù)NGO具有立場的相對中立性、更完善的組織性、更強專業(yè)性、更明確的宗旨性等優(yōu)點。在本案例中，讓人遺憾的是，就在國際上環(huán)保NGO的發(fā)展方興未艾之際，在我國學(xué)界多年呼吁之后，我們?nèi)晕茨芸吹絅GO的參與�，F(xiàn)代心理學(xué)研究表明，當(dāng)人們由于某種原因聚合為一個群體的時候，該群體最主要的特點表現(xiàn)為沖動、急躁、缺乏理性、沒有判斷力和批判精神以及夸大的情感等等。這種群體的心理特點，或許正是造成該抗議活動中缺乏理性對話的重要原因，而縱觀上海市松江區(qū)政府針對該事件所采取的措施，政府更像是運用維穩(wěn)的手段在應(yīng)對一個群體性事件，而不是采取專業(yè)的態(tài)度在應(yīng)對一個環(huán)境行政糾紛。在筆者看來，環(huán)保NGO在公眾參與的重要意義，正是因為它在很大程度上能夠彌補“群體”參與環(huán)境事務(wù)所固有的許多不足。

　　三、總結(jié)

　　上海國軒電池項目事件已經(jīng)告一段落，但是事件反映出的我國環(huán)境行政中的公眾參與問題具有一定的普遍意義，無論是在理論或?qū)嵺`領(lǐng)域的角度，這些問題都應(yīng)當(dāng)受到關(guān)注。另外，據(jù)上海國軒公司副總經(jīng)理徐興無在5月15日透露，除上海以外，還有很多城市向國軒拋出了橄欖枝，希望電池項目落戶該地。筆者也期望相關(guān)的城市能認(rèn)真吸取上海國軒電池項目事件中的經(jīng)驗和教訓(xùn)，開創(chuàng)出在環(huán)境行政中公眾參與的新局面。